政府會(huì)計(jì)制度改革能降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)嗎？

【關(guān)鍵詞】權(quán)責(zé)發(fā)生制 政府會(huì)計(jì)制度 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 城投債

一、引言

政府會(huì)計(jì)體系在完善財(cái)政管理體制和提升國家治理能力中發(fā)揮基礎(chǔ)性的制度支撐與信息支持作用。①②以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)制度，能顯示政府資金的運(yùn)營情況，提升政府治理效率，逐步實(shí)現(xiàn)政府善治目標(biāo)。③④為有效防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，越來越多國家開始引進(jìn)以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告改革。2014年修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》為地方政府舉債打開渠道；同時(shí)，中國開始構(gòu)建以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告改革方案，試圖借助政府會(huì)計(jì)制度這一技術(shù)工具，強(qiáng)化真實(shí)有效的政府財(cái)務(wù)信息披露，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

中國已于2017年開始選取部分地區(qū)試點(diǎn)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報(bào)告改革，并于2019年在全國范圍內(nèi)推廣這一政策?，F(xiàn)有研究仍集中在政策試點(diǎn)之前，且多為助推政策出臺(tái)的規(guī)范性問題討論。⑥政府會(huì)計(jì)制度改革正式開始以后，鮮有研究采用實(shí)證方法評估該改革的實(shí)際影響效果，僅有數(shù)篇論文聚焦評估政府會(huì)計(jì)制度改革對政府財(cái)政支出效率或公共組織管理績效的影響⑦⑧，忽視了這一改革對地方政府債務(wù)行為的影響。以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)制度能否降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)？在不同的環(huán)境約束下，改革效果是否相同？政府會(huì)計(jì)制度改革通過何種機(jī)制發(fā)揮債務(wù)治理效應(yīng)？討論這些問題，不僅有助于從理論上反思兩者之間的關(guān)聯(lián)，更有助于推動(dòng)后續(xù)改革，強(qiáng)化對地方政府的債務(wù)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)新形勢下用技術(shù)工具對地方政府債務(wù)問題的有效治理。

本文借助權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)改革試點(diǎn)，構(gòu)建了多期DID準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，利用2013-2020年中國城市的面板數(shù)據(jù)，實(shí)證評估政府會(huì)計(jì)制度改革對中國地級(jí)市政府城投債規(guī)模擴(kuò)張的影響效果；本文還進(jìn)一步討論在不同政府治理質(zhì)量的約束環(huán)境中，政府會(huì)計(jì)制度的作用效應(yīng)是否存在差異，更深入分析改革的異質(zhì)性與可能影響機(jī)制。與既有文獻(xiàn)相比，本文的邊際貢獻(xiàn)如下：第一，加強(qiáng)政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控是中國推行權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告改革的初衷之一，本文彌補(bǔ)了現(xiàn)有研究在實(shí)證分析上的不足，可為后續(xù)改革提供經(jīng)驗(yàn)支撐；第二，在研究視角上，本文關(guān)注政府隱性債務(wù)的擴(kuò)張，有助于減少因信息披露機(jī)制對政策效果評估的干擾效應(yīng)；第三，在研究對象上，本文以地級(jí)市層級(jí)為考察對象，有助于有效評估制度的實(shí)施效果與作用機(jī)制。

二、文民綜述、制度背景與研究假說

（一）政府會(huì)計(jì)制度改革與政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)：國際經(jīng)驗(yàn)

政府會(huì)計(jì)制度改革是新公共治理改革中的重要環(huán)節(jié)。它能有效反映政府部門的財(cái)務(wù)狀況與財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)①②，對政府中長期財(cái)政決策與績效評價(jià)考核有重要作用。③在后金融危機(jī)時(shí)代，許多國家開始引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，以實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的有效性，避免地方政府破產(chǎn)。④⑤在這一背景下，學(xué)界也紛紛嘗試通過理論分析與實(shí)證分析，探索政府會(huì)計(jì)制度改革如何影響政府治理績效，尤其是如何實(shí)現(xiàn)對政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制這一問題。

研究普遍認(rèn)為，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)改革，能準(zhǔn)確反映政府的受托責(zé)任，進(jìn)而改善政府的公共治理績效，最終實(shí)現(xiàn)公共部門管理的高效⑥，強(qiáng)化政府的績效問責(zé)，改善政府資金使用效率。⑦但是這些研究結(jié)論主要依賴規(guī)范分析，缺乏對政府會(huì)計(jì)改革效果的系統(tǒng)檢驗(yàn)，原因是改革倡導(dǎo)者普遍認(rèn)為這一制度改革會(huì)帶來政府治理的改善⑧，甚至認(rèn)為政府會(huì)計(jì)改革會(huì)提升管理績效，是一種不證自明的改革結(jié)果。⑨一些學(xué)者分析了印度尼西亞、新西蘭等國家的相關(guān)案例，試圖論證進(jìn)行政府會(huì)計(jì)改革的有效性，分析改革困境、討論后續(xù)改革調(diào)整的方向。一些研究利用經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）中33個(gè)國家的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，政府公共部門引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會(huì)計(jì)制度改革以后，會(huì)顯著減少政府的腐敗行為，提升政府治理效率。①提高政府財(cái)政信息披露的規(guī)范性，有助于抑制公共部門或地方債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張。

國內(nèi)一些學(xué)者利用了發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的預(yù)算與會(huì)計(jì)改革樣本數(shù)據(jù)，實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)引入以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)制度，結(jié)果會(huì)提升政府的債務(wù)規(guī)模。原因是良好的政府會(huì)計(jì)制度，更能全面真實(shí)反映地方政府的債務(wù)水平，增強(qiáng)信息的透明度，進(jìn)而更有效披露政府債務(wù)情況，從而控制政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。④⑤另一些學(xué)者則利用經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)引入以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，可以降低中央政府的負(fù)債率，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，提升政府績效。⑥

因此可以看出，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)制度改革可能提升政府賬面?zhèn)鶆?wù)，也可能降低政府賬面?zhèn)鶆?wù)。完全相反的實(shí)證結(jié)果卻達(dá)成了一致結(jié)論，即政府會(huì)計(jì)制度改革的確能降低政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)有文獻(xiàn)認(rèn)為，政府會(huì)計(jì)制度選擇以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)，將從以下兩個(gè)方面影響政府的債務(wù)水平和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)：第一，政府會(huì)計(jì)制度改革能完善債務(wù)信息披露機(jī)制，因而會(huì)更真實(shí)反映政府的債務(wù)狀況，從而降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)制度，更能充分量化會(huì)計(jì)信息，確保能更真實(shí)披露會(huì)計(jì)主體的直接負(fù)債。⑦決策者在通過政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告考察政府債務(wù)規(guī)模與債務(wù)償付風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，能獲取可信度更高的信息，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目的。第二，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)制度，能提升內(nèi)外部的信息獲取能力，進(jìn)而加大政府問責(zé)力度，從而降低政府債務(wù)規(guī)模，達(dá)到債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可控水平。政府會(huì)計(jì)制度增強(qiáng)了信息獲取的可靠性，通過緩解信息不對稱程度使政府的內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制更合理。同時(shí)，增強(qiáng)政府內(nèi)部、第三方與公眾對政府活動(dòng)的監(jiān)管能力，達(dá)到促進(jìn)社會(huì)資源有效配置的目的。⑧因此，權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會(huì)計(jì)制度改革能強(qiáng)化對政府行為的約束，實(shí)現(xiàn)更為有效的政府問責(zé)①，增強(qiáng)政府績效的評價(jià)能力，加大對政府資金的監(jiān)督等②，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

綜上所述，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)制度比其他會(huì)計(jì)制度更加優(yōu)越③，因此學(xué)者們支持公共部門采用這一制度改革政府會(huì)計(jì)的核算基礎(chǔ)，增強(qiáng)政府財(cái)務(wù)報(bào)告對政府債務(wù)信息的一般性反映，從而更好地實(shí)現(xiàn)對地方政府的監(jiān)督，防范可能的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。④⑤基于這一基本共識(shí)，中國政府也在積極推進(jìn)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)從現(xiàn)收現(xiàn)付制走向權(quán)責(zé)發(fā)生制，借助政府會(huì)計(jì)服務(wù)現(xiàn)代財(cái)政治理，構(gòu)建政府會(huì)計(jì)和政府債務(wù)管理融合的地方政府債務(wù)管理新框架，防范與化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，增加財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展能力。

（二）中國改革實(shí)踐與研究進(jìn)展

近幾年來，中國一直持續(xù)推進(jìn)政府會(huì)計(jì)制度改革。在改革之前，中國主要是以收付實(shí)現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)并形成預(yù)算報(bào)告，報(bào)告主要反映預(yù)算收支狀況，無法準(zhǔn)確完整反映政府資產(chǎn)負(fù)債情況。⑥因此，為改善現(xiàn)有政府會(huì)計(jì)制度，中國開始自上而下推行以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告改革，以期實(shí)現(xiàn)全面披露政府資產(chǎn)負(fù)債情況。

中國的政府會(huì)計(jì)制度改革和政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告改革經(jīng)歷了以下三個(gè)時(shí)期：（1）制度探索期。修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法》批準(zhǔn)地方政府舉債?！稒?quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》（國發(fā)[2014]63號(hào)）構(gòu)建政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度框架體系，為開展政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制試點(diǎn)工作提供基本規(guī)范。（2）改革試點(diǎn)期。黨的十九大報(bào)告提出，要全面實(shí)施績效管理，建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告。2017年10月24日，財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)（政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表）的通知》（財(cái)會(huì)[2017]25號(hào)），選取個(gè)別中央部門和部分省份作為首批試點(diǎn)單位，編制上一年度政府財(cái)務(wù)報(bào)告。2018年，試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)大。（3）全面推行期。2019年，財(cái)政部在40個(gè)中央部門和全國34個(gè)省級(jí)行政區(qū)全面推廣政府會(huì)計(jì)制度改革，編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。

圍繞這三個(gè)時(shí)期的政府會(huì)計(jì)改革與推進(jìn)，學(xué)術(shù)界進(jìn)行了一系列廣泛的探討。一些研究分析權(quán)責(zé)發(fā)生制是否能減少地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、提升政府績效⑦，為中國政府會(huì)計(jì)制度的權(quán)責(zé)發(fā)生制改革提供國際經(jīng)驗(yàn)借鑒①。一些研究圍繞政府會(huì)計(jì)制度改革提供規(guī)范性的理論分析，并對財(cái)務(wù)報(bào)告該如何編制提供政策建議。②

目前中國已全面鋪開以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告改革，因此現(xiàn)階段評估改革的制度效果顯得尤為重要。學(xué)界目前對中國這一制度改革的政策效應(yīng)研究則稍顯不夠，僅少量研究對制度效應(yīng)做了定量評估，但研究視角主要局限在政府支出績效影響領(lǐng)域，如一些研究利用2017-2020年浙江省的數(shù)據(jù)，實(shí)證檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)政府會(huì)計(jì)制度改革后，地方政府的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的產(chǎn)出效率得到提高。③考察政府會(huì)計(jì)制度改革對政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的研究則較為缺乏。④

（三）研究假設(shè)

會(huì)計(jì)制度改革能改善政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的兩個(gè)機(jī)制分別為債務(wù)信息披露機(jī)制和有效政府問責(zé)機(jī)制。前者有助于緩解中央政府或社會(huì)與地方政府之間的信息不對稱問題；后者有助于在真實(shí)的信息基礎(chǔ)上，中央政府或社會(huì)實(shí)現(xiàn)對地方政府的有效問責(zé)。

目前中國基于政府會(huì)計(jì)改革所形成的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，僅對政府內(nèi)部部門公開，尚未向社會(huì)開放，需要解決的是政府委托代理間的信息不對稱問題，而非政府與社會(huì)之間的信息不對稱問題。這將削弱上述兩個(gè)機(jī)制的作用：第一，債權(quán)人無法得知政府真實(shí)財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況，無法解決外部信息不對稱問題；第二，社會(huì)難以發(fā)揮外部問責(zé)作用。由于治理體制的特殊性，在地方治理過程中，地方更容易對上負(fù)責(zé)而非對下負(fù)責(zé)⑤，因此外部問責(zé)能在多大程度上發(fā)揮約束效應(yīng)也存在疑問。同時(shí)，地方政府也更容易擔(dān)心在政府會(huì)計(jì)制度改革之后，中央會(huì)加強(qiáng)對地方財(cái)務(wù)信息問責(zé)，因此改革所形成的威懾效應(yīng)也許更強(qiáng)，地方政府將會(huì)規(guī)范其發(fā)債行為，減少過度發(fā)債風(fēng)險(xiǎn)。地方發(fā)債決策更多受制于地方內(nèi)部激勵(lì)，而非債權(quán)人外部篩查影響?；诖耍胤秸畷?huì)計(jì)改革，雖然存在外部信息不對稱等缺陷，但是仍有可能由于內(nèi)部信息不對稱和內(nèi)部問責(zé)效應(yīng)的加強(qiáng)，地方最終實(shí)現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的下降?；诖耍疚奶岢鲆韵卵芯考僭O(shè)：

研究假設(shè)1：以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)制度改革能減少地方債務(wù)擴(kuò)張，降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

有學(xué)者認(rèn)為，權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)改革與管理績效的相關(guān)關(guān)系不顯著，原因是政府會(huì)計(jì)改革并不是簡單的會(huì)計(jì)核算方法與財(cái)務(wù)報(bào)告格式轉(zhuǎn)換，而是受到改革所在地的制度環(huán)境的約束。⑥如果上級(jí)政府部門對政府會(huì)計(jì)制度改革不夠重視，基于權(quán)責(zé)發(fā)生制所形成的政府財(cái)務(wù)報(bào)告的績效分析與評估就不會(huì)被重視，公共部門就會(huì)存在較強(qiáng)的上行下效激勵(lì)，這導(dǎo)致改革措施無法落地，無法改善管理績效。①政府會(huì)計(jì)制度的改革效果取決于試點(diǎn)所在地的制度治理質(zhì)量，如組織變革程度等。②由此可知，試點(diǎn)所在地的政府治理質(zhì)量對改革的效果具有較大的影響。在政府治理質(zhì)量比較差的地方，會(huì)計(jì)制度改革下的信息披露機(jī)制可能只會(huì)被象征性地使用，最終導(dǎo)致改革流于形式，也就無法影響政府管理績效?；谶@一分析思路，本文提出以下研究假設(shè)：

研究假設(shè)2：在政府治理質(zhì)量更高的地區(qū)，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)制度的改革效果將更為顯著，更能有效降低當(dāng)?shù)氐膫鶆?wù)擴(kuò)張規(guī)模和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、模型設(shè)定、變量說明與數(shù)據(jù)來源

（一）基準(zhǔn)回歸模型設(shè)定

2017年，財(cái)政部以山西省、黑龍江省、浙江省、廣東省等為試點(diǎn)，開展地方政府財(cái)務(wù)報(bào)告編寫。2018年，財(cái)政部公開了第二批試點(diǎn)地方。2019年，財(cái)政部開始在全國實(shí)行這一改革。由于這一改革在不同地區(qū)、不同年份實(shí)施，因此本文用多期雙重差分法（DID）評估以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)制度改革對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響。本文的分析層級(jí)為地級(jí)市，基準(zhǔn)回歸模型設(shè)定如下：

其中，i表示地級(jí)市，t表示年份。Debti，為被解釋變量，表示地方政府的新增債務(wù)規(guī)模，衡量地方的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度。DIDi為核心解釋變量，表示城市虛擬變量與時(shí)間虛擬變量的交互項(xiàng)。為核心解釋變量的系數(shù)，測量政府會(huì)計(jì)制度改革對試點(diǎn)城市新增債務(wù)的影響程度，若B顯著小于0，說明政府會(huì)計(jì)制度改革有助于降低地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，本文預(yù)期為負(fù)。X為一系列可能影響地方新增債務(wù)的控制變量。模型選用面板數(shù)據(jù)的雙向固定效應(yīng)估計(jì)方法，即同時(shí)控制城市固定效應(yīng)u及年份固定效應(yīng)。為隨機(jī)誤差項(xiàng)。由于政策實(shí)施基本以省級(jí)行政區(qū)為單位，因此回歸分析采用聚類到省級(jí)層面的穩(wěn)健性標(biāo)準(zhǔn)差。

（二）變量說明

1．被解釋變量

被解釋變量為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。本文用各城市每年新增的城投債發(fā)行規(guī)模的絕對值衡量，實(shí)證中對其取對數(shù)。本文采用政府隱性債務(wù)而不采用政府顯性債務(wù)，這樣可以減少不同機(jī)制的干擾，得到更為準(zhǔn)確的檢驗(yàn)結(jié)果。政府會(huì)計(jì)制度改革有助于降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。信息披露機(jī)制可能導(dǎo)致改革后政府顯性債務(wù)賬面增加，政府問責(zé)機(jī)制可能導(dǎo)致改革后政府顯性債務(wù)賬面減少。采用政府顯性債務(wù)可能存在因會(huì)計(jì)制度變更而發(fā)生的賬面政府債務(wù)增多問題。本文利用政府顯性債務(wù)的實(shí)證研究可能會(huì)由于這兩個(gè)機(jī)制相反的影響結(jié)果而產(chǎn)生干擾效應(yīng)，難以準(zhǔn)確識(shí)別政府會(huì)計(jì)制度改革的真實(shí)政策效果。采用政府隱性債務(wù)不存在債務(wù)披露情況的干擾效應(yīng)，發(fā)債規(guī)模的調(diào)整體現(xiàn)為問責(zé)程度加強(qiáng)以后政府的行為變化，這可以直接反映地方的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的變化程度。因此，本文采用隱性債務(wù)可以更為真實(shí)地估計(jì)新制度實(shí)施框架中地方政府在債務(wù)行為上的調(diào)整結(jié)果。一般而言，如果能檢測到改革對地方隱性債務(wù)擴(kuò)張的約束效應(yīng)，那么這種效應(yīng)應(yīng)該更強(qiáng)。本文將地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)放在隱性債務(wù)的擴(kuò)張視角上，重點(diǎn)檢測試點(diǎn)地區(qū)在引入政府財(cái)務(wù)報(bào)告改革以后新增城投債發(fā)債規(guī)模的變化。

2．核心解釋變量

核心解釋變量為城市虛擬變量與時(shí)間虛擬變量的交互項(xiàng)。根據(jù)財(cái)政部印發(fā)上述通知可知，中央對試點(diǎn)地區(qū)的選取一般以省級(jí)行政區(qū)為單位，在該區(qū)域內(nèi)實(shí)施這一改革；僅少數(shù)計(jì)劃單列市以地級(jí)市作為政策實(shí)施試點(diǎn)。因此，本文對實(shí)驗(yàn)組與控制組的處理如下：根據(jù)現(xiàn)有的政策試點(diǎn)，若試點(diǎn)單位為省級(jí)行政區(qū)，則將處于該范圍內(nèi)的全部地級(jí)市劃為試點(diǎn)地區(qū)，放人實(shí)驗(yàn)組；若試點(diǎn)單位為地級(jí)市，則僅將該市放人實(shí)驗(yàn)組。反之則為控制組。設(shè)置進(jìn)入實(shí)驗(yàn)組的地級(jí)市為虛擬變量1，設(shè)置進(jìn)入控制組的地級(jí)市為虛擬變量0。

依據(jù)這一劃分原則，2017年進(jìn)入試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)驗(yàn)組包括山西省、黑龍江省、浙江省、廣東省等四個(gè)省份的全部地級(jí)市。2018增加的實(shí)驗(yàn)組包括河北省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、吉林省、安徽省、江西省、河南省、湖北省、廣西壯族自治區(qū)、陜西省等九個(gè)省份的全部地級(jí)市；同時(shí)還包括廈門市和青島市等兩個(gè)地級(jí)市。2019年，改革已全面推廣，全部地級(jí)市均屬于實(shí)驗(yàn)組。在時(shí)間虛擬變量的設(shè)置上，我們將實(shí)驗(yàn)組在政策發(fā)布的當(dāng)年及其之后的年份設(shè)置為虛擬變量1，其他時(shí)間設(shè)為0。為確保樣本的可比性，本文在實(shí)際處理中，剔除了直轄市、西藏自治區(qū)以及海南省的樣本。①

3．其他重要變量與控制變量

根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)，地方政府的財(cái)政透明度指數(shù)可以反映地方政府治理水平。②地方政府的財(cái)政透明度取決于地方預(yù)算信息的公開程度，這一指標(biāo)具有很強(qiáng)的地方自主性，故而地方政府治理質(zhì)量越好，財(cái)政行為也會(huì)越規(guī)范，也越傾向提高預(yù)算信息的公開化。如果連最嚴(yán)格監(jiān)管的預(yù)算信息都不愿對公眾公開，就說明地方政府既無能力也無動(dòng)力去提升治理質(zhì)量。因此，本文利用地市級(jí)的財(cái)政透明度高低衡量政府治理質(zhì)量的高低。

參照現(xiàn)有研究，本文的控制變量如下：（1）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。較好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平可能擁有較高的信用指數(shù)和償債預(yù)期，因此發(fā)債規(guī)模可能越高；相反，較好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也可能對債務(wù)需求較低，因此償債預(yù)期將與發(fā)債規(guī)模成反比。本文用地方人均GDP水平衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對其取對數(shù)消除指標(biāo)不平穩(wěn)的影響。（2）財(cái)政自主性。財(cái)政自主性的指標(biāo)為地方自有財(cái)政收入占地方財(cái)政支出的比例。財(cái)政分權(quán)理論表明，財(cái)政越分權(quán)，地方越可能長期規(guī)劃①，越有可能遏制地方政府的發(fā)債沖動(dòng)。本文用財(cái)政自主性指標(biāo)反映地方在分權(quán)下的財(cái)政激勵(lì)程度。中央與地方政府間不合理的財(cái)權(quán)關(guān)系可能導(dǎo)致地方政府債務(wù)累積。②故預(yù)期影響不明。（3）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。因?yàn)槌峭秱嘁愿黝惢A(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，所以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更高級(jí)的地區(qū)，對城投債的需求可能越低。本文用經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值中第三產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值與第二產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值的比重衡量產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高級(jí)化程度。（4）GDP增長率。GDP增長速度越高，代表城市擴(kuò)張速度越快，因此債務(wù)需求也將越高。（5）城市負(fù)債水平。如果城市整體負(fù)債水平高，就說明整個(gè)城市更傾向借債來發(fā)展，因此可能導(dǎo)致更高的城投債規(guī)模；該城市負(fù)債越多，越難在市場上籌集更多的城投債，因此也可能帶來更小的城投債規(guī)模。本文用城市金融機(jī)構(gòu)貸款余額占城市GDP的比例衡量城市的負(fù)債水平。

（三）數(shù)據(jù)來源與描述性統(tǒng)計(jì)

本文以中國地級(jí)市的城投債數(shù)據(jù)作為研究對象。選取中國的地方政府作為案例研究，在因果關(guān)系識(shí)別上，具有一定的優(yōu)勢。具體而言，在國際比較研究中，政府會(huì)計(jì)制度的選擇可能并非外生，財(cái)務(wù)狀況更好的國家或地區(qū)更有可能選擇以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)制度，這容易產(chǎn)生互相的因果效應(yīng)。中國的許多改革是中央自上而下推行的，試點(diǎn)地區(qū)涵蓋東部、中部、西部不同地區(qū)，政策是命令性的而并非地方政府的自主選擇，因此基于中國地區(qū)數(shù)據(jù)的研究更容易排除逆向因果關(guān)系對政策效應(yīng)估計(jì)的影響。

城投債數(shù)據(jù)來自筆者整理，原始數(shù)據(jù)來自深圳證券交易所和上海證券交易所官網(wǎng)，中國人民銀行、中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)等官網(wǎng)。財(cái)政透明數(shù)據(jù)來自2013年以來清華大學(xué)與四川大學(xué)聯(lián)合發(fā)布的《中國市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》?？刂谱兞縼碜詺v年《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。本文選取的時(shí)間范圍為2013年至2020年。此外，研究未納入西藏自治區(qū)、香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、臺(tái)灣省、海南省和四個(gè)直轄市等地?cái)?shù)據(jù)。描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表1所示。

四、實(shí)證結(jié)果分析

（一）基準(zhǔn)回歸結(jié)果

表2為采用多期DID回歸以后的計(jì)量結(jié)果。其中，第2列至第5列分別呈現(xiàn)了是否控制時(shí)間效應(yīng)、是否納入控制變量的回歸結(jié)果，結(jié)果表明時(shí)間因素具有強(qiáng)烈的干擾效應(yīng)，必須控制時(shí)間效應(yīng)，避免由此產(chǎn)生的錯(cuò)誤估計(jì)。因此，根據(jù)第3列、第5列的計(jì)量結(jié)果，在控制時(shí)間效應(yīng)以后，雖然政府會(huì)計(jì)改革的估計(jì)系數(shù)為負(fù)數(shù)，符合研究預(yù)期，但是這一結(jié)果并未通過統(tǒng)計(jì)顯著性檢驗(yàn)，即回歸結(jié)果顯示權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會(huì)計(jì)制度改革并不能降低債務(wù)規(guī)模。由于模型選用的政府隱性債務(wù)規(guī)模，排除了前述因政府會(huì)計(jì)的披露效應(yīng)所導(dǎo)致的債務(wù)增加而引起的因果推斷混淆干擾，因而本文的研究假設(shè)1并未得到支持。為何基于中國的實(shí)證數(shù)據(jù)檢驗(yàn)結(jié)果與基于國際比較研究所得到的結(jié)論不一樣？根據(jù)研究假設(shè)2的分析思路，會(huì)計(jì)制度改革能否有效發(fā)揮其信息問責(zé)功能，取決于政策實(shí)施過程中的改革質(zhì)量好壞。因此，需進(jìn)一步分析城市的政府治理質(zhì)量差異對改革效果影響的異質(zhì)性，進(jìn)而更為準(zhǔn)確地評估中國權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會(huì)計(jì)制度改革的效果。

（二）進(jìn)一步分析：對不同地區(qū)實(shí)驗(yàn)組的分類評估

政府會(huì)計(jì)制度的改革效果也許會(huì)受到制度實(shí)施環(huán)境的影響，這可能是本文研究假設(shè)1無法得到驗(yàn)證的一個(gè)原因。具體而言，在政府治理質(zhì)量較高的地區(qū)，政府會(huì)計(jì)制度能得到有效執(zhí)行，政策效果也會(huì)更為顯著；在政府治理質(zhì)量較低的地區(qū)，地方更可能敷衍了事，權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會(huì)計(jì)制度沒有發(fā)揮其應(yīng)有的信息披露作用，因此政策效果可能并不明顯。本文將實(shí)驗(yàn)組分為兩類：第一類是政府治理質(zhì)量高的試點(diǎn)城市，即實(shí)驗(yàn)組1；第二類是政府治理質(zhì)量低的試點(diǎn)城市，即實(shí)驗(yàn)組2。本文用城市的財(cái)政透明度衡量政府治理質(zhì)量，因此城市政府治理質(zhì)量高指的是那些財(cái)政透明度高于本年均值的樣本；政府治理質(zhì)量低是指那些財(cái)政透明度低于本年均值的樣本。新的回歸分析結(jié)果如表3所示。在實(shí)驗(yàn)組1中，回歸系數(shù)顯著為負(fù)數(shù)，表明政府會(huì)計(jì)制度改革降低了城市的債務(wù)擴(kuò)張速度。平均而言，隨著政府會(huì)計(jì)制度改革的實(shí)施，地方政府的絕對債務(wù)規(guī)模能下降13.7%。在實(shí)驗(yàn)組2中，回歸系數(shù)方向雖然符合預(yù)期，但是并不顯著，表明這些城市的債務(wù)擴(kuò)張速度并未發(fā)生明顯改變，政府會(huì)計(jì)制度改革的影響有限。

政府會(huì)計(jì)制度改革的效果受制度環(huán)境質(zhì)量的影響。只有在那些制度環(huán)境較好的地區(qū)，政府才會(huì)更為積極地執(zhí)行新的改革政策，進(jìn)而保證改革的政策效果。在那些制度環(huán)境較差的地區(qū)，或許制度執(zhí)行只是流于形式，因而并不能緩解信息不對稱問題，于是政府會(huì)計(jì)制度改革發(fā)揮作用有限。這與現(xiàn)有研究結(jié)論相一致，表明制度改革發(fā)揮作用存在有效前提，后續(xù)改革應(yīng)把更多精力放在制度執(zhí)行的有效性上。

（三）平行趨勢檢驗(yàn)

參考事件研究法，本文構(gòu)建了動(dòng)態(tài)模型進(jìn)行政策動(dòng)態(tài)效果檢驗(yàn)設(shè)置，借以檢測回歸方程，檢驗(yàn)實(shí)驗(yàn)組和控制組在政府會(huì)計(jì)改革試點(diǎn)政策出臺(tái)之前是否滿足平行趨勢，具體模型如下：

由圖1可知，在權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府財(cái)務(wù)報(bào)告改革以前，Pre2至Pre5的系數(shù)均不顯著，這表明在改革之前，實(shí)驗(yàn)組與控制組在城投債規(guī)模的擴(kuò)張趨勢上沒有顯著性區(qū)別，即實(shí)驗(yàn)組與控制組滿足平行趨勢假設(shè)。在改革之后，Pre0至Pre3的系數(shù)均為負(fù)，都通過了顯著性檢驗(yàn)。這表明，地方政府會(huì)預(yù)期上級(jí)政府與其之間的信息不對稱狀況將會(huì)改善，上級(jí)政府將能更有效地問責(zé)地方政府，因此削弱了地方政府的債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張行為，降低了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）穩(wěn)健性檢測

1．替換被解釋變量

為驗(yàn)證研究結(jié)論的穩(wěn)健性，本文進(jìn)一步構(gòu)造城市相對債務(wù)規(guī)模指標(biāo)，用新增城投債規(guī)模占城市預(yù)算收入的比例衡量，以反映地方的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度。城投債占政府預(yù)算收入的比重越高，說明城市未來更容易陷入債務(wù)償付危機(jī)中，因此政府會(huì)計(jì)制度改革將能有效改善相對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。重估的回歸模型結(jié)果如表4所示。替換因變量的檢驗(yàn)結(jié)果發(fā)現(xiàn)，政府會(huì)計(jì)制度改革能顯著減小城市的相對發(fā)債規(guī)模，第3列的回歸結(jié)果表明，相對于控制組城市而言，實(shí)驗(yàn)組1城市的平均相對債務(wù)規(guī)模下降了4%，且這一效應(yīng)僅在政府治理質(zhì)量較高的地區(qū)作用顯著。替換因變量后的重估結(jié)果與前述結(jié)論保持一致，表明了本文研究結(jié)論的穩(wěn)健性。

2．縮尾檢驗(yàn)

本文對連續(xù)變量進(jìn)行上下1%的縮尾處理以消除極端值的影響，并對全部模型重新進(jìn)行了估計(jì)，計(jì)量結(jié)果與前述結(jié)論完全一致。為避免贅述，筆者不再進(jìn)行報(bào)告。

3．安慰劑效應(yīng)

本文參考已有文獻(xiàn)的做法，進(jìn)行安慰劑效應(yīng)檢驗(yàn)，以排除研究結(jié)論的偶然性。本文在其他變量保持一致的前提下，隨機(jī)賦值政府會(huì)計(jì)制度改革試點(diǎn)的時(shí)間和城市，進(jìn)行多期DID的雙重固定效應(yīng)回歸，并將該過程重復(fù)500次，得到交互項(xiàng)回歸系數(shù)，繪制核密度分布圖和系數(shù)顯著性的P值，結(jié)果如圖2所示。隨機(jī)抽樣估計(jì)P值與系數(shù)大致服從正態(tài)分布，系數(shù)均值接近于0且均不顯著。這證明政府會(huì)計(jì)制度改革試點(diǎn)對政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響并非由偶然性因素導(dǎo)致，前述結(jié)論具有非常強(qiáng)的穩(wěn)健性。

（五）進(jìn)一步機(jī)制討論

目前，中國的政府會(huì)計(jì)制度改革尚在探索中，政府財(cái)務(wù)報(bào)告僅在政府部門內(nèi)部公開，尚未對全社會(huì)公開。因此，這一改革更容易通過政府內(nèi)部的信息披露和財(cái)政問責(zé)發(fā)揮約束效應(yīng)，而社會(huì)監(jiān)督的約束有限?；诖?，本文試圖對此進(jìn)行驗(yàn)證，進(jìn)一步分析政府會(huì)計(jì)制度改革對中國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理的可能性機(jī)制。

本文用政府預(yù)算內(nèi)的財(cái)政壓力考察地方政府所面臨的內(nèi)部問責(zé)程度。當(dāng)?shù)胤秸A(yù)算內(nèi)面臨較大的財(cái)政壓力時(shí)，地方更容易因財(cái)政困難而尋求中央幫助，因此面臨更嚴(yán)格的財(cái)政審查；另一方面，這些地方往往也更容易發(fā)生過度借債行為，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)更高。在政府會(huì)計(jì)制度改革以后，這些地區(qū)的財(cái)務(wù)信息狀況更透明，地方被問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)更高。財(cái)政壓力越大的地方，內(nèi)部問責(zé)程度也越強(qiáng)，地方面臨的約束壓力越大，制度改革的效果也應(yīng)該越好。本文用互聯(lián)網(wǎng)普及率考察地方政府所面臨的外部問責(zé)壓力。在數(shù)字信息化時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展越快的地方，信息傳達(dá)越快捷，公民將越容易了解政府最新動(dòng)態(tài)；興起的各類社交網(wǎng)站及自媒體，也越易發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的影響力。由于政府財(cái)務(wù)報(bào)告尚未對社會(huì)公開，社會(huì)監(jiān)督力量有限，因此可以預(yù)期在社會(huì)監(jiān)督力量不同的地區(qū)，改革的效果將沒有差異。

本文用預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入與財(cái)政支出的缺口衡量地方面臨的財(cái)政壓力。在計(jì)量模型中，我們將財(cái)政缺口超過年度均值的地區(qū)視為具有較高財(cái)政壓力的城市組，賦值為1，其他地區(qū)賦值為0。用這一虛擬變量代表地區(qū)的內(nèi)部問責(zé)強(qiáng)弱程度，并在回歸模型中加入DID與內(nèi)部問責(zé)虛擬變量的交互項(xiàng)。本文用社會(huì)中每百人互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)衡量地方的互聯(lián)網(wǎng)普及率程度。在計(jì)量模型中，我們將互聯(lián)網(wǎng)普及率超過均值的地區(qū)視為具有較高社會(huì)監(jiān)督的城市組，賦值為1，其他地區(qū)賦值為0，用這一虛擬變量代表城市的外部問責(zé)強(qiáng)弱程度，并在回歸模型中加入DID與外部問責(zé)虛擬變量的交互項(xiàng)。基于這一研究設(shè)計(jì)，新的回歸結(jié)果如表5所示。結(jié)果顯示，內(nèi)部問責(zé)程度越強(qiáng)，改革降低政府債務(wù)擴(kuò)張的影響效果也越好；外部問責(zé)程度的差異對此并無影響。這與之前的預(yù)期相一致，說明這一制度改革主要是通過增強(qiáng)政府內(nèi)部的信息透明度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效治理的。

五、結(jié)論與啟示

本文基于中國政府會(huì)計(jì)制度改革試點(diǎn)這一準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，利用2013年至2020年中國城市的面板數(shù)據(jù)，采用多期DID實(shí)證評估政府會(huì)計(jì)制度改革對降低城市隱性債務(wù)擴(kuò)張的政策效應(yīng)。研究發(fā)現(xiàn)：第一，政府會(huì)計(jì)制度改革的確有助于降低試點(diǎn)城市的城投債擴(kuò)張規(guī)模，但這一政策的有效性受試點(diǎn)地區(qū)的制度環(huán)境約束。在政府治理質(zhì)量較高的城市中，隨著政府會(huì)計(jì)制度改革的實(shí)施，地方政府的絕對債務(wù)規(guī)模能下降13.7%，相對債務(wù)規(guī)模能下降4%。但是在政府治理質(zhì)量較低的城市中，由于政策更容易被敷衍應(yīng)對，制度無法有效發(fā)揮治理效能，結(jié)果導(dǎo)致試點(diǎn)城市的絕對債務(wù)與相對債務(wù)均無明顯減少。第二，目前政府財(cái)務(wù)報(bào)告僅對政府部門內(nèi)部公開，因此外部問責(zé)無法發(fā)揮作用；當(dāng)?shù)胤秸媾R更大的政府內(nèi)部問責(zé)壓力時(shí)，政府會(huì)計(jì)制度改革對地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的治理效應(yīng)將得到顯著提升。

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出，要推進(jìn)財(cái)政預(yù)算的績效管理建設(shè)與健全政府債務(wù)管理制度，其中最為重要的制度改革之一，即通過在不同層級(jí)的地方政府之間建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會(huì)計(jì)制度，逐步建立良好的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告體系。因此，本文的研究為政府會(huì)計(jì)制度如何改善政府財(cái)政治理，尤其是政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理提供了參考。基于研究發(fā)現(xiàn)，本文提出以下建議：第一，保障制度實(shí)施的有效性，增強(qiáng)會(huì)計(jì)對財(cái)務(wù)信息的反映性，避免改革浮于表面，確保通過會(huì)計(jì)這一技術(shù)工具，有效緩解政府委托代理之間的信息不對稱問題。第二，建立財(cái)務(wù)報(bào)告的考核評價(jià)機(jī)制，強(qiáng)化會(huì)計(jì)制度對地方財(cái)政行為的問責(zé)。地方面臨上級(jí)問責(zé)壓力越大，改革對政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的改善效應(yīng)越強(qiáng)，因此應(yīng)進(jìn)一步完善政府內(nèi)部對財(cái)務(wù)報(bào)告評價(jià)的考核指標(biāo)，增強(qiáng)會(huì)計(jì)制度對地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問責(zé)機(jī)制，有效防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。