城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地規(guī)劃利用問題研究

毛文道 張學(xué)強(qiáng) 韓爽慧

（即墨區(qū)自然資源局，山東 青島 266000）

引言

隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)已成為影響我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，而新型城鎮(zhèn)化建設(shè)離不開土地的開發(fā)和利用。目前，土地管理體制并不完善，影響了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的速度。我國土地管理部門需要針對(duì)發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)整管理制度，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中夯實(shí)基礎(chǔ)，提高土地開發(fā)、利用的效率。

一、新型城鎮(zhèn)化背景下土地規(guī)劃存在的不足

土地科學(xué)規(guī)劃以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)起著至關(guān)重要的作用。但在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，由于土地管理系統(tǒng)及體系并不完善，導(dǎo)致土地閑置、浪費(fèi)等情況比較嚴(yán)重。

（一）缺乏健全的管理體系

新時(shí)期進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展工作的主要方式，就是深化新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工作時(shí)，土地管理工作存在著規(guī)劃體系不完善、土地粗放開發(fā)等問題，使新型城鎮(zhèn)化發(fā)展受阻。土地存在亂用、亂占以及隨意開發(fā)的現(xiàn)象，加重了土地規(guī)劃的難度。在地方紛紛推進(jìn)新城區(qū)建設(shè)的同時(shí)，還存在大量土地被流轉(zhuǎn)、征收占用等問題。土地管理部門在這個(gè)過程中沒有發(fā)揮職能作用，造成土地利用率低、征收后閑置等情況。

（二）土地供給矛盾突出

土地是城鎮(zhèn)化建設(shè)中的載體，若城鎮(zhèn)化建設(shè)沒有土地的支持，那么在發(fā)展過程中必然會(huì)面臨“巧婦難為無米之炊”的尷尬局面。而正如前文所言，我國目前存在人多地少的矛盾，并且還需要面臨土地資源后備不足、不可再生的客觀現(xiàn)實(shí)，隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，導(dǎo)致土地緊缺將會(huì)成為制約城鎮(zhèn)化建設(shè)的瓶頸。從大環(huán)境來看，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)處于“雙中期階段”，即工業(yè)化中期與城鎮(zhèn)化中期，而與此同時(shí)，耕地減少速度與建設(shè)用地的增加速度也處在快速增長階段。

（三）土地利用率不高

在長期城鎮(zhèn)化的建設(shè)過程中，土地粗放利用的問題一直都有存在，這也使得土地的利用率并未達(dá)到理想，這樣的情況會(huì)讓土地資源產(chǎn)生極大浪費(fèi)，首先城鎮(zhèn)土地閑置浪費(fèi)的情況是比較嚴(yán)重的，有一些城市在新區(qū)建設(shè)的時(shí)候，為追求土地寬廣氣派，無論是大型還是小型城市這種情況都比較常見，這也使得城鎮(zhèn)用地快速地向著四周面蔓延，甚至有一些城市出現(xiàn)了城市的建設(shè)速度，比人口增長的速度更高的問題，土地資源被嚴(yán)重的浪費(fèi)，這和城鎮(zhèn)化的建設(shè)要求是存在一定區(qū)別的。其次是土空心化的情況比較明顯，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷的發(fā)展，有很多居民開始進(jìn)入到城市工作，這也讓其自身收入水平有所提升，但由于受到比較傳統(tǒng)的思維觀念影響以及戶籍制度等方面的限制，仍然有一些農(nóng)民把耕地當(dāng)作自己生存的底線，這也使得存在很多空置的住房，無法得到有效地利用。

（四）流轉(zhuǎn)不規(guī)范

流轉(zhuǎn)是新時(shí)期土地資源利用、開發(fā)的基礎(chǔ)，很多工作都要圍繞流轉(zhuǎn)進(jìn)行。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)能確保土地提高使用效率。目前土地在開發(fā)過程中存在著流轉(zhuǎn)不規(guī)范的情況，使承包關(guān)系變得混亂。很多土地流轉(zhuǎn)沒有明確的文書，只通過口頭協(xié)議進(jìn)行流轉(zhuǎn)，在后期工作中非常容易出現(xiàn)矛盾。

二、城鎮(zhèn)化建設(shè)土地規(guī)劃利用策略

（一）耕地保護(hù)和可持續(xù)利用

在進(jìn)行土地資源規(guī)劃的過程當(dāng)中，要能夠始終堅(jiān)持將基本的農(nóng)田保護(hù)當(dāng)做工作當(dāng)中的重點(diǎn)內(nèi)容，耕地是可以讓經(jīng)濟(jì)獲得可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵所在，且對(duì)于民族的生存也會(huì)產(chǎn)生非常重要的影響，因此在進(jìn)行土地資源規(guī)劃的過程當(dāng)中，應(yīng)該采取更加嚴(yán)厲的措施，讓耕地得以保障。相關(guān)部門需要能夠始終堅(jiān)持耕地紅線，并且以此為基本條件，把一些地區(qū)當(dāng)中的優(yōu)質(zhì)耕地要永久性地納入到基本的農(nóng)田保護(hù)范圍之內(nèi)，在確定優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的地位之后，不可以隨意進(jìn)行更改。而其他的基本農(nóng)田也要能夠在省級(jí)以上的部門批準(zhǔn)之后，才能夠予以挪用。在具體對(duì)此政策實(shí)施的階段，可以借鑒發(fā)達(dá)國家管制區(qū)的具體經(jīng)驗(yàn)，并且結(jié)合起來將其改進(jìn)，成為更加適合本地區(qū)的農(nóng)田保護(hù)制度。讓耕地保護(hù)以及城鎮(zhèn)化的建設(shè)相互之間的關(guān)系能夠處于一個(gè)平衡的狀態(tài)。不僅如此，還要盡量控制城鄉(xiāng)建設(shè)耕地的規(guī)模當(dāng)作土地規(guī)劃非常重要的一個(gè)任務(wù)，只有這樣才能夠保障土地資源獲得合理的供給。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮政府作用

政府在土地規(guī)劃利用中發(fā)揮著重要作用，因此，面對(duì)目前嚴(yán)峻的土地資源利用現(xiàn)狀，政府必須要加快自身職能，而并非傳統(tǒng)土地管理中的“圈地運(yùn)動(dòng)”模式，將政府的職能真正地轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)上，使政府成為土地管理者。例如可以通過制定規(guī)章制度的方法對(duì)政府的權(quán)力進(jìn)行約束，并嚴(yán)厲打擊相關(guān)方非法占地、直接參與集體使用權(quán)的“買賣”過程的情況，加快政府主導(dǎo)的市場導(dǎo)向性城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（三）完善土地規(guī)劃管理體系

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，很多工作是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的。目前我國土地流轉(zhuǎn)制度中存在漏洞，使工作不能正常進(jìn)行。為此，我國相關(guān)部門需要完善土地流轉(zhuǎn)管理體系，依靠健全的體系規(guī)劃土地管理工作，確保土地資源開發(fā)與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)方向一致。在工作中還需要提高規(guī)劃人員的素質(zhì)，提升管理人員的整體專業(yè)水平。

結(jié)語

我國城市化建設(shè)受土地資源利用的影響，因此，工作人員需要進(jìn)一步創(chuàng)新工作方法，在保證土地資源合理利用的基礎(chǔ)上，發(fā)揮政府部門的作用，使土地供給矛盾得到有效解決，這樣才能更好地推動(dòng)城市發(fā)展。［ID:008858］