公共體育服務供給方式改革研究

摘 要：采用文獻資料法、訪談法等研究方法，以當前居民公共體育服務需求和供給的現(xiàn)狀為依據(jù)，分析我國公共體育服務供給方式改革的必要性及改革目標與路徑。研究結(jié)論：公共體育服務供給應通過“市場化”、“社會化”、“自治化”來改變我國公共體育服務供給方式單一、效率低下等現(xiàn)狀，形成“政府主導、社會參與、方式靈活、政策激勵”的多主體共同參與的公共體育服務“多元化”供給模式，以提高我國公共體育服務水平。

關(guān)鍵詞：公共體育服務；供給方式；市場化；社會化；自治化

中圖分類號：G812.0 文獻標志碼：A 文章編號：1004 - 7662（2014 ）07 - 0025 - 05

體育是我國政府工作的重要內(nèi)容，公共體育服務的供給是我國公共服務建設的基本領(lǐng)域，也是擺在我們面前的一個全新的重要課題。體育學者肖林鵬認為，公共體育服務是指公共組織為滿足公共體育需要而提供的公共物品或混合物品[1]。結(jié)合公共體育服務的規(guī)律及特點，本研究認為，公共體育服務供給方式是指公共體育服務供給過程中所采用途徑和方法的總稱。根據(jù)供給主體的不同，國際上一般把公共體育服務的供給分為3種類型：政府供給模式、市場供給模式和志愿供給模式[1]。其中，1）政府供給模式又分為政府直接供給和間接供給，政府直接供給方式包括財政撥款、行政指令等，間接供給方式包括政府經(jīng)濟資助、政府參股等；2）市場供給模式是指利用市場機制提供公共體育服務的一種制度安排，具體的方式有：PPP模式（政府采購、憑單制等）、企業(yè)獨立供給、市場融資方式等；3）志愿供給模式之精髓在于以自愿貢獻的方式投資或生產(chǎn)公共體育服務，目的是為達到“以志愿求公益”，具體方式如體育志愿服務、無償捐贈、參與聽證會、委托授權(quán)等。長期以來，基于受計劃經(jīng)濟體制的遺留影響及我國體制改革滯后等多方面原因，我國公共體育服務主要是依靠政府供給，供給方式單一，且面臨諸多制度困境，因此，在服務型政府改革進程和服務民生目標建設中，公共體育服務供給方式亟待改革。本研究通過中國知網(wǎng)、萬方數(shù)據(jù)庫等途徑，以“公共體育服務”、“供給方式”等為關(guān)鍵詞，查閱文獻100余篇，了解了當前與公共體育服務供給相關(guān)的研究成果；就我國公共體育服務面臨的問題與改革思路訪談了北京體育大學（1名）、天津體育學院（2名）、上海體育學院（2名）共5名體育管理學領(lǐng)域的教授，為本研究的研究范疇和研究結(jié)構(gòu)的確定奠定了基礎，為研究結(jié)論的提出提供了支撐。

1 公共體育服務理論研究滯后于實踐

我國體育界對公共體育服務的供給做了大量的研究和探索，如《我國體育事業(yè)公有制為主體多種所有制共同發(fā)展的理性認識與研究》、《我國體育事業(yè)的產(chǎn)業(yè)化運作—從“福利多元主義”的視角分析》、《從經(jīng)濟學視角論我國體育公共服務產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)主體的多元化》、《體育公共物品的供給方式—公共服務與非營利組織理論視角分析》[2-5]等，從不同角度論述了公共體育服務供給的多元化趨勢；《社會公共體育服務的界定與轉(zhuǎn)變政府職能的研究》、《政府與體育的公共政策研究》、《市場經(jīng)濟對公共體育的影響與變遷》[6-8]

等分析了公共體育服務供給中政府的責任和職能以及政府體制改革與政府政策等對公共體育服務供給的影響等；《我國體育投融資體制問題研究》、《市政債券融資方式參與體育基礎設施建設的研究》、《籌措體育自己的思路轉(zhuǎn)換》 [9-11]等論述了公共體育服務供給中的投融資方式問題；《論大眾體育運行的公共治理：內(nèi)涵、基礎及實現(xiàn)途徑》、《中國競技體育的私人提供分析》、《公共財政對我國民營體育經(jīng)濟發(fā)展的作用與約束研究》[12-14]、《職業(yè)競技體育服務產(chǎn)品供給模式選擇》、《公共體育服務非政府供給的可行性與途徑》[15-16]等從體育的不同領(lǐng)域和不同角度論述了公共體育服務供給方式或模式。諸如上述研究，往往是依據(jù)實際現(xiàn)狀來論證已有理論或是借鑒其他領(lǐng)域的理論和經(jīng)驗來闡述體育領(lǐng)域的公共服務問題；而且，我國體育領(lǐng)域的公共服務實踐，缺少成熟的、完整的理論體系支撐，尤其是在諸如政府公共體育服務職能改革、公共體育服務供給方式改革，及公共體育服務供給的具體實施與操作等方面的理論研究薄弱，對實踐操作指導不足，滯后于實踐。

2 我國公共體育服務供給方式改革面臨重重困境

2.1 政府供給方式仍居壟斷地位 體育行政部門一直是我國公共體育服務的主要供給主體，絕大多數(shù)公共體育服務的決策、出資、組織生產(chǎn)和提供等都由政府部門或者政府與“掛靠”事業(yè)單位和國有企業(yè)合作負責供給，還未完全擺脫“計劃”的影響，政府仍然控制著大量資源，體育行政部門仍然占據(jù)公共服務供給的“壟斷”地位。體育財政對公共體育服務的供給范圍不合理和供給結(jié)構(gòu)不均衡，一些已具備市場條件或群眾喜愛并已初步形成消費規(guī)模的體育項目，由于完全財政供給，致使產(chǎn)生過度的消費需求[17]，并使得一部分體育事業(yè)單位供給能力萎縮。另外，體育部門還統(tǒng)籌統(tǒng)辦了許多本應該由社會和市場提供的公共體育服務，如體育部門緊抓住體育賽事的審批不放，挫傷了社會資源參與體育賽事的積極性，“越俎代庖”現(xiàn)象還比較突出。

2.2 社會化供給方式發(fā)展障礙多 據(jù)國家體育總局群體司對26省、市、區(qū)調(diào)查統(tǒng)計，省以下有各級體育社會團體53 220個，體育社團類型包括體總、人群體協(xié)、項目體協(xié)、行業(yè)體協(xié)等308個種類[18]，體育社會組織有了較大發(fā)展。但是，諸如中國奧委會、中國體育總會等全國性或具有較大影響力的體育社團的主要管理者來自官方，“一塊牌子、兩套人馬”，具有一定的行政審批權(quán)，但其業(yè)務活動受官方約束較強；行政性權(quán)力關(guān)系邊界往往比較模糊，獨立運行能力弱，與之合作的市場機構(gòu)相對較少；實體化改革進展緩慢，可利用的社會資源得不到充分利用。我國政府雖然通過財政撥款、專項資助、授權(quán)委托、購買等方式與體育社會組織進行合作，卻沒有依法賦予它們相應的公共體育服務職能，起不到“百姓身邊活動組織者”的功能；人們“奉獻社會”的精神與發(fā)達國家相比還有較大差距，體育志愿者服務和體育捐助等志愿型供給方式相對滯后，總體上還沒有形成依托社會辦體育的良性運作機制。此外，國際非營利組織很難介入我國的公共體育服務供給。體育社會組織作為公共體育服務供給主體的功能和行為在我國嚴重缺失，社會化的公共體育服務供給方式往往成為政府壟斷型供給方式的“附屬”。

2.3 市場化供給方式缺乏引導和規(guī)范 在我國，公共體育場館建設運營、大型體育賽事等公共體育服務領(lǐng)域市場準入苛刻，例如，在企業(yè)性質(zhì)、資金、規(guī)模等方面門檻較高，民營資本難以進入。雖然全民健身活動賽事的承辦與組織等公共體育服務，形式上是向市場開放了，可以由社會組織或企業(yè)來生產(chǎn)、提供，但實際上，由于政府仍然“主導”，企業(yè)仍不能放開手腳全力投入公共體育服務的供給；市場供給公共體育服務在產(chǎn)權(quán)制度等制度層面缺乏保障，例如，企業(yè)的“趨利性”代替了公共體育服務的“公益性”，而且，部分企業(yè)的“社會責任”不強，對公共體育服務領(lǐng)域“雙贏”（社會效益和經(jīng)濟效益）不夠信任，使企業(yè)投資公共體育服務持“觀望”態(tài)度；有的體育事業(yè)單位在改制時過度“私有化”，使得其國有資產(chǎn)流失嚴重，一些本應提供的基本公共體育服務成為須交費才能獲得的“經(jīng)濟性”服務，而還有些體育事業(yè)單位無償利用了國有資產(chǎn)和資源，從收費中創(chuàng)收營利[19]。例如，國家審計署2006年曾查出，2000年國家體育總局體育彩票中心將2 787.4萬元奧運爭光和全民健身專項基金彩票公益金用于股票投資，截至2005年底尚未收回[20]。

綜上所述，政府供給方式的不足與非政府供給方式的缺失等問題直接影響著我國公共體育服務水平的提高，制約著公眾日益增長的體育需求。供給方式是聯(lián)系需求與供給之間的橋梁，其選擇、實施、創(chuàng)新與改革，直接影響公共體育服務水平的提高；在以人類發(fā)展指數(shù)（HDI）和以民生服務為中心理念的和諧社會建設過程中，公共體育服務供給方式的改革與創(chuàng)新自然地成為我國體育改革與發(fā)展的焦點。

3 我國公共體育服務供給方式改革的目標選擇

公共產(chǎn)品理論中，基于體育服務的非競爭性和非排他性特質(zhì)，可以將其分為公共體育服務、混合體育服務和私人體育服務。隨著公共選擇理論、新公共管理理論、新公共服務理論等理論的發(fā)展，公共體育服務的“多中心”供給理論逐步明確。另外，在我國社會發(fā)展的實踐上，“以公有制為主體，多種所有制并存”的社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善，體育領(lǐng)域中，政府、市場主體、非營利組織等各種相關(guān)主體的功能與定位越來越明確，體育“大社會”格局已經(jīng)基本形成。在我國體育商業(yè)化、職業(yè)化、大眾化的趨勢以及公共服務改革的大背景之下，公共體育需求的數(shù)量和質(zhì)量要求不斷提高，這樣，我國公共體育服務的供給必然是朝著“多元化”的方向發(fā)展。

3.1 改革目標 逐步改變政府壟斷公共體育服務供給的局面，吸引社會和市場共同參與公共體育服務的供給，最終形成“政府主導、社會參與、方式靈活、政策激勵”的公共體育服務“多元化”供給模式。這意味著供給主體、供給內(nèi)容、供給方式和供給技術(shù)的創(chuàng)新，即政府、市場、非營利組織以及個人等各供給主體通過替代、互補（外部結(jié)合）、嵌套（內(nèi)部結(jié)合）等多種形式形成無縫隙“伙伴關(guān)系”服務提供系統(tǒng)。在這一體系中，各供給主體的公共體育服務職能明確，核心服務能力得到加強，模糊服務供給的配置得到優(yōu)化，服務的資源、成本、過程等都得到優(yōu)化，強調(diào)整體最優(yōu)組合，使其達到帕累托最優(yōu)狀態(tài)[21]。

3.2 目標內(nèi)涵

1）“政府主導”主要是要讓政府“擺脫”具體體育事務，在政策、法律、制度等宏觀層面的調(diào)控更加明確和突出。例如，完善相關(guān)法律制度，以維護公共體育服務供給環(huán)境公平競爭的秩序；注重公共體育服務在不同區(qū)域和居民間的調(diào)節(jié)分配，優(yōu)先滿足居民對基本公共體育服務的需要，對于高收入者的高層次體育服務需要，建立和實施相對應的付費制度；制定公共體育服務供給全過程相關(guān)的質(zhì)、量、技術(shù)等標準，并進行檢查、監(jiān)督；預測并向社會各界及時發(fā)布公共體育服務生產(chǎn)與需求信息等。

2）“社會參與”主要是指政府之外的非營利組織、企業(yè)、個人以及國際組織等多方參與公共體育服務的供給，突破“政府壟斷”，朝著“多一些社會，多一些市場，少一些政府”的方向漸進式改革。在分析公共體育服務不同屬性與特征以及居民公共體育需求差異性的基礎上，應該突破“政府單一供給模式”和“政府與市場二元模式”的局限，將市場化供給方式和自愿供給方式等社會化供給方式引入公共體育服務供給領(lǐng)域，設計和選擇不同的公共體育服務供給方式，明確各種方式的分工、互補，并在一定條件下相互替代，不斷創(chuàng)新靈活多樣的高效供給方式，逐步擴大各種供給方式的作用范圍，增強其效應，以擴大公共體育服務供給的規(guī)模和提高其

效率[22]。

3）“方式靈活”是指各種主體不斷創(chuàng)新供給方式。無論是政府、企業(yè)，還是非營利組織，它們供給公共體育服務的方式都不是完美的，都有其自身的缺點和不足。為了克服“政府失靈”、“市場失靈”和“志愿失靈”等問題，就必須使多種供給方式相結(jié)合，取長補短，實現(xiàn)資源共享和優(yōu)勢互補，通過對各種方式的優(yōu)選，形成一種公共體育資源配置的最優(yōu)組合。

4）“政策激勵”就是要突出公共體育服務較私人體育服務的政策優(yōu)惠。無論是各級政府或是其他組織，都應給予公共體育服務供給相應的政策優(yōu)惠，例如，對公共體育服務的供給主體給予稅收、土地、社會聲譽等“優(yōu)惠”，尤其是通過這些優(yōu)惠鼓勵企業(yè)、非營利組織、個人等非政府組織更多地參與公共體育服務的供給。

這種形式多樣、優(yōu)勢互補的“多元化”供給模式有利于解決公共體育資源配置中的激勵與約束問題，提高公共體育服務供給的效率；有利于把大量社會資源引入到公共體育服務領(lǐng)域，提高公共體育服務水平，以緩解因中國經(jīng)濟快速發(fā)展和人民生活水平提高所引起的對公共體育服務供需之間的矛盾，是對社會利益多元化體育需求的有效回應；有利于促進中國政府采購制度的改革和實施，逐步擴大體育領(lǐng)域采購品種和規(guī)模，借助契約制度和競爭機制提高公共資源使用效率，增進公眾的福利水平，克服資源配置和使用過程中的政府腐敗等[23]。

4 我國公共體育服務供給方式改革的路徑選擇

供給方式的“多元化”，要求供給主體的“多元化”，即要求政府、企業(yè)、非營利組織、國際組織以及個人等多種主體共同參與公共體育服務的供給。同時，在多元主體基礎上，要求改革和創(chuàng)新各種主體供給公共體育服務的具體方式，以達到“主體多元”與 “供給方式多元”的統(tǒng)一。為此，本研究提出了公共體育服務供給 “市場化”、“社會化”和“自治化”的“三化”改革方案。并通過訪談北京體育大學、天津體育學院、上海體育學院的專家，認為要提高我國的公共體育服務水平，重點是改革當前以政府供給方式為主的模式，應主要通過“社會化”的公共體育服務，大力發(fā)展社會化的公共體育服務供給方式。

4.1 公共體育服務供給“市場化” 公共體育服務供給市場化，指的是利用市場機制，采用有效的市場資源配置手段來達到提供公共體育服務目的的過程，民營化、使用者付費、放松管制、合同外包、內(nèi)部市場等都可以用來幫助政府達成公共體育服務市場供給的政策目標[24]。美國的職業(yè)體育是最典型的市場化運作案例，公眾的需求直接決定職業(yè)體育俱樂部的服務提供，完全的市場運作，在贏利的基礎上回報社會和公眾。美國的職業(yè)體育俱樂部從事大量的公益體育事業(yè)（資助具體運動項目的大眾體育發(fā)展計劃或項目、具體運動項目的科研等），例如，美國職業(yè)冰球聯(lián)盟關(guān)注利用社區(qū)推廣和普及冰球運動，其社區(qū)推廣計劃以6～16歲孩子為重點，建立青少年兒童對冰球運動及各職業(yè)冰球俱樂部的忠誠，在社區(qū)推廣街頭冰球，甚至為參與者提供培訓，包括示范練習和提高技術(shù)等服務。該聯(lián)盟僅在加州北部就組織了200個社區(qū)2萬多名孩子，配備了運動器械和教學書籍，并提供2h的訓練課程。全國性單項運動協(xié)會都制定了類似的計劃，吸引青少年參加體育運動。另外，職業(yè)運動隊還能促進社區(qū)公民的社會認同，激發(fā)社區(qū)公民的自豪感，這不僅可以促進地方經(jīng)濟發(fā)展，也能提高當?shù)鼐用竦纳钯|(zhì)量[25]。再如，寧波市游泳健身中心采取了委托經(jīng)營管理的形式，與美國西格集團公司簽訂委托協(xié)議書，引入了外資600萬元，公司在經(jīng)營中自負盈虧，實行政府規(guī)劃，政企投資，委托管理，承包經(jīng)營，部門監(jiān)管，市場運作，百姓獲益，提高了寧波市公共體育服務的質(zhì)量和效率。在這一過程中，實現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)國有化、管理企業(yè)化、運作市場化和服務社會化[26]。目前，我國在公共體育服務的資金、建設和經(jīng)營管理等方面也作了許多市場化的嘗試，但是在很多“軟環(huán)節(jié)”，還需要積極探索市場的靈活方式，包括公共體育服務信息的收集與公布、規(guī)章制度的制定與實施、供給技術(shù)手段的創(chuàng)新與應用等。由于市場在競爭機制、信息及時性、技術(shù)手段先進性等眾多方面的優(yōu)勢，它可以大大提高混合公共體育服務的供給效率，并且有效解決公共體育服務供給的“政府失靈”問題。

4.2 公共體育服務供給“社會化” 公共體育服務供給社會化，是指政府或體育行政部門把部分公共體育服務職能轉(zhuǎn)交給社會，更多地利用社會組織的資源，在社會互動的基礎上來實現(xiàn)公共體育服務的政策目標[29]。非營利組織的委托代理（社會團體受委托經(jīng)營管理公共體育場館等）、權(quán)力下放（國家體育總局把許多體育資格認證的權(quán)力下放給各項目體協(xié)等）、體育志愿者服務、體育捐贈、伙伴關(guān)系（即政府、社會組織、企業(yè)及個人等結(jié)成伙伴關(guān)系共同處理具體公共體育事務）等都是公共體育服務供給的社會化形式。

德國奧林匹克體育聯(lián)盟（DOSB）是德國最主要的體育社會組織，它對德國的體育網(wǎng)絡進行總體調(diào)控，制定新的總體發(fā)展規(guī)劃。其資金來源除了政府撥款之外，主要是會費、體育彩票公益金，還有社會捐助以及比賽、電視轉(zhuǎn)播、門票、俱樂部、財產(chǎn)分紅商業(yè)收入等；體育協(xié)會組織還制定各種體育發(fā)展計劃，例如，1995年原德體聯(lián)開始實施“體育協(xié)會——使人人受益”計劃等。我國在公共體育服務社會化供給的過程中，應該積極借鑒國外的經(jīng)驗與教訓，不斷探索以下3個改革問題：1）如何使體育社團轉(zhuǎn)型，改變其“行政性權(quán)力關(guān)系”邊界模糊及公共體育服務職能不明確和運作不夠規(guī)范的現(xiàn)狀；2）如何喚醒人們的“奉獻精神”，使人們尤其是年輕人積極參與體育志愿者服務；3）如何增加體育人口，讓更多的人參與到體育中來，調(diào)動更多的社會資源為公共體育服務。

“以人為本”的和諧社會是公民社會，而非營利組織恰恰具有公民基礎的最大優(yōu)勢，它們可以有效整合社會資源，自主地提供公眾迫切需要的基本體育需求，適應多元化的發(fā)展趨勢，有效糾正政府和市場的“失靈”。

4.3 公共體育服務供給“自治化” 公共體育服務供給自治化，主要是指在基層組織的自治能力不斷加強的情況下，自治組織根據(jù)自身疆界的不同，向本領(lǐng)域內(nèi)公眾提供公共體育服務的過程[27]。公共體育服務供給的自治化可以通過社區(qū)自治方式的發(fā)展（成立社區(qū)范圍的體協(xié)、體育基金會、體育興趣小組、體育志愿者服務隊等）、單位自治化供給的改革與完善（單位內(nèi)部以福利形式開展的健身活動、運動愛好團隊、體育健康知識與技能宣傳、教育和資金支持等）、自我服務（公眾形成健康的鍛煉和生活方式）等方式來實現(xiàn)。在美國，幾乎每個社區(qū)都有自己的社區(qū)活動中心，為社區(qū)居民參加各種活動提供便利，社區(qū)活動中心大多是多用途的中心。宅區(qū)都留出建設公園和體育中心的空地，公園和體育中心由政府投資建設并管理，由市民使用。社區(qū)采取“社區(qū)自治”模式，社區(qū)體育中都設立了自己的體育協(xié)會組織、社區(qū)體育基金、自我運營和廣泛的溝通渠道，立足社區(qū)提供相應的社區(qū)體育服務。我國公共體育服務自治供給的重點是城市社區(qū)和廣大農(nóng)村村莊，通過這些自治組織居民親自參與民主的決策、監(jiān)督、管理的過程，正確行使自己的民主權(quán)利，維護自身的合法體育權(quán)益，激發(fā)他們參與體育的自我管理、教育、服務的積極性和主動性[28]。自治化供給方式是公共體育服務的一種公平供給方式，可以滿足種類繁多、彼此沖突的多樣化需求。

綜上所述，公共體育服務供給方式的“三化”改革，其實質(zhì)即改革和創(chuàng)新我國原有政府壟斷型公共體育服務供給方式。公共體育服務供給理應是“多主體”、靈活多樣的，各種公共體育服務供給方式優(yōu)化組合可以取長補短，在政府、市場與社會之間找到一個相對令多數(shù)人滿意的供給組合方案，避免單一供給方式應用的片面性。公共體育服務供給實現(xiàn)以“市場化”、“社會化”、“自治化”為特征的多主體供給方式，反映了社會的各種價值觀，是對社會利益多元化的回應。

5 結(jié) 語

從當前形勢看，政府、體育理論界和社會各界均已認識到我國公共體育服務供給方式改革的重要性，在理論研究滯后于實踐、改革面臨眾多困境的背景下，雖然明確了建設“多元化”公共體育服務供給方式的方向，但是要真正達到改革目標，提升我國公共體育服務水平，必須通過公共體育服務供給的“市場化”、“社會化”和“自治化”這3種改革方式來彌補原有方式的不足，逐步滿足人們?nèi)找嬖鲩L的公共體育需求。

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