從六個“變”看中國城市發(fā)展新路

近日召開的中央城市工作會議，標(biāo)志著我國城市發(fā)展進入了一個新的歷史階段。會議深刻把握時代脈搏，明確做好城市工作的總體要求、重要原則、重點任務(wù)，要求以推進城市更新為重要抓手，大力推動城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動能轉(zhuǎn)換、品質(zhì)提升、綠色轉(zhuǎn)型、文脈賡續(xù)、治理增效，牢牢守住城市安全底線，走出一條中國特色城市現(xiàn)代化新路子。

這不僅是對城市發(fā)展規(guī)律的深刻認(rèn)識，更為我國城市發(fā)展新征程擘畫了清晰方向。

階段之變：從 “速度規(guī)?！?到 “質(zhì)量效能” 的歷史躍遷

會議指出，我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。

這映射出我國城鎮(zhèn)化進程的階段性躍遷。

根據(jù)測算，當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化增速已從2001—2020年年均1.38個百分點的高速增長，減緩至2021—2024年年均0.78個百分點，這標(biāo)志著規(guī)模擴張型城鎮(zhèn)化時代的終結(jié)，城鎮(zhèn)化進入中后期穩(wěn)定發(fā)展階段，城市發(fā)展的主要矛盾已經(jīng)從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”，從“快不快”轉(zhuǎn)向“優(yōu)不優(yōu)”。

這一發(fā)展階段及其主要矛盾的變化要求城市戰(zhàn)略深度轉(zhuǎn)型，即城市發(fā)展從“外延式擴張”轉(zhuǎn)向“內(nèi)涵式提升”，從追求“規(guī)模速度”轉(zhuǎn)向深耕“質(zhì)量效能”，在理念上更重人本，方式上更重集約，動力上更重特色，重心上更重治理，方法上更重統(tǒng)籌。

理念之變：從“物本主義” 到 “人本主義” 的價值回歸

在城鎮(zhèn)化快速推進階段，城市常被視為經(jīng)濟增長的“容器”，城市發(fā)展往往被簡化為GDP增長、高樓林立等“物”的指標(biāo)，而生活其中的“人”的感受和需求常常被忽視或邊緣化。這種“物本”導(dǎo)向的發(fā)展理念，雖然在特定時期推動了城市規(guī)模的迅速擴張，但也帶來了居住空間隔離、公共服務(wù)短缺、文化特色喪失、社會矛盾加劇等一系列問題。

中央城市工作會議強調(diào)，要轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念，更加注重以人為本。

這一理念轉(zhuǎn)變的核心在于實現(xiàn)從“物本”到“人本”的價值回歸，將人民對美好生活的向往作為城市發(fā)展的出發(fā)點和落腳點。

首先，堅持以人為本。城市發(fā)展目標(biāo)應(yīng)回歸生活本質(zhì)，將“人民城市為人民”的理念貫穿城市建設(shè)發(fā)展的全過程，將滿足人的需求，提升人的幸福感、獲得感和安全感放在首位，努力打造更加包容、更有溫度的人民城市。

其次，倡導(dǎo)多元共治。要改變政府主導(dǎo)、大包大攬的傳統(tǒng)治理模式，激發(fā)各類主體參與城市治理的積極性和主動性。政府要轉(zhuǎn)變角色，從“劃槳人”轉(zhuǎn)為“掌舵人”；市場主體要在資源配置、科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級中發(fā)揮關(guān)鍵作用；社會組織要成為連接政府與市民的橋梁；市民則要成為城市治理的積極參與者和推動者。通過多元共治，實現(xiàn)城市共建共治共享。

再次，推動文脈賡續(xù)。歷史文化是城市發(fā)展的“根”與“魂”。在大規(guī)模增量擴張階段，許多城市為追求所謂的“現(xiàn)代化”而大拆大建，導(dǎo)致歷史街區(qū)消失、傳統(tǒng)風(fēng)貌破壞、文化記憶斷裂。轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念，要求高度重視歷史文化的傳承與保護，通過有機更新留住歷史記憶，增強市民的文化認(rèn)同感和歸屬感。

方式之變：從“粗放擴張” 到 “集約發(fā)展” 的綠色轉(zhuǎn)型

國內(nèi)外大量實踐證明，過去那種高投入、高消耗、高污染、以犧牲自然環(huán)境為代價的粗放發(fā)展模式難以為繼。

為此，中央城市工作會議特別強調(diào)，要轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，更加注重集約高效。

這是積極應(yīng)對資源環(huán)境約束的必然選擇，也是推動城市高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵所在。

首先，強化空間集約。在以提質(zhì)增效為主的新階段，城市土地資源日益稀缺，要求城市發(fā)展必須告別“攤大餅”式的無序擴張，走內(nèi)涵式發(fā)展道路。要推廣“緊湊城市”理念，強化對空間資源的精細(xì)化、復(fù)合化、高效化利用，以城市更新為重要手段推動城市集約發(fā)展和精明增長。

其次，厲行資源節(jié)約。城市是資源消耗的集中地，也是環(huán)境污染的主源頭。要轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，積極倡導(dǎo)綠色低碳生活，著力推進資源節(jié)約集約利用，最大限度減輕城市發(fā)展對自然環(huán)境的壓力，實現(xiàn)人與自然和諧共生。

再次，踐行環(huán)境友好。良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉，要深入實施污染防治行動計劃，堅決打贏污染防治攻堅戰(zhàn)；要進一步加強城市生態(tài)建設(shè)，提升生態(tài)服務(wù)功能；要多措并舉改善城市生態(tài)環(huán)境，打造天藍(lán)、地綠、水清、景美的宜居城市。

動力之變：從“要素驅(qū)動” 到 “特色創(chuàng)新” 的動能轉(zhuǎn)換

城市發(fā)展動力的轉(zhuǎn)變，是城市保持持續(xù)活力和競爭力的關(guān)鍵。在增量擴張階段，我國城市發(fā)展主要依靠土地、資本、勞動力等要素投入，但在要素成本上升、資源環(huán)境約束趨緊的背景下，這種外生動力的邊際效益正在逐漸遞減。加快轉(zhuǎn)向以特色發(fā)展和創(chuàng)新驅(qū)動為主體的內(nèi)生動力，是城市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路，也和此次中央城市工作會議的要求一致。

首先，堅持特色發(fā)展。立足城市的資源稟賦、歷史文化、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和區(qū)位條件，走差異化、特色化的發(fā)展道路，培育形成“人無我有、人有我優(yōu)”的獨特競爭優(yōu)勢。

其次，強化創(chuàng)新驅(qū)動。在新一輪科技革命背景下，城市要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，必須將創(chuàng)新驅(qū)動擺在發(fā)展全局的核心位置。要加強科技創(chuàng)新平臺建設(shè)，深化產(chǎn)學(xué)研合作，推動科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展深度融合，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。

重心之變：從“建設(shè)為主” 到 “治理為重” 的能級提升

在增量擴張階段，我國城市工作的重心主要集中在大規(guī)模開發(fā)建設(shè)方面。但隨著城市發(fā)展進入提質(zhì)增效階段，城市運行中的各種問題日益凸顯，如何管好、用好城市，提升城市治理能力和治理水平，成為更加迫切的任務(wù)。

為此，中央城市工作會議明確要求，轉(zhuǎn)變城市工作重心，更加注重治理投入。

這一城市工作重心的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移，標(biāo)志著我國城市發(fā)展進入“軟實力”競爭時代，城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平成為衡量城市發(fā)展的核心指標(biāo)。

首先，加大城市治理投入。要從人才、資金、智力等方面全面加大投入力度，通過組建專業(yè)化、高素質(zhì)的城市治理隊伍，加強城市治理的資金保障和智力支持，助力提高城市的治理能力和治理水平。

其次，提升城市治理效能。積極推進“智慧城市”和“智慧大腦”建設(shè)，實現(xiàn)城市治理“一屏觀全域、一網(wǎng)管全城”；改變以往“大水漫灌”式的粗放管理，轉(zhuǎn)向“精準(zhǔn)滴灌”式的精細(xì)治理；充分運用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)，對城市運行進行實時監(jiān)測和分析，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題；加強對城市社區(qū)、背街小巷等“細(xì)胞單元”和“毛細(xì)血管”的管理，不斷提升人民群眾的滿意度和獲得感。

方法之變：從“單兵作戰(zhàn)” 到 “統(tǒng)籌協(xié)調(diào)” 的系統(tǒng)整合

城市發(fā)展是一個復(fù)雜的巨系統(tǒng)，涉及經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)、空間等眾多領(lǐng)域，任何一個領(lǐng)域的失衡都可能引發(fā)“城市病”。在增量擴張階段，城市工作方法往往呈現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的碎片化特征。而在提質(zhì)增效階段，必須轉(zhuǎn)變以往“單打獨斗”式的工作方法，更加注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和系統(tǒng)施策，推動城市各子系統(tǒng)之間的良性互動和協(xié)同發(fā)展。

首先，深化“多規(guī)合一”?？臻g是城市發(fā)展的載體，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等，形成統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，確保一張藍(lán)圖繪到底。同時，促進不同區(qū)域之間的空間協(xié)調(diào)，促進城市與鄉(xiāng)村、中心城區(qū)與外圍組團的融合發(fā)展。

其次，加強部門統(tǒng)籌。城市發(fā)展涉及各個政府部門，要打破部門壁壘，加強各部門之間的協(xié)作配合，共同解決城市發(fā)展運行管理中的突出問題，形成工作合力。

再次，推進區(qū)域統(tǒng)籌。 城市發(fā)展不是孤立的，而是與周邊區(qū)域相互聯(lián)系、相互影響的，要樹立區(qū)域協(xié)同發(fā)展理念，加強城市與周邊區(qū)域的合作。要以城市群和都市圈建設(shè)為抓手，實現(xiàn)區(qū)域資源的優(yōu)化配置和協(xié)同發(fā)展。

當(dāng)前，我國城市發(fā)展已進入提質(zhì)增效的新階段。面對這一歷史性的深刻變革，我們要深入貫徹中央城市工作會議精神，深刻把握“五個轉(zhuǎn)變”的內(nèi)在邏輯與時代要求，從以人為本的初心出發(fā)，以集約高效為路徑，以特色創(chuàng)新為引擎，以治理投入為保障，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為方法，積極推動城市發(fā)展理念、方式、動力、工作重心和方法的變革，力爭創(chuàng)新走出一條城市現(xiàn)代化的新路子。

（本文作者系中國社會科學(xué)院生態(tài)文明研究所國土空間研究室主任、研究員）

編輯：鄭雪 zhengxue@ceweekly.cn

美編：孫珍蘭