權(quán)益保障視角下進(jìn)城落戶農(nóng)民有償退出宅基地的法理意蘊(yùn)與法制建構(gòu)

摘要：在鄉(xiāng)村振興背景下，大量農(nóng)民進(jìn)城落戶，農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)嚴(yán)重，宅基地制度改革勢(shì)在必行。農(nóng)村宅基地使用權(quán)屬用益物權(quán)，進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地有償退出有充分法理依據(jù)。但實(shí)踐中存在諸多問題導(dǎo)致進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地有償退出進(jìn)程受阻，且亟須在保障農(nóng)民權(quán)益與盤活閑置宅基地間找到最佳平衡點(diǎn)。為此，要從多維度進(jìn)行法制建構(gòu)，推動(dòng)進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地有償退出，促進(jìn)農(nóng)村土地合理利用與城鄉(xiāng)融合發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

關(guān)鍵詞：進(jìn)城落戶農(nóng)民；宅基地有償退出；法理依據(jù)；法制建構(gòu)

1 研究背景

鄉(xiāng)村振興作為我國(guó)解決“三農(nóng)”問題的重大決策，自提出以來(lái)取得顯著成效。然而城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)中大量農(nóng)民進(jìn)城落戶，宅基地也出現(xiàn)一些問題。一方面，合理盤活閑置宅基地是土地資源高效利用的重要任務(wù)；另一方面，保障農(nóng)民合法權(quán)益始終是農(nóng)村工作的重中之重。黨的十八大以來(lái)連續(xù)12年中央一號(hào)文件都強(qiáng)調(diào)要改革完善農(nóng)村宅基地制度，2025年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)依法維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，積極探索建立自愿有償退出辦法，凸顯在推進(jìn)宅基地制度改革、盤活土地資源的過程中要充分尊重和保障農(nóng)民土地權(quán)益。

當(dāng)前，土地盤活需求與農(nóng)民土地權(quán)益保障間存在沖突，不當(dāng)盤活宅基地會(huì)損害農(nóng)民合法權(quán)益，引發(fā)社會(huì)問題，而過于強(qiáng)調(diào)農(nóng)民權(quán)益保障影響土地盤活的效率與進(jìn)程。如何找到二者平衡，依法妥善處理進(jìn)城落戶農(nóng)民的宅基地問題，實(shí)現(xiàn)宅基地合理利用、有效管理，成為法學(xué)理論與實(shí)踐領(lǐng)域亟待解決的重要問題。

2 進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地有償退出的法理依據(jù)

2.1 相關(guān)規(guī)定

《中華人民共和國(guó)憲法》明確宅基地的所有制形式，為宅基地相關(guān)制度奠定基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國(guó)民法典》第363條規(guī)定宅基地使用權(quán)可“轉(zhuǎn)讓”，為農(nóng)民退出留下空間。2019年《中華人民共和國(guó)土地管理法》明確“自愿有償”的退出條件。2021年《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》細(xì)化宅基地退出制度，第35條規(guī)定退出的宅基地優(yōu)先用于保障本集體經(jīng)濟(jì)組織成員需求；第36條明確禁止以任何方式強(qiáng)迫農(nóng)民退出宅基地。此外，“十四五”規(guī)劃提出“深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實(shí)現(xiàn)形式”，多維構(gòu)建進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地有償退出的法理體系，確保宅基地退出工作在法治軌道上有序推進(jìn)。

2.2 公平與效率原則

在宅基地有償退出的制度架構(gòu)中，公平與效率的平衡是核心要點(diǎn)。宅基地在公法層面所具備的功能凸顯公平的核心價(jià)值，合理補(bǔ)償是維護(hù)農(nóng)民公平權(quán)益的關(guān)鍵所在。宅基地在私法范疇內(nèi)的功能則充分體現(xiàn)效率價(jià)值，農(nóng)民有權(quán)充分挖掘宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，通過退出方式獲取相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)收益，引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民有償退出閑置宅基地以對(duì)土地資源進(jìn)行重新整合與優(yōu)化配置，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的活力。《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》規(guī)定村集體可依法將有償收回的閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，在保障農(nóng)民合法權(quán)益的同時(shí)促進(jìn)土地資源高效利用，實(shí)現(xiàn)了公平與效率的有機(jī)統(tǒng)一。

2.3 利益衡量理論

農(nóng)民因宅基地承載居住、保障等功能而關(guān)注自身權(quán)益保障，而盤活閑置宅基地對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)意義重大，表面上二者似乎存在顯著的利益張力。但從利益衡量理論看，進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地有償退出制度體現(xiàn)出農(nóng)民權(quán)益保障和土地資源利用之間的利益平衡，實(shí)現(xiàn)整體利益格局最優(yōu)化配置。宅基地有償退出為進(jìn)城落戶農(nóng)民權(quán)益保障開辟新路徑，將農(nóng)民對(duì)宅基地的使用權(quán)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)權(quán)益及其他相關(guān)權(quán)益。同時(shí)，大量農(nóng)民進(jìn)城落戶致使宅基地閑置，宅基地有償退出機(jī)制能將這些閑置土地重新激活，為鄉(xiāng)村發(fā)展注入活力。進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地有償退出制度巧妙地將農(nóng)民權(quán)益保障與土地資源盤活有機(jī)結(jié)合，達(dá)成個(gè)體利益與社會(huì)整體利益的雙贏，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利推進(jìn)筑牢根基。

2.4 用益物權(quán)理論

在我國(guó)法律體系中宅基地使用權(quán)屬用益物權(quán)范疇，用益物權(quán)屬于我國(guó)物權(quán)，賦予農(nóng)民對(duì)宅基地排他性占有、使用、收益的特定權(quán)利。占有權(quán)能上，農(nóng)民依法對(duì)集體分配的宅基地享有實(shí)際控制與使用的權(quán)利；使用權(quán)能上，農(nóng)民有權(quán)在宅基地上自主開展相關(guān)活動(dòng)以滿足自身及家庭居住需求，從土地資源分配與利用的角度維持農(nóng)村社會(huì)基本秩序。宅基地使用權(quán)的退出反映現(xiàn)代物權(quán)觀念的轉(zhuǎn)變：傳統(tǒng)物權(quán)理論重點(diǎn)聚焦于“所有權(quán)”層面，而現(xiàn)代物權(quán)理論更加注重客體物所蘊(yùn)含的“利用”價(jià)值。從本質(zhì)上講，宅基地使用權(quán)的退出實(shí)際上是其作為一項(xiàng)物權(quán)“利用”價(jià)值實(shí)現(xiàn)的具體形式。農(nóng)戶擁有自主抉擇物權(quán)利用方式的權(quán)利，無(wú)論如何選擇，本質(zhì)上都屬于對(duì)自己宅基地使用權(quán)的“利用”[1]。

3 進(jìn)城落戶農(nóng)民有償退出宅基地的實(shí)踐困境

3.1 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)依據(jù)，難以充分體現(xiàn)宅基地的多元價(jià)值是農(nóng)民退地積極性不高的關(guān)鍵因素。雖然《中華人民共和國(guó)土地管理法》第65條規(guī)定“給予被收回農(nóng)民集體所有土地的土地使用權(quán)人相應(yīng)的補(bǔ)償”，但未規(guī)定“適當(dāng)補(bǔ)償”的標(biāo)準(zhǔn)，其他法律法規(guī)也沒有進(jìn)行補(bǔ)充說明[2]。宅基地不僅具有居住功能，還具備財(cái)產(chǎn)增值、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等多重價(jià)值屬性，然而目前的補(bǔ)償方案大多僅著眼宅基地上的附著物及構(gòu)筑物價(jià)值，忽視宅基地本身諸多重要功能價(jià)值，農(nóng)民獲得的補(bǔ)償可能遠(yuǎn)低于實(shí)際價(jià)值。同時(shí)，較單一的補(bǔ)償方式也降低了農(nóng)民退地的積極性。雖然目前我國(guó)多地試點(diǎn)多種宅基地有償退出模式，但歸納可得補(bǔ)償方式主要為貨幣補(bǔ)償及宅基地置換。貨幣補(bǔ)償雖操作簡(jiǎn)單直接，但資金來(lái)源穩(wěn)定性較差，也未充分考慮農(nóng)民退地后的長(zhǎng)遠(yuǎn)生活保障。宅基地置換同樣遭遇諸多難題，相關(guān)資金來(lái)源匱乏且難以實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定供應(yīng)，可能導(dǎo)致置換住房的建設(shè)進(jìn)度緩慢、停滯，無(wú)法按時(shí)交付農(nóng)民使用，置換住房在地理位置、配套設(shè)施等方面也可能無(wú)法滿足農(nóng)民的實(shí)際需求。

3.2 退出程序不規(guī)范

實(shí)體性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)有賴于程序的保障，在進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地有償退出進(jìn)程中，退出程序不規(guī)范問題較為突出。（1）信息不對(duì)稱，部分地區(qū)在開展宅基地有償退出相關(guān)工作時(shí)宣傳不到位，農(nóng)民往往難以全面知曉相關(guān)政策內(nèi)容、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵信息，使農(nóng)民在退地決策中處于被動(dòng)，影響其退地積極性[3]。（2）農(nóng)民參與度低，參與渠道匱乏，相關(guān)政策多由政府等部門主導(dǎo)，農(nóng)民的意見和訴求難以表達(dá)，導(dǎo)致對(duì)其宅基地有償退出方案的認(rèn)同感較低，不僅損害了農(nóng)民合法權(quán)益，還降低了相關(guān)工作效率與質(zhì)量。（3）審批流程繁瑣，從提交退地申請(qǐng)到獲得補(bǔ)償需經(jīng)多部門層層審批，手續(xù)繁雜、耗時(shí)久，增加農(nóng)民時(shí)間精力成本，影響其生活安排。（4）程序性制度不足和監(jiān)督機(jī)制缺失，常常忽視農(nóng)民在退出全過程中的知情權(quán)和參與權(quán)，易引發(fā)農(nóng)民的信任危機(jī)，還易造成相關(guān)工作人員濫用權(quán)力，損害進(jìn)城落戶農(nóng)民的合法權(quán)益。

3.3 資金保障不足

宅基地有償退出工作的推進(jìn)離不開大量資金支持，然而，其資金籌集渠道較為單一，主要依靠集體自有資金和政府財(cái)政投入，社會(huì)資本參與程度較低，且農(nóng)村地區(qū)宅基地的數(shù)量較為龐大，這不僅給農(nóng)村政府財(cái)政帶來(lái)沉重壓力，也對(duì)宅基地有償退出工作的順利開展形成制約[4]。宅基地有償退出涵蓋農(nóng)民補(bǔ)償、土地復(fù)墾以及后續(xù)開發(fā)利用等多個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)均需大量資金注入。部分財(cái)政實(shí)力薄弱的地區(qū)難以承受如此高額的資金支出，單一的資金籌集渠道更使得資金穩(wěn)定性欠佳，一旦財(cái)政資金和集體資金出現(xiàn)短缺或者調(diào)配不及時(shí)的情況，農(nóng)民的補(bǔ)償便無(wú)法按時(shí)足額發(fā)放，土地后續(xù)開發(fā)工作也會(huì)受阻，嚴(yán)重降低了農(nóng)民的信任與積極性。

3.4 配套制度不完善

目前，社會(huì)保障、戶籍管理等配套制度與宅基地有償退出銜接不暢，影響農(nóng)民退地后的生活和發(fā)展。在社會(huì)保障方面，盡管部分地區(qū)致力于推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化，但目前進(jìn)城落戶農(nóng)民退地后仍無(wú)法享受等同于城市居民的社會(huì)保障水平。由于農(nóng)村和城市的社會(huì)保障體系存在差異，農(nóng)民退地后在城市面臨養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保障覆蓋不足的問題，農(nóng)村與城市的社會(huì)保障難以有效銜接[5]。在戶籍管理方面，現(xiàn)行戶籍制度與宅基地有償退出存在矛盾，國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城落戶，但農(nóng)民落戶城市后農(nóng)村宅基地權(quán)益得不到明確保障，導(dǎo)致他們對(duì)落戶持謹(jǐn)慎態(tài)度，即便決定退出宅基地，繁瑣的戶籍遷移手續(xù)和諸多附加條件也讓他們放棄，這既阻礙了農(nóng)民市民化進(jìn)程，也影響了宅基地有償退出工作。

4 進(jìn)城落戶農(nóng)民有償退出宅基地的法制建構(gòu)

4.1 完善相關(guān)規(guī)定

國(guó)家層面應(yīng)加快立法步伐，可先結(jié)合《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定出臺(tái)“農(nóng)村宅基地退出實(shí)施辦法”，以保障農(nóng)民合法權(quán)益為核心，涵蓋宅基地退出的基本原則、程序、補(bǔ)償?shù)榷喾矫鎯?nèi)容，在實(shí)踐中充分考慮不同地區(qū)實(shí)際情況及時(shí)對(duì)該辦法進(jìn)行調(diào)整，使其更具科學(xué)性與可操作性。地方各地在不違背上位法的前提下，結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和區(qū)域差異制定宅基地退出暫行辦法或地方性法規(guī)，細(xì)化農(nóng)民宅基地退出申請(qǐng)審核的權(quán)屬和責(zé)任劃分，規(guī)范宅基地價(jià)值評(píng)估及補(bǔ)償資金發(fā)放流程，確保農(nóng)民的自主決策權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)有效實(shí)現(xiàn)。通過國(guó)家與地方立法協(xié)同推進(jìn)構(gòu)建起完備的法律體系，為進(jìn)城落戶農(nóng)民有償退出宅基地提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。

4.2 構(gòu)建合理的補(bǔ)償制度

一是各地積極創(chuàng)建動(dòng)態(tài)的宅基地地價(jià)評(píng)測(cè)機(jī)制，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、建筑物規(guī)模等實(shí)際情況，完善能體現(xiàn)宅基地市場(chǎng)價(jià)值的價(jià)格體系，搭建市、縣、鄉(xiāng)共享的價(jià)格評(píng)測(cè)信息庫(kù)，保障補(bǔ)償?shù)暮侠硇耘c公平性。二是探索多元補(bǔ)償機(jī)制、豐富補(bǔ)償方式。如留地安置，為有需要的農(nóng)民保留一定面積的土地用于后續(xù)發(fā)展；就業(yè)安置，通過與企業(yè)合作為退地農(nóng)民提供就業(yè)崗位或技能培訓(xùn)，助其融入城市生活。三是政府財(cái)政可設(shè)立專項(xiàng)補(bǔ)償資金，合理分配土地增值收益，將宅基地退出產(chǎn)生的土地增值部分按一定比例用于補(bǔ)償農(nóng)民，通過制定優(yōu)惠政策鼓勵(lì)社會(huì)資本投入資金，參與宅基地退出及后續(xù)開發(fā)利用項(xiàng)目，推動(dòng)宅基地有償退出工作順利進(jìn)行。

4.3 規(guī)范宅基地退出程序

申請(qǐng)與受理程序方面，農(nóng)民應(yīng)向所在村集體提交含個(gè)人信息、宅基地權(quán)屬證明、進(jìn)城落戶證明等內(nèi)容的書面申請(qǐng)，村集體在規(guī)定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行初審，材料齊全則予以受理并出具回執(zhí)，材料缺失則一次性告知補(bǔ)充內(nèi)容。建立評(píng)估與協(xié)商機(jī)制時(shí)，受理申請(qǐng)后由具有相應(yīng)資格的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)綜合考慮宅基地的區(qū)位、面積、建筑物狀況等因素進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，評(píng)估結(jié)果及時(shí)告知農(nóng)民，如有異議可申請(qǐng)重新評(píng)估，隨后村集體與農(nóng)民就補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)等展開協(xié)商。達(dá)成共識(shí)后，村集體將材料上報(bào)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣級(jí)主管部門審批，審批部門進(jìn)行嚴(yán)格審查，審批通過后在村集體公示不少于規(guī)定天數(shù)接受村民監(jiān)督，有異議則及時(shí)調(diào)查核實(shí)并處理，確保宅基地退出工作公平、公正、公開，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

4.4 健全配套制度

健全配套制度主要有完善社會(huì)保障制度和優(yōu)化戶籍管理制度兩方面。完善社會(huì)保障制度方面，應(yīng)將進(jìn)城落戶農(nóng)民全面納入城市社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社保制度有效銜接。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，構(gòu)建互通信息平臺(tái)整合城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)年限互認(rèn)和資金轉(zhuǎn)移接續(xù)并累計(jì)計(jì)算繳費(fèi)年限。優(yōu)化戶籍管理制度方面，完善全國(guó)公開統(tǒng)一的戶籍管理政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)戶籍管理與宅基地退出信息共享，明確農(nóng)民落戶城市后宅基地權(quán)益在一定期限內(nèi)受法律保護(hù)，消除農(nóng)民對(duì)落戶城市失去宅基地的顧慮，推動(dòng)宅基地有償退出工作有序開展，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

5 結(jié)語(yǔ)

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的宏大布局中，進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地有償退出工作至關(guān)重要，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵舉措。宅基地退出制度應(yīng)將保障農(nóng)民權(quán)益作為出發(fā)點(diǎn)與最終歸宿，并貼合農(nóng)民權(quán)益保障需求的同時(shí)達(dá)成盤活土地資源的目標(biāo)。本文剖析了宅基地退出的法理意蘊(yùn)，結(jié)合實(shí)踐困境提出推進(jìn)進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地有償退出的法制構(gòu)建。未來(lái)仍需持續(xù)關(guān)注宅基地退出的實(shí)踐動(dòng)態(tài)，不斷優(yōu)化相關(guān)制度，使宅基地制度改革更好地服務(wù)于“三農(nóng)”發(fā)展與社會(huì)大局穩(wěn)定。

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