建制鎮(zhèn)污水處理費征收管理初探

隨著城鎮(zhèn)化水平快速提升，建制鎮(zhèn)水環(huán)境治理越來越得到重視，而污水處理費的征收和管理對保障鎮(zhèn)域污水處理設(shè)施建設(shè)和運行至關(guān)重要。本文分析了建制鎮(zhèn)污水處理費征收管理的現(xiàn)狀，探討了當前征收管理工作存在的問題，并提出了相應(yīng)的對策建議，以期為建制鎮(zhèn)污水處理費的有效征管提供參考。

近年來，建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)發(fā)展迅速，《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒2022》顯示，2022年我國建制鎮(zhèn)污水處理廠共計15177座，占全國污水處理廠總數(shù)的76%，建制鎮(zhèn)污水處理能力合計約3139萬m3/d，約為全國污水處理總量的10.8%。建制鎮(zhèn)污水處理對于我國生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。當前，建制鎮(zhèn)污水處理費征收和管理工作面臨諸多挑戰(zhàn)，亟待通過完善政策法規(guī)、優(yōu)化監(jiān)督管理和提升公眾意識等措施加以解決。

一、污水處理費征收有關(guān)政策及收費標準

《中華人民共和國水污染防治法》《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》《污水處理費征收使用管理辦法》（財稅 〔2014〕151號）等法規(guī)，明確了污水處理費是按照“污染者付費”原則進行征收并納入地方政府性基金預(yù)算管理，專項用于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的建設(shè)、運行和污泥處置。收費不能覆蓋城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施正常運營成本的，由地方人民政府給予補貼。已建成污水處理廠的設(shè)區(qū)市、縣（市）和建制鎮(zhèn)均應(yīng)當征收污水處理費。

2015年1月，國家發(fā)改委等三部委印發(fā)了《關(guān)于制定和調(diào)整污水處理收費標準等有關(guān)問題的通知》（發(fā)改價格〔2015〕119號），明確在2016年底前將縣城、重點建制鎮(zhèn)污水處理費調(diào)整為居民、非居民分別不低于0.85元/噸和1.2元/噸。

二、征收管理中存在的主要問題

（一）建制鎮(zhèn)污水處理費征收法規(guī)、制度不完善

大部分建制鎮(zhèn)污水處理費征收法規(guī)還不是很完善。2020年，國家發(fā)改委印發(fā)的《關(guān)于完善長江經(jīng)濟帶污水處理收費機制有關(guān)政策的指導意見》提出，長江經(jīng)濟帶沿線省市所轄建制鎮(zhèn)行政區(qū)均須實現(xiàn)污水處理設(shè)施全覆蓋并開征污水處理費；已建設(shè)施但尚未建立收費機制的縣級行政區(qū)及建制鎮(zhèn)在2020年底前開征。目前多地在污水處理定價機制建設(shè)方面仍存在空白，部分區(qū)域雖已初步構(gòu)建污水處理收費制度，但受制度體系不完善、群眾配合積極性低等因素制約，執(zhí)行阻力較大。

（二）征收范圍不清晰、不明確

1.建制鎮(zhèn)與周邊村落界線模糊

建制鎮(zhèn)多由集鎮(zhèn)發(fā)展擴大而來，與周邊村落的界線模糊，地域劃分不清晰，在征收過程中難以定位責任區(qū)域，對于一些處于交界地帶的居民或企業(yè)，無法判定其該向建制鎮(zhèn)繳費還是向村委會繳費，常出現(xiàn)重收或漏收的情況。

2.污水廠服務(wù)范圍不明確

污水廠的服務(wù)范圍缺乏清晰界定，居民污水排入管網(wǎng)情況難以準確統(tǒng)計，征收管理部門無法確切掌握哪些區(qū)域?qū)儆谖鬯畯S的實際服務(wù)范圍，無法明確對哪些居民、單位進行污水處理費的征收。

3.征收對象界定不明

目前相關(guān)征收管理法規(guī)中，對于是按照污水廠規(guī)劃服務(wù)范圍征收還是以污水實際排入管網(wǎng)情況征收沒有明確的標準。在實際征收過程中，如果按照規(guī)劃服務(wù)范圍征收，可能存在部分區(qū)域污水未排入管網(wǎng)卻被征收費用的情況，群眾常提出質(zhì)疑；若按照污水排入管網(wǎng)征收，又難以核實管網(wǎng)覆蓋范圍及實際接入情況。由于征收工作缺乏明確統(tǒng)一的執(zhí)行依據(jù)，導致征收難度大、管理成本高。

（三）收費標準偏低，動態(tài)調(diào)整周期長

目前我國建制鎮(zhèn)污水處理費收費標準還普遍偏低。隨著物價上漲，污水處理相關(guān)的藥劑、人工成本、設(shè)備折舊以及電耗也隨之上升，收費標準卻并未提高。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，污水處理成本最高的是東部地區(qū)為2.80元/m3，最低的是東北地區(qū)為1.40元/m3，而目前已經(jīng)公布的建制鎮(zhèn)收費標準絕大部分為居民0.85元/m3、非居民1.20元/m3，收費標準與污水處理企業(yè)運行成本還有不小的差距。

由于各種原因收費價格動態(tài)調(diào)整的周期也比較長。主要原因：一是污水處理成本數(shù)據(jù)基礎(chǔ)還比較薄弱，目前僅有15個省制定了污水處理行業(yè)監(jiān)審辦法，僅浙江等少數(shù)地區(qū)有污水處理定期監(jiān)審數(shù)據(jù)，成本數(shù)據(jù)積累不足，不利于價格主管部門及時調(diào)整收費標準。二是由于調(diào)價涉及部門多、審核流程復雜、成本監(jiān)審缺乏可操作性指引等，許多地區(qū)長時間未按規(guī)定落實污水處理費動態(tài)調(diào)整機制。三是有些地方經(jīng)濟發(fā)展水平較低，公眾經(jīng)濟承受能力有限，主管部門擔心調(diào)高價格阻力大，因此推動收費標準動態(tài)調(diào)整的積極性不高。

（四）管網(wǎng)配套不足，截污納管率低

一是受經(jīng)濟發(fā)展水平和現(xiàn)有管理模式制約，以及“重視污水處理廠建設(shè)、輕視配套管網(wǎng)建設(shè)”觀念的影響，一些地區(qū)的污水處理廠和污水收集管網(wǎng)在規(guī)劃設(shè)計階段未做到同步開展。二是在污水管網(wǎng)建設(shè)方面存在嚴重不足，部分地區(qū)只建設(shè)了主干管，未建支管或雖建有支管但未與主干管連通，形成 “斷頭管”，使污水收集范圍大大縮小，出現(xiàn)污水處理廠污水來水量少甚至無水可處理的情況。三是一些已建成的污水收集管網(wǎng)由于缺乏維修養(yǎng)護資金，加上管理工作不到位，出現(xiàn)了管網(wǎng)破損、內(nèi)部淤積等問題，導致污水收集率低。四是部分群眾出于經(jīng)濟利益的考慮，不愿意配合截污納管工作。

（五）代收單位管理問題導致代收難、監(jiān)管難

一是建制鎮(zhèn)供水企業(yè)規(guī)模小，管理方式陳舊，在信息化建設(shè)方面滯后嚴重，企業(yè)內(nèi)部財務(wù)制度不規(guī)范、不健全。二是供水企業(yè)擔心代收污水處理費后綜合水價大幅上升，代收意愿不強。三是供水企業(yè)對代收制度執(zhí)行不嚴格，隨意減免、漏收少收等情況時有發(fā)生。四是供水企業(yè)提供的用水戶用水信息不完整，主管部門無法掌握相關(guān)應(yīng)收實收數(shù)據(jù)，監(jiān)管難度大。

（六）污染付費意識差，對欠費無有效約束方法

用水戶對污水處理費征收的重要性認識不足，對征收工作不配合。各鎮(zhèn)污水處理費征收工作推動不均衡，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)較為滯后，有的還沒有啟動污水處理費的征收。另外，對拒繳污水處理費的用水戶，目前還沒有健全的制度約束，僅能通過工作人員上門或是主管部門送達催繳通知書進行催收。

（七）污水處理設(shè)施運行不正常導致征收困難

污水處理設(shè)施建設(shè)多為一次性投入，但后期運行需要持續(xù)的資金保障，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基本上是“吃財政飯”，要拿出錢來維持污水處理設(shè)施正常運行確實比較困難。有的污水處理設(shè)施甚至因為資金問題停運成了“擺設(shè)”，群眾對此意見頗大，這更增加了污水處理費的征收難度。

三、對策建議

（一）根據(jù)當?shù)貙嶋H情況制定并完善相關(guān)政策法規(guī)或指導意見

通過開展深入調(diào)研，結(jié)合建制鎮(zhèn)實際情況，綜合考慮鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展水平、居民經(jīng)濟承受能力及污水處理運營企業(yè)運維及污泥處置成本等，及時出臺、完善征收管理法規(guī)或指導意見，確保建制鎮(zhèn)污水處理費征收管理工作在合法合規(guī)的框架下順利開展。一是明確各方主體責任。建制鎮(zhèn)政府是征收工作責任主體，同級財政部門為資金管理主體，行業(yè)主管部門負責污水處理費具體征收、使用和管理等工作，審計、財政部門負責對污水處理費征收歸集、資金核對、結(jié)算和使用的監(jiān)督檢查工作。二是明確建制鎮(zhèn)污水處理廠（站）規(guī)劃服務(wù)范圍為征收范圍。在規(guī)劃服務(wù)范圍內(nèi)，已接入污水收集管網(wǎng)的用水戶按核定標準繳納污水處理費，暫未接入污水收集管網(wǎng)的按標準50%征收，同時明確尚未接入污水管網(wǎng)的區(qū)域3年內(nèi)完成截污納管。三是使用自來水的用水戶其污水處理費與水費一同征收；自備水源用水戶已安裝計量水表的按水表顯示量值征收，未安裝計量水表或水表不能正常使用的，按取水設(shè)施額定流量每天運行24小時計算征收；對于居民用水戶無自動取水設(shè)備或難以征收的，按當?shù)匾?guī)定人均（月）用水定額征收。

（二）動態(tài)調(diào)整污水處理費價格與降低污水處理成本相結(jié)合

1.動態(tài)調(diào)整收費價格

一是建立和完善污水處理費動態(tài)調(diào)整機制。根據(jù)污水處理費定價成本監(jiān)審相關(guān)規(guī)定，綜合考慮社會承受能力、污水處理企業(yè)運維及污泥處置成本、地方財政補貼等因素，合理調(diào)整和制定污水處理費標準。二是對經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)收費標準無法覆蓋運維成本的，地方政府應(yīng)加大財政補貼力度，收費標準一步到位有困難的應(yīng)分階段、分步驟逐步調(diào)整到位。

2.降低企業(yè)運營成本

污水處理企業(yè)不能僅依靠提高收費標準來彌補運營成本，若收費標準超出居民經(jīng)濟承受能力，常常會增加征收難度，效果適得其反，因此要通過政策扶持來降低污水處理企業(yè)運營成本。一是提供優(yōu)惠政策引入資金和技術(shù)，采取區(qū)域打捆方式統(tǒng)一運營管理，提升污水處理企業(yè)利潤空間。二是通過免收電價容（需）量費及執(zhí)行峰谷分時電價等方式，降低企業(yè)用電成本。三是通過減免增值稅、所得稅等方式降低企業(yè)管理成本。

（三）大力保障配套管網(wǎng)的建設(shè)和運維

要加大政府資金投入及引入社會資本。規(guī)劃新建污水處理設(shè)施的，配套污水收集管網(wǎng)要與污水處理廠同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步投運；已有污水處理設(shè)施的，要加大污水收集管網(wǎng)排查整治力度，完善鎮(zhèn)域污水收集管網(wǎng)，消除管網(wǎng)空白區(qū)。除此之外，還要積極加強日常管網(wǎng)維護，減少管網(wǎng)淤積、堵塞情況發(fā)生，保障污水收集率穩(wěn)步提升。

（四）提升管理手段，定期對代收企業(yè)開展監(jiān)督檢查

1.依規(guī)簽訂代收污水處理費協(xié)議

通過規(guī)范的代收協(xié)議明確雙方權(quán)利、責任，細化代收工作流程，明確用水戶數(shù)據(jù)共享、代收數(shù)據(jù)反饋、代收票款核對、代收款定期匯繳等各環(huán)節(jié)工作要求，避免出現(xiàn)管理空白和責任推諉。

2.加強對代收企業(yè)的管理

針對代收企業(yè)管理手段落后、人員素質(zhì)參差不齊的情況，建立常態(tài)化溝通協(xié)調(diào)機制，定期組織代收企業(yè)工作人員參與專業(yè)培訓，提升代收人員業(yè)務(wù)能力與責任意識，保障代收工作依法依規(guī)、高效有序開展。

3.建立信息化監(jiān)管平臺，提升代收企業(yè)數(shù)字化管理水平

主管部門應(yīng)推動建立統(tǒng)一的信息化監(jiān)管平臺，協(xié)助代收企業(yè)進行數(shù)字化信息化改造，通過信息平臺對應(yīng)繳污水處理費數(shù)據(jù)進行自動核算、精準監(jiān)管，實現(xiàn)對代收環(huán)節(jié)全程監(jiān)控。

4.建立完善代收污水處理費監(jiān)督檢查機制

主管部門應(yīng)要求代收企業(yè)規(guī)范財務(wù)制度，建立健全內(nèi)部監(jiān)管機制，加強對代收污水處理費的管理和核算，確保財務(wù)數(shù)據(jù)準確透明；財政、審計部門要加強對代收企業(yè)的日常監(jiān)督檢查，通過定期和不定期檢查相結(jié)合的方式，對企業(yè)代收工作進行全面審查。

（五）加強政策宣傳引導，加大執(zhí)法力度

一是以政府為主導加強政策宣傳引導，提高公眾對征收污水處理費的認知度和接受度。二是推動企業(yè)強化環(huán)境成本核算意識，加速生產(chǎn)方式綠色轉(zhuǎn)型，通過技術(shù)改造、產(chǎn)業(yè)升級減少污水排放。三是加大執(zhí)法力度，對破壞鎮(zhèn)域污水設(shè)施的行為進行嚴厲打擊；對惡意欠繳污水處理費的單位和個人，由政府主管部門根據(jù)相關(guān)規(guī)定責令限期整改，對于拒不繳納的依法予以相應(yīng)處罰。

（六）完善機制、制度保障污水處理設(shè)施正常運行

1.拓展資金籌集渠道

鼓勵社會資本以 BOT、TOT等模式參與鎮(zhèn)域污水處理設(shè)施建設(shè)與運營，憑借專業(yè)管理經(jīng)驗與技術(shù)優(yōu)勢，提升設(shè)施運行效率，降低運行成本。

2.優(yōu)化財政補貼機制

要制定明確的補貼政策并列入政府預(yù)算，確保補貼資金得到落實。要加大對鎮(zhèn)域污水處理設(shè)施運行的財政補貼力度，建立財政補貼動態(tài)調(diào)整機制。省級財政可統(tǒng)籌資金，對經(jīng)濟困難地區(qū)重點傾斜，減輕其財政負擔。

3.加強監(jiān)管保障支付

建立嚴格的污水處理費使用監(jiān)管機制，以確保征收款項?？顚Ｓ?。相關(guān)部門應(yīng)制定明確的污水處理費支付計劃表，并納入財政預(yù)算管理，保障污水處理費按時足額支付。

結(jié)語：

建制鎮(zhèn)污水處理費征收管理是保障污水處理設(shè)施正常運行的重要環(huán)節(jié)，只有在國家政策法規(guī)框架下，綜合考慮各鎮(zhèn)的實際情況，通過科學決策有效解決存在的問題，才能推動建制鎮(zhèn)污水處理事業(yè)穩(wěn)定長效發(fā)展。