試論新形勢(shì)下水利事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的構(gòu)建與完善

水利事業(yè)單位作為服務(wù)人民和社會(huì)的重要主體，肩負(fù)著改善水環(huán)境治理、保障防汛安全等重要使命，提高國(guó)家水資源利用效率、保障水利工程項(xiàng)目順利建設(shè)更是水利事業(yè)單位的重要職能。隨著我國(guó)水利事業(yè)的快速發(fā)展，新的發(fā)展形勢(shì)對(duì)水利事業(yè)單位的管理運(yùn)營(yíng)也提出了更高的要求，為提高水利事業(yè)單位整體管理水平，降低單位經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，建立和完善水利事業(yè)單位內(nèi)部控制體系成為促進(jìn)水利事業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必要手段。

一、水利事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀與問題

自2015年財(cái)政部頒布《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》以來，事業(yè)單位開始注重單位內(nèi)部控制體系的建設(shè)，并對(duì)人員經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目立項(xiàng)、固定資產(chǎn)、出差報(bào)銷等建立了相關(guān)內(nèi)部控制制度，以強(qiáng)化內(nèi)部流程控制、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、有效提高單位內(nèi)部管控力度為目標(biāo)。但部分水利事業(yè)單位內(nèi)部控制成效不夠理想，單位內(nèi)部管理仍存在一些問題。主要表現(xiàn)在：缺少內(nèi)部管理意識(shí)、資產(chǎn)控制力度不強(qiáng)、監(jiān)管機(jī)制有待完善、內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)有待完善等。

（一）對(duì)內(nèi)部控制不夠重視，缺乏管理意識(shí)

水利事業(yè)單位的工作職責(zé)主要是推進(jìn)河道水環(huán)境整治、確保防汛安全、治理農(nóng)村生活污水和推進(jìn)“幸福河湖、美麗河湖”建設(shè)等，因此單位領(lǐng)導(dǎo)層和工作人員往往更注重工作的落實(shí)，而忽略了對(duì)單位內(nèi)部控制的重視。許多單位直接將內(nèi)部控制責(zé)任交由財(cái)務(wù)部門承擔(dān)，財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)單位內(nèi)部控制制度的建立、執(zhí)行和監(jiān)督，由此導(dǎo)致其他部門工作人員產(chǎn)生認(rèn)知偏差，認(rèn)為內(nèi)部控制僅僅是財(cái)務(wù)人員的工作，而與本部門或單位的業(yè)務(wù)工作無關(guān)，對(duì)內(nèi)部控制管理缺乏全面理解。更有甚者認(rèn)為，財(cái)務(wù)部門制定的內(nèi)控管理制度反而增加了業(yè)務(wù)工作開展的難度，使得工作難以按時(shí)間節(jié)點(diǎn)順利完成，進(jìn)而造成單位內(nèi)部不必要的矛盾。

（二）內(nèi)部控制制度不完善，監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制不健全

結(jié)合部分水利事業(yè)單位實(shí)際情況來看，內(nèi)部控制制度主要存在兩方面的問題：一是內(nèi)部控制管理涉及的范圍較小，許多單位的內(nèi)部管理與財(cái)務(wù)長(zhǎng)期處于分離的狀態(tài)，財(cái)務(wù)部門很少主動(dòng)參與其他部門的業(yè)務(wù)活動(dòng)，難以對(duì)各部門的活動(dòng)實(shí)施全面管理和控制，出現(xiàn)部分環(huán)節(jié)管理缺失、其他環(huán)節(jié)重復(fù)管理的情況，造成工作重疊。二是缺少內(nèi)部控制的監(jiān)管機(jī)制，許多單位內(nèi)部未設(shè)立專門審計(jì)部門，只是選定財(cái)務(wù)人員兼任審計(jì)人員承擔(dān)內(nèi)部審計(jì)工作，其對(duì)各業(yè)務(wù)部門的監(jiān)管往往受到個(gè)人主觀認(rèn)識(shí)影響，難以有效監(jiān)督內(nèi)部控制體系。

（三）資產(chǎn)控制力和執(zhí)行力不足

一些單位管理人員內(nèi)控意識(shí)薄弱，容易導(dǎo)致單位成本浪費(fèi)和資金過度支出。以公共財(cái)政支出管理為例，公共財(cái)政支出的核心是財(cái)務(wù)內(nèi)部控制，但是一些水利事業(yè)單位沒有根據(jù)自身實(shí)際情況建立對(duì)應(yīng)的管理體系，而是一味地按照上級(jí)指示開展工作，或者照搬其他單位的管理經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致單位內(nèi)部許多工作環(huán)節(jié)的支出預(yù)算和核算存在偏差。雖然近年來政府財(cái)政、審計(jì)部門對(duì)單位財(cái)務(wù)的要求越來越嚴(yán)格，許多水利事業(yè)單位基本都建立了自己的內(nèi)控管理制度，但是由于只要由財(cái)務(wù)部門單獨(dú)制定，業(yè)務(wù)部門參與不足，導(dǎo)致制度與實(shí)際工作脫節(jié)?！邦I(lǐng)導(dǎo)不重視，財(cái)務(wù)部門推不動(dòng)”，內(nèi)控制度流于形式。因?qū)?nèi)控管理制度認(rèn)識(shí)不足，重視不夠，相關(guān)內(nèi)控管理工作往往浮于表面，難以發(fā)揮實(shí)效。

（四）內(nèi)部控制管理信息化建設(shè)有待推進(jìn)

隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨，信息化技術(shù)開始在各行各業(yè)中廣泛使用，但許多水利事業(yè)單位的信息化建設(shè)仍停留在十年前的水平。一方面，許多財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)工作數(shù)據(jù)比較敏感，事業(yè)單位內(nèi)部信息數(shù)據(jù)的安全性成為推進(jìn)信息化建設(shè)過程中面臨的重要問題。水利事業(yè)單位作為履行特定公益職能的部門，其內(nèi)部關(guān)鍵信息需要確保安全，一旦信息泄露容易產(chǎn)生極大的安全事故。另一方面，由于事業(yè)單位信息化建設(shè)起步較晚、審批難度較大，受此影響，在信息化管理和設(shè)備投入方面存在明顯不足，現(xiàn)有的設(shè)施無法滿足當(dāng)前的管理需要，導(dǎo)致無法通過信息化手段提高內(nèi)控工作效率，工作人員的時(shí)間大量浪費(fèi)在各個(gè)審批環(huán)節(jié)。

二、構(gòu)建和完善內(nèi)控管理體系對(duì)水利事業(yè)單位的重要性

作為承擔(dān)水利公共服務(wù)職能的國(guó)家重要部門，水利事業(yè)單位具有很強(qiáng)的公益性和服務(wù)性，在水利事業(yè)發(fā)展及社會(huì)主義建設(shè)中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，水利事業(yè)單位的職能也在不斷擴(kuò)大，國(guó)家對(duì)水環(huán)境整治工程、大江大河基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、防汛安全基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)投入的資金也越來越多。構(gòu)建和完善內(nèi)控管理體系對(duì)水利事業(yè)單位而言，不但能防范風(fēng)險(xiǎn)，有效減少工作中可能出現(xiàn)的資產(chǎn)損失和風(fēng)險(xiǎn)，還能規(guī)范管理流程，有效提升水利事業(yè)單位的工作效率和質(zhì)量，全面提升水利事業(yè)單位的服務(wù)水平。

（一）保障財(cái)政資金安全

只有健全內(nèi)控管理制度才能確保單位資金資產(chǎn)的安全和完整，提高財(cái)政資金使用效益，最大程度發(fā)揮財(cái)政資金的價(jià)值。一方面，加強(qiáng)財(cái)務(wù)部門對(duì)政府集中采購(gòu)中的管理力度，強(qiáng)化固定資產(chǎn)控制，建立財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范、法律合規(guī)和廉政風(fēng)險(xiǎn)防控等制度，消除事業(yè)單位普遍存在的“重采購(gòu)輕管理”現(xiàn)象，保障事業(yè)單位財(cái)政資金安全。另一方面，通過加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，強(qiáng)化預(yù)算編制、執(zhí)行和評(píng)價(jià)的全流程內(nèi)部控制管理，不但能夠優(yōu)化單位內(nèi)部的資源分配結(jié)構(gòu)，確保財(cái)政資金投向關(guān)鍵領(lǐng)域，還可以進(jìn)一步完善事業(yè)單位收支體系，依靠科學(xué)合理的內(nèi)部控制機(jī)制，積極協(xié)調(diào)各部門之間的工作，實(shí)現(xiàn)對(duì)事業(yè)單位財(cái)政資金的規(guī)范管理和使用，提高公共服務(wù)投入產(chǎn)出比。

（二）規(guī)范內(nèi)部管理流程

隨著水利事業(yè)單位職能轉(zhuǎn)變，現(xiàn)有的工作內(nèi)容、管理模式和服務(wù)方式都與以前大相徑庭，通過構(gòu)建和完善內(nèi)控管理制度不僅能夠提升事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理質(zhì)量，還可以全方位了解整個(gè)單位的實(shí)際工作狀況。內(nèi)控管理體系明確崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)流程和審批權(quán)限，減少人為干預(yù)和隨意性，能夠確保各項(xiàng)工作在制度框架內(nèi)規(guī)范開展。通過清晰的權(quán)責(zé)劃分和流程設(shè)計(jì)，能夠避免各部門之間職責(zé)交叉或空白，減少推諉扯皮，提高協(xié)同效率。通過對(duì)單位內(nèi)部活動(dòng)和工作的科學(xué)數(shù)據(jù)記錄和分析，不但能夠規(guī)范事業(yè)單位員工的工作，減少違規(guī)行為，更能為管理層提供科學(xué)決策的依據(jù)，從而推動(dòng)水利事業(yè)單位不斷發(fā)展。

（三）提升風(fēng)險(xiǎn)防控能力

相對(duì)于企業(yè)而言，事業(yè)單位發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的概率較小，但仍需要管理層高度重視。通過構(gòu)建和完善內(nèi)部控制制度，針對(duì)工作中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，提升單位的管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防控能力，及時(shí)發(fā)現(xiàn)漏洞，有效降低其對(duì)水利事業(yè)單位的影響。一方面，通過在內(nèi)部控制體系中建立預(yù)算控制、收支審批和資產(chǎn)清查等機(jī)制，能夠有效防止資金濫用、流失和浪費(fèi)。另一方面，通過內(nèi)部控制體系實(shí)現(xiàn)分權(quán)制衡、流程化、透明化的目的，從而壓縮權(quán)力空間，降低腐敗風(fēng)險(xiǎn)，確保單位活動(dòng)符合國(guó)家的法律法規(guī)、行業(yè)管理規(guī)范以及財(cái)政紀(jì)律，避免因疏忽或違規(guī)操作遭受行政處罰。

（四）增強(qiáng)社會(huì)公信力

對(duì)于水利事業(yè)單位而言，構(gòu)建和完善有效的內(nèi)控管理體系不僅是響應(yīng)國(guó)家日益嚴(yán)格的監(jiān)管要求，更是提升自身治理能力、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。一方面，通過建立完善的內(nèi)控管理制度，能夠推動(dòng)業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)化，減少服務(wù)過程中的推諉扯皮或隨意性，從而增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)事業(yè)單位的信任，在面臨突發(fā)問題或應(yīng)急事件時(shí)，能夠優(yōu)化工作流程和資源配置，從而提高工作人員處置突發(fā)事件的效率。另一方面，通過建立完善人員管理制度，確保單位內(nèi)部“制度上墻、流程透明”，通過信息公開和內(nèi)部監(jiān)督，提升單位運(yùn)行的透明度，有助于事業(yè)單位更好地履行公共服務(wù)職能，維護(hù)公共利益，為單位長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

三、提高內(nèi)控管理效率的有效途徑

（一）全員參與，提高內(nèi)控管理意識(shí)

良好內(nèi)部控制體系的構(gòu)建和完善應(yīng)該是一個(gè)全員參與、集體協(xié)作的過程，貫穿水利事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)價(jià)全過程。這不僅需要管理層深刻認(rèn)識(shí)內(nèi)控管理制度在單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和管理工作中起到積極作用，更需要全體工作人員深刻認(rèn)識(shí)到內(nèi)控管理制度的重要性，為內(nèi)控管理工作的順利開展奠定思想基礎(chǔ)。單位還需要加強(qiáng)人員綜合素質(zhì)的培訓(xùn)，不但要提高工作人員的職業(yè)道德與內(nèi)控管理水平，確保內(nèi)控制度有效落實(shí)。

（二）部門配合，完善內(nèi)控管理制度

加強(qiáng)內(nèi)控管理制度建設(shè)，管理層需結(jié)合單位內(nèi)部實(shí)際情況，明確各部門目標(biāo)和職責(zé)，為內(nèi)控管理部門提供足夠的資源支持和制度保障，以確保內(nèi)控管理工作順利開展。內(nèi)控人員作為體系核心，要結(jié)合本單位的實(shí)際情況和業(yè)務(wù)職能，明確內(nèi)控管理制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，提升制度的執(zhí)行力，防范并減少日常工作中出現(xiàn)差錯(cuò)和漏洞。此外，管理層和內(nèi)控部門還應(yīng)定期檢查內(nèi)控管理工作，評(píng)估內(nèi)控管理效果，優(yōu)化不足，以便實(shí)現(xiàn)對(duì)單位有效管理。

（三）內(nèi)外配合，強(qiáng)化內(nèi)控管理監(jiān)督

水利事業(yè)單位內(nèi)控管理監(jiān)督應(yīng)緊密結(jié)合行業(yè)特性，以防范工程安全、資金使用和廉政風(fēng)險(xiǎn)為核心，通過內(nèi)外協(xié)同，構(gòu)建適配水利事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)防控體系。對(duì)內(nèi)管理方面，圍繞工作健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。例如，通過“三重一大”決策機(jī)制、電子招標(biāo)平臺(tái)和“問題清單+整改銷號(hào)”等方式，在立項(xiàng)審批、招投標(biāo)、施工監(jiān)督、竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)通過崗位制衡、流程再造和信息化手段，筑牢防控內(nèi)部廉政風(fēng)險(xiǎn)的“防火墻”。依托內(nèi)部審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察建立常態(tài)化糾偏機(jī)制，有效規(guī)范工作人員管理，加強(qiáng)工作中關(guān)鍵環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)防控。對(duì)外監(jiān)督方面，應(yīng)建立完善與監(jiān)管部門、第三方機(jī)構(gòu)的協(xié)同渠道，通過合規(guī)性評(píng)估、專項(xiàng)審計(jì)和監(jiān)管溝通，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)穿透式管理。主動(dòng)接受財(cái)政、審計(jì)等外部監(jiān)督，針對(duì)水利專項(xiàng)資金審計(jì)常見問題（如進(jìn)度滯后、資金占用挪用等），提前開展自查自糾工作，引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)重大項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤審計(jì)，提升資金使用效能。

（四）整合資源，加強(qiáng)內(nèi)控信息化建設(shè)

新形勢(shì)下，水利事業(yè)單位可以利用信息化技術(shù)內(nèi)嵌內(nèi)控管理模塊，建立起內(nèi)控和日常管理相結(jié)合的辦公自動(dòng)化信息平臺(tái)，為內(nèi)控管理體系的優(yōu)化打好基礎(chǔ)。在財(cái)務(wù)管理方面，通過建立涵蓋預(yù)算指標(biāo)管理、預(yù)算執(zhí)行管理、采購(gòu)管理、合同管理、資產(chǎn)管理和建設(shè)項(xiàng)目管理在內(nèi)的全部模塊，讓業(yè)務(wù)流程規(guī)范化，減少人為干預(yù)，確保資金流向可追溯，從而提升工作效率，降低風(fēng)險(xiǎn)。在業(yè)務(wù)層面，通過“陽光政府平臺(tái)”與廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警平臺(tái)相結(jié)合的方法，公示項(xiàng)目信息，對(duì)招投標(biāo)異常行為、工程超預(yù)算等風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行自動(dòng)識(shí)別并預(yù)警，通過“技防+人防”互補(bǔ)模式降低風(fēng)險(xiǎn)。信息化技術(shù)和內(nèi)控管理的結(jié)合能夠?yàn)楣芾韺犹峁┤鏈?zhǔn)確的數(shù)據(jù)支持，使其做出科學(xué)合理的決策，從而提升水利事業(yè)單位內(nèi)部管理水平。

四、結(jié)語

綜上所述，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，水利事業(yè)單位面臨著新形勢(shì)、新問題。尤其在當(dāng)前財(cái)政壓力增大、公共服務(wù)需求多元化的背景下，如何通過內(nèi)控體系實(shí)現(xiàn)“防風(fēng)險(xiǎn)、提效率、保廉潔、促服務(wù)”的目標(biāo)，已經(jīng)成為事業(yè)單位現(xiàn)代化改革的必由之路。作為服務(wù)民眾的政府職能部門，水利事業(yè)單位需深化對(duì)內(nèi)控管理重要性的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)內(nèi)控管理的執(zhí)行力，使其在任何形勢(shì)下或面臨任何問題時(shí)都能發(fā)揮應(yīng)有的作用，以此確保水利事業(yè)單位能夠持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。

[作者單位：上海市水利管理事務(wù)中心（上海市河湖管理事務(wù)中心）]