不是所有村莊都需要單獨(dú)編制規(guī)劃

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近日，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于鄉(xiāng)村地區(qū)“通則式”規(guī)劃技術(shù)管理規(guī)定編制要求的通知》（以下簡稱《通知》），作為扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要改革措施，《通知》為地方因地制宜推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管理提供了指引。針對(duì)《通知》，負(fù)責(zé)人就地方關(guān)心的幾個(gè)問題進(jìn)行了回應(yīng)。

《通知》出臺(tái)的意義是什么？

隨著國土空間規(guī)劃體系的逐步完善，村莊規(guī)劃已成為鄉(xiāng)村治理的重要抓手。然而，我國村莊類型多樣、地區(qū)特征差異顯著、發(fā)展階段不一。因此，不是所有的村莊都需要單獨(dú)編制村莊規(guī)劃。

自然資源部一直堅(jiān)持合理科學(xué)、因地制宜、精準(zhǔn)施策理念，指導(dǎo)地方分類有序推進(jìn)村莊規(guī)劃編制，推進(jìn)有需求、有條件的村莊編制村莊規(guī)劃，不下達(dá)完成指標(biāo)和完成時(shí)限，不盲目追求村莊規(guī)劃編制全覆蓋，不要求編制工作進(jìn)度“齊步走”和成果深度“一刀切”，明確沒有需求、不具備條件的村莊可暫不編制規(guī)劃。

2024年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗(yàn)有力有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見》首次在中央層面提出“通則式”管理規(guī)定。2025年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村改革扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)對(duì)不需要編制村莊規(guī)劃的，可在縣、鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃中管控引導(dǎo)或出臺(tái)“通則式”管理規(guī)定。兩個(gè)文件均明確“通則式”管理規(guī)定是鄉(xiāng)村地區(qū)國土空間規(guī)劃管理的重要方式。

《通知》的出臺(tái)，是貫徹落實(shí)國家關(guān)于村莊規(guī)劃要求的務(wù)實(shí)之舉，重點(diǎn)突出實(shí)事求是、靈活管用。通過“通則式”管理規(guī)定填補(bǔ)規(guī)劃管理空檔，對(duì)進(jìn)一步指導(dǎo)地方做好鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃管理工作從“一刀切”向分類施策轉(zhuǎn)變，更好引領(lǐng)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)、推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興具有重大意義。

《通知》有哪些新意？

自機(jī)構(gòu)改革以來，自然資源部陸續(xù)印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》（自然資辦發(fā)［2019]35號(hào)，以下簡稱35號(hào)文件）、《關(guān)于進(jìn)一步做好村莊規(guī)劃工作的意見》（自然資辦發(fā)［2020]57號(hào)，以下簡稱57號(hào)文件）和《關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千萬工程”經(jīng)驗(yàn)提高村莊規(guī)劃編制質(zhì)量和實(shí)效的通知》（自然資發(fā)［2024]1號(hào)，以下簡稱1號(hào)文件）等文件，均要求分類有序推進(jìn)村莊規(guī)劃編制?！锻ㄖ肥抢^上述文件之后，對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管理機(jī)制的深化與創(chuàng)新。這主要體現(xiàn)在以下三方面：

一是適用范圍擴(kuò)大，賦予基層更大自主權(quán)。2019年35號(hào)文件提出“暫時(shí)沒有條件編制村莊規(guī)劃的，應(yīng)在縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土空間規(guī)劃中明確村莊國土空間用途管制規(guī)則和建設(shè)管控要求”；2020年57號(hào)文件指出“不單獨(dú)編制村莊規(guī)劃的，可以依據(jù)縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)國土空間規(guī)劃的相關(guān)要求，進(jìn)行用地審批和核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證”；2024年1號(hào)文件明確“分類有序推進(jìn)村莊規(guī)劃編制其他村莊可制定‘通則式規(guī)劃管理規(guī)定”?！锻ㄖ愤M(jìn)一步擴(kuò)大適用范圍，首次提出縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)國土空間規(guī)劃未對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)明確規(guī)劃管理要求的，或現(xiàn)行村莊規(guī)劃經(jīng)評(píng)估無法滿足當(dāng)前規(guī)劃管理需要的，可單獨(dú)編制“通則式”管理規(guī)定，避免村莊規(guī)劃管理出現(xiàn)空檔。

二是管控手段升級(jí)，正負(fù)面清單雙重管理。一方面，新增負(fù)面清單管控機(jī)制，將《土地管理法》等法律法規(guī)、農(nóng)村亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”等政策規(guī)定明確的限制和禁止行為納入負(fù)面清單；另一方面，制定指標(biāo)使用正面清單，在不突破縣域規(guī)模的前提下，可結(jié)合實(shí)際統(tǒng)籌預(yù)留一定用地規(guī)模不劃定村莊建設(shè)邊界，作為“留白”機(jī)動(dòng)指標(biāo)，按照清單提供給有特殊選址要求的鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施及確需零星分散的村民居住等建設(shè)申請(qǐng)使用，提高規(guī)劃適應(yīng)性。

三是強(qiáng)化數(shù)字化管理，納人“一張圖”數(shù)據(jù)庫。明確“通則式”管理規(guī)定有關(guān)管控引導(dǎo)要求，以單獨(dú)附加圖層形式納入國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，而不必單獨(dú)建設(shè)村莊規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，符合當(dāng)前村莊規(guī)劃管理的實(shí)際，既推動(dòng)“一張圖\"建設(shè)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃編制、審批、實(shí)施、監(jiān)督的全鏈條高質(zhì)量管理，又在制度上減輕了基層管理的實(shí)際負(fù)擔(dān)。

“通則式”管理規(guī)定的適用范圍、制定原則、主要內(nèi)容是什么？

“通則式”管理規(guī)定適用范圍主要有以下三種情形：一是縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)國土空間規(guī)劃未明確鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管理要求的，二是現(xiàn)行村莊規(guī)劃經(jīng)評(píng)估已無法滿足當(dāng)前管理需要的，三是經(jīng)評(píng)估無需單獨(dú)編制村莊規(guī)劃的鄉(xiāng)村地區(qū)，均可編制“通則式”管理規(guī)定。制定原則一般以縣為單元，由縣級(jí)自然資源主管部門組織制定，有條件的地區(qū)也可以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單元，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府組織制定；縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)國土空間規(guī)劃已經(jīng)批復(fù)但未包含“通則式”內(nèi)容的，可單獨(dú)將“通則式”管理規(guī)定報(bào)縣級(jí)人民政府審批，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)國土空間規(guī)劃未批復(fù)的，納入相應(yīng)層級(jí)統(tǒng)一審批?！锻ㄖ酚“l(fā)前，已編制批復(fù)的各類村莊規(guī)劃，經(jīng)評(píng)估仍適用的可繼續(xù)執(zhí)行。

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》明確村莊規(guī)劃由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府組織編制，但實(shí)際中很多鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）并不具備相應(yīng)的條件，因此本次對(duì)編制主體做了優(yōu)化。一方面，提高工作效率，避免因跨層級(jí)協(xié)調(diào)導(dǎo)致的效率損耗，例如已批復(fù)縣、鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃的地區(qū)可快速補(bǔ)充“通則式”內(nèi)容，無需重復(fù)提交上級(jí)審批；另一方面，強(qiáng)化縣級(jí)人民政府統(tǒng)籌能力，進(jìn)一步支撐鄉(xiāng)村振興建設(shè)項(xiàng)目和資金落地見效，實(shí)現(xiàn)“一地一策”精準(zhǔn)管理。同時(shí)，兼顧政策延續(xù)性，允許已批村莊規(guī)劃經(jīng)評(píng)估后繼續(xù)執(zhí)行，減少重復(fù)編制造成的資源浪費(fèi)。

“通則式”管理規(guī)定及時(shí)回應(yīng)地方訴求，明確了在黨中央、國務(wù)院部署要求下的工作重點(diǎn)，主要包括以下三部分內(nèi)容：

一是落實(shí)底線管控要求。傳導(dǎo)落實(shí)上位國土空間規(guī)劃和相關(guān)法律法規(guī)等文件明確涉及規(guī)劃范圍的底線管控要求，包括耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線，歷史文化保護(hù)紅線，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防控線或其他重要控制線，落實(shí)重大規(guī)劃項(xiàng)目建設(shè)控制范圍、國土綠化空間范圍等的位置和管控面積等內(nèi)容。

二是明確規(guī)劃管理要求。根據(jù)上位國土空間規(guī)劃確定的總體格局，明確村莊建設(shè)邊界。明確村民居住建筑、公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施以及鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地等的選址范圍和建設(shè)要求；農(nóng)村公益性公墓或集中埋葬點(diǎn)等應(yīng)根據(jù)行業(yè)規(guī)范或當(dāng)?shù)亓?xí)俗明確選址的約束條件和指引；涉及擬入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，應(yīng)進(jìn)一步明確規(guī)劃建設(shè)用地的規(guī)劃條件。設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、礦業(yè)用地等其他用地按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定提出通用的約束條件和選址指引等。按照節(jié)約集約用地，保護(hù)利用自然、歷史等本底資源的原則，結(jié)合地方特色提出村莊環(huán)境整體管控要求。

三是加強(qiáng)工作銜接。加強(qiáng)縣域統(tǒng)籌，強(qiáng)化與全域土地綜合整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、主體功能區(qū)等政策工具的銜接，突出規(guī)劃與土地政策的融合，充分發(fā)揮實(shí)用性作用。

各級(jí)自然資源主管部門如何發(fā)揮作用？

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》提出，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的建設(shè)，可實(shí)行“約束指標(biāo) + 分區(qū)準(zhǔn)入”的用途管制方式。自然資源部將加強(qiáng)“通則式”管理規(guī)定運(yùn)用的跟蹤指導(dǎo)工作，繼續(xù)收集地方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)做法，并及時(shí)總結(jié)推廣，搭建交流平臺(tái)，推動(dòng)各地相互借鑒，強(qiáng)化培訓(xùn)和宣傳引導(dǎo)，高質(zhì)高效開展鄉(xiāng)村地區(qū)國土空間規(guī)劃管理工作。

各省級(jí)自然資源主管部門可因地制宜細(xì)化《通知》要求，加強(qiáng)對(duì)重要控制線的管控，定期組織規(guī)劃實(shí)施成效的評(píng)估，依據(jù)有關(guān)規(guī)定指導(dǎo)市、縣級(jí)自然資源主管部門做好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)在政府部門間的共享，確保上下“數(shù)、線、圖”一致；及時(shí)解決問題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，主動(dòng)開展技術(shù)指導(dǎo)、專題培訓(xùn)，提升基層人員業(yè)務(wù)能力。

市、縣級(jí)自然資源主管部門要系統(tǒng)梳理鄉(xiāng)村地區(qū)現(xiàn)有國土空間規(guī)劃編制和實(shí)施管理情況，明確“通則式”管理規(guī)定的編制覆蓋范圍，統(tǒng)籌安排工作進(jìn)度?！巴▌t式”管理規(guī)定批準(zhǔn)后，主動(dòng)向相關(guān)村莊提供“一圖一表”。協(xié)助指導(dǎo)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府主動(dòng)通過村民議事會(huì)、規(guī)劃公示等途徑吸納民意，確保規(guī)劃管理既符合技術(shù)規(guī)范，又貼近村民生產(chǎn)生活實(shí)際需求。（摘編自《中國自然資源報(bào)》2025年4月24日3版）