人大在五年規(guī)劃編制中的職能和工作機(jī)制

習(xí)近平是書記指出，科學(xué)制定接續(xù)實(shí)也年國特色社會(huì)主義一個(gè)重要政治優(yōu)勢。人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，在五年規(guī)劃編制過程中具有法定職能和重要作用。

一、人大在五年規(guī)劃編制中的職能

（一）匯集民意的建議職能

編制五年規(guī)劃應(yīng)堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，習(xí)近平總書記指出，要把頂層設(shè)計(jì)和問計(jì)于民統(tǒng)一起來，加強(qiáng)調(diào)研論證，廣泛凝聚共識，以多種方式聽取人民群眾和社會(huì)各界的意見建議，充分吸收干部群眾在實(shí)踐中創(chuàng)造的新鮮經(jīng)驗(yàn)。人大作為緊密聯(lián)系人民群眾的代表機(jī)關(guān)，廣泛收集人民群眾和社會(huì)各界對規(guī)劃編制的期望和意見、組織調(diào)研提出建議是法定職能。提出建議的主體是人大代表、人大常委會(huì)及各委員會(huì)，建議的對象是提出規(guī)劃建議的同級黨委、起草規(guī)劃草案的同級政府。這一職能的目的在于推進(jìn)規(guī)劃編制充分反映民意、體現(xiàn)人民意愿和需求，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃編制的民主性。

（二）推動(dòng)編制的監(jiān)督職能

憲法和地方組織法規(guī)定人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督行政等國家機(jī)關(guān)的工作。人大對規(guī)劃編制過程進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，督促編制工作科學(xué)合理、符合黨的要求、回應(yīng)社會(huì)期盼、適應(yīng)實(shí)際需求。全國人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的決定中規(guī)定的規(guī)劃草案審查重點(diǎn)是跟蹤監(jiān)督的參照系。這一職能的目的在于增進(jìn)規(guī)劃的科學(xué)性。

（三）審查批準(zhǔn)的決定職能

憲法和地方組織法規(guī)定人大審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要。通過人代會(huì)的法定程序?qū)σ?guī)劃進(jìn)行審查并作出批準(zhǔn)決定，將黨的意志和人民意愿上升為國家意志和社會(huì)共識，為規(guī)劃實(shí)施提供法律支撐，推動(dòng)全社會(huì)共同行動(dòng)。這一職能的目的在于賦予規(guī)劃合法性。

二、相應(yīng)工作機(jī)制

上述三項(xiàng)職能分別對應(yīng)收集民意、督促編制、審查批準(zhǔn)三個(gè)工作階段，相應(yīng)工作機(jī)制如下。

（一）民意收集機(jī)制

人大通過多種渠道收集人民群眾和社會(huì)各界對規(guī)劃編制的意見和建議，除了實(shí)地調(diào)研、召開座談會(huì)等常規(guī)做法外，各地也在創(chuàng)新意見收集機(jī)制。北京市人大常委會(huì)通過網(wǎng)絡(luò)征求市民意見，江蘇省人大常委會(huì)開展“人大代表建言五年規(guī)劃\"主題活動(dòng)，深圳市人大常委會(huì)以《致在深各級人大代表的一封信》形式號召代表利用“家、站、點(diǎn)”履職平臺(tái)為規(guī)劃編制“深調(diào)研獻(xiàn)計(jì)策”。“十三五\"時(shí)期，上海市人大常委會(huì)曾面向市區(qū)兩級人大代表和入戶走訪的市民進(jìn)行問卷調(diào)查；“十四五\"時(shí)期，擴(kuò)展到全國、市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級人大代表，還組織代表進(jìn)社區(qū)收集市民意見，調(diào)查結(jié)果通過新聞發(fā)布會(huì)向社會(huì)公布。

（二）專題調(diào)研機(jī)制

人大組織代表和委員圍繞未來五年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)問題開展專題調(diào)研，提出意見建議。專題調(diào)研具有以下特點(diǎn)：一是選題聚焦重點(diǎn)，圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中全局性問題、制約改革發(fā)展的難點(diǎn)問題、人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題，不完全對應(yīng)專項(xiàng)規(guī)劃題目；二是調(diào)研側(cè)重從市場和企業(yè)、基層和群眾角度反映情況、提出意見，避免與政府所做調(diào)研重復(fù)；三是形成完整調(diào)研報(bào)告向常委會(huì)會(huì)議報(bào)告，報(bào)同級黨委制定規(guī)劃建議參考，并送同級政府編制規(guī)劃草案參考。鑒于調(diào)研成果要對黨委決策起建議作用，通常在同級黨委全會(huì)審議通過規(guī)劃建議之前完成調(diào)研并報(bào)送成果?！笆奈錦"時(shí)，全國人大常委會(huì)組織涉及民族、安全、財(cái)經(jīng)、“三農(nóng)”、社保等領(lǐng)域共22項(xiàng)專題調(diào)研，由常委會(huì)副秘書長在當(dāng)年8月的常委會(huì)會(huì)議上報(bào)告調(diào)研成果；北京市人大常委會(huì)圍繞經(jīng)濟(jì)、科創(chuàng)、城建等形成26份專題調(diào)研報(bào)告；深圳市人大常委會(huì)聚焦產(chǎn)業(yè)、深港合作等形成9份調(diào)研報(bào)告；上海市人大常委會(huì)除了組織各委員會(huì)調(diào)研外，還組織市級代表以代表團(tuán)為單位，結(jié)合代表所屬區(qū)域?qū)嶋H，就影響未來五年發(fā)展的共性問題開展16項(xiàng)調(diào)研。

（三）編制進(jìn)展通報(bào)機(jī)制

人大通過聽取編制部門匯報(bào)，跟蹤規(guī)劃編制全過程，督促規(guī)劃編制工作貫徹黨的精神、呼應(yīng)人民群眾需求。對應(yīng)規(guī)劃編制的不同階段，地方人大通常在當(dāng)年6一7月聽取規(guī)劃基本思路匯報(bào)，10—11月聽取各重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃編制情況，12月聽取準(zhǔn)備提交次年初人代會(huì)的規(guī)劃草案稿的情況?！笆奈錦"時(shí)，全國人大財(cái)經(jīng)委分片區(qū)召開20個(gè)省份人大財(cái)經(jīng)委參加的座談會(huì)，既了解地方上一個(gè)五年規(guī)劃完成情況和下一個(gè)五年規(guī)劃目標(biāo)安排，又聽取各地對國家規(guī)劃編制的意見；在人代會(huì)前兩個(gè)月牽頭召開有全國人大各專門委員會(huì)參加的規(guī)劃編制情況通報(bào)會(huì)，聽取國家發(fā)改委介紹編制情況及主要內(nèi)容。除了要情通報(bào)會(huì)外，上海市人大常委會(huì)以代表論壇為載體，請有關(guān)部門向代表通報(bào)各專項(xiàng)規(guī)劃編制情況，輔以圓桌討論提問交流；江蘇、深圳等地人大常委會(huì)在人代會(huì)前的常委會(huì)會(huì)議上安排聽取政府關(guān)于規(guī)劃編制工作情況的報(bào)告，為人代會(huì)審查做鋪墊。

（四）規(guī)劃草案解讀機(jī)制

人大組織講解研讀，幫助代表了解規(guī)劃草案，為人代會(huì)審查批準(zhǔn)規(guī)劃做準(zhǔn)備?！笆奈錦"時(shí)，全國人大常委會(huì)辦公廳在全國人代會(huì)前組織各選舉單位安排代表圍繞規(guī)劃編制集中視察，了解本地區(qū)上一個(gè)五年規(guī)劃完成情況和下一個(gè)五年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重點(diǎn)難點(diǎn)，聽取原選舉單位和人民群眾的意見建議，再組織代表研讀討論規(guī)劃草案；全國人大財(cái)經(jīng)委會(huì)同國家發(fā)改委編寫規(guī)劃草案解讀材料，供代表審查時(shí)參閱。廣東、北京、上海等地人大常委會(huì)在人代會(huì)前組織規(guī)劃草案解讀會(huì)，請發(fā)改委向代表解讀規(guī)劃草案。

（五）審查批準(zhǔn)機(jī)制

人大對規(guī)劃草案進(jìn)行審查，在人代會(huì)上表決通過批準(zhǔn)規(guī)劃草案的決議。過去關(guān)于規(guī)劃草案的審查報(bào)告，有的地方寫，有的地方不寫。2021年，全國人大常委會(huì)修改關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的決定，明確規(guī)定財(cái)經(jīng)委提出審查報(bào)告，“十五五”時(shí)各地做法將趨于統(tǒng)一。審查批準(zhǔn)包括四個(gè)環(huán)節(jié)：人代會(huì)前各委員會(huì)初步審查、會(huì)上各代表團(tuán)審查、財(cái)經(jīng)委形成審查報(bào)告、大會(huì)表決通過決議。全國人大財(cái)經(jīng)委在全國人代會(huì)舉行的45日前，會(huì)同有關(guān)專門委員會(huì)對規(guī)劃草案作初步審查，形成初步審查意見；發(fā)改委據(jù)此修改規(guī)劃草案，并反饋全國人大財(cái)經(jīng)委；初步審查意見和反饋情況要印發(fā)人代會(huì)?！笆奈濉睍r(shí)，全國人代會(huì)安排了一天半時(shí)間由各代表團(tuán)審查規(guī)劃草案，國務(wù)院派人到場聽取意見并作解釋說明，根據(jù)代表提出的意見，國務(wù)院對規(guī)劃草案作了46個(gè)方面、55處修改；全國人大財(cái)經(jīng)委根據(jù)各代表團(tuán)和有關(guān)專門委員會(huì)的審查意見，對規(guī)劃草案進(jìn)一步審查，形成審查結(jié)果報(bào)告，提交大會(huì)主席團(tuán)通過，主席團(tuán)提出批準(zhǔn)規(guī)劃草案的決議，提交大會(huì)表決通過。近年來有些地方在代表團(tuán)審查的基礎(chǔ)上，選取規(guī)劃草案的重點(diǎn)，在人代會(huì)上安排系列專題審議會(huì)，請代表報(bào)名參加審議，可以看作是對規(guī)劃草案的分專題審查。

三、思考與建議

（一）調(diào)研的綜合性有待深化

人大關(guān)于規(guī)劃的專題調(diào)研既要聚焦重點(diǎn)，也要關(guān)注面上問題。目前由專門委員會(huì)牽頭調(diào)研的選題往往對應(yīng)相關(guān)的專項(xiàng)規(guī)劃，對綜合性、整體上或者跨部門問題的關(guān)注較少。比如，對規(guī)劃指標(biāo)體系設(shè)計(jì)如何服務(wù)發(fā)展目標(biāo)、全面反映真實(shí)情況、與公眾感受相匹配上研究不夠?！笆奈錦"時(shí)，廣東省人大財(cái)經(jīng)委曾在規(guī)劃草案的初步審查意見中提出要對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化分析，對不同主體功能區(qū)分類設(shè)置指標(biāo)；上海市人大常委會(huì)為了克服選題的局限性，專門設(shè)立綜合性題目如人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化、城市治理，由幾個(gè)委員會(huì)聯(lián)合調(diào)研。鑒于“十五五\"面臨形勢任務(wù)的特殊性和國家對宏觀政策取向一致性的要求，發(fā)揮人大優(yōu)勢、打破部門分割、加強(qiáng)綜合性問題的系統(tǒng)調(diào)研更顯必要。

（二）草案的說明有待強(qiáng)化

目前，全國人大和各地人大通常的做法是在政府工作報(bào)告中插入一個(gè)對規(guī)劃草案進(jìn)行說明的章節(jié)。這種做法有助于壓縮會(huì)議日程，但是篇幅有限，代表反映說明不夠全面、具體，不僅與規(guī)劃的重要地位和作用不相稱，也不利于代表進(jìn)行充分審查，影響人大法定審查職能的履行。鑒于此，可以考慮在人代會(huì)上單設(shè)規(guī)劃草案說明的口頭報(bào)告環(huán)節(jié)，輔以詳細(xì)書面解讀材料。

（三）審查的方法有待細(xì)化

盡管全國人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的決定列舉了規(guī)劃審查的重點(diǎn)，但缺少對審查方式方法的規(guī)定，不利于從形式審查轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)審查。比如，針對規(guī)劃是否貫徹黨中央決策部署和同級黨委規(guī)劃建議精神的情況、規(guī)劃的目標(biāo)指標(biāo)任務(wù)和重大項(xiàng)目是否符合實(shí)際等法定內(nèi)容的審查，依賴代表的經(jīng)驗(yàn)判斷，缺少客觀專業(yè)的比對，表現(xiàn)為討論發(fā)言而不是審查。同時(shí)，相比專題調(diào)研，人大對后續(xù)審查工作的重視程度也有待提高。全國人大常委會(huì)由辦公廳和財(cái)經(jīng)委共同提出“規(guī)劃審查批準(zhǔn)前期工作安排”，對專題調(diào)研結(jié)束到全國人代會(huì)表決通過這一階段的各項(xiàng)工作作出計(jì)劃，該做法值得學(xué)習(xí)。鑒于此，有必要加強(qiáng)規(guī)劃草案審查的方法論研究，適時(shí)出臺(tái)規(guī)劃審查工作規(guī)范。

（作者系市人大財(cái)經(jīng)委副主任委員）