《鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作辦法》的解讀及落實研究

鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于我國行政機構(gòu)中的最基層，介于縣級行政機構(gòu)和村級組織之間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一頭連著城市，一頭連著農(nóng)村，在經(jīng)濟建設(shè)、社會治理中發(fā)揮著十分重要的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是黨和政府聯(lián)系基層群眾的重要紐帶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在維護地方社會安定、實施社會保障政策、促進經(jīng)濟社會發(fā)展、實施公共服務(wù)和行政管理方面發(fā)揮著重要職能作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)履職過程中產(chǎn)生大量具有保存價值的文字、圖表、聲像等檔案資料，成為我國檔案的重要組成部分。為了進一步規(guī)范、科學管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案，2021年9月，國家檔案局發(fā)布了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作辦法》（以下簡稱《辦法》），成為指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案管理工作的專門性規(guī)定。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施、檔案機構(gòu)改革以及《檔案法》的頒布實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作被賦予新的內(nèi)涵[1]。做好《辦法》的全面深入解讀，有利于加強對《辦法》的全方位理解，也有益于抓好《辦法》的貫徹落實，進一步增強《辦法》貫徹執(zhí)行的政治自覺、思想自覺和行動自覺，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作科學化水平。

1《辦法》修訂的背景思路

1.1總體背景

鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案反映了我國農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村工作全面與可持續(xù)發(fā)展的真實寫照，是人民群眾維護自身權(quán)益的重要憑證21998年，我國就頒布了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作試行辦法》。該辦法作為一部鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的專門性部門規(guī)章，包括六章25條，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作做出了十分詳盡的規(guī)定，對保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作法治化、規(guī)范化發(fā)揮了應(yīng)有的價值。近年來，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，尤其是“三農(nóng)”的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作領(lǐng)域也面臨一系列新情況與新問題。主要表現(xiàn)在：檔案行政管理部門對鄉(xiāng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作監(jiān)督指導(dǎo)不夠3、檔案意識薄弱4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺少檔案機構(gòu)和固定管理人員、基礎(chǔ)建設(shè)滯后等。新《檔案法》實施之后，原辦法中的許多規(guī)定相對滯后，有必要修訂適應(yīng)新時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的具體辦法。為此，國家檔案局一方面積極開展試點，并就試點情況進行專題調(diào)研；另一方面，積極組織專家研討、論證，進一步掌握鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層檔案管理工作的困難及問題，以及《檔案法》實施以來的現(xiàn)實情況，最終完成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作辦法的修訂實施。

1.2總體思路

對《鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作試行辦法》的修訂，突出體現(xiàn)了堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。此次修訂的《辦法》第九條第一款明確提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案部門首要職責是“貫徹執(zhí)行檔案工作的法律法規(guī)和方針政策”。就是要堅持黨對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，就是要把關(guān)于檔案工作的重要指示批示精神落到實處，就是要把黨中央、國務(wù)院的決策部署轉(zhuǎn)化為法規(guī)制度。同時體現(xiàn)了堅持問題導(dǎo)向。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案責任不明、檔案意識薄弱、信息化程度不高、缺少固定機構(gòu)及人員等問題，做出了較大幅度的修改完善。如《辦法》第四條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作“三納人”原則要求，第九條規(guī)定“應(yīng)當”確定“鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案部門”，第六章的5條全部是“檔案信息化”的相關(guān)規(guī)定，第九條規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案部門10項具體工作職責。也體現(xiàn)了堅持守正創(chuàng)新。《鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作辦法》對原有部分章節(jié)進行了合并，吸收和借鑒了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的最新理論、實踐成果，把成熟的經(jīng)驗做法及時上升至制度規(guī)定，新增“設(shè)施設(shè)備”“檔案信息化”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表”，使整個《辦法》更具可操作性。體現(xiàn)了堅持系統(tǒng)觀念。《辦法》總體框架結(jié)構(gòu)和內(nèi)容與新修訂的《檔案法》實現(xiàn)了有效銜接，特別是《辦法》第六章“檔案信息化”與《檔案法》第五章“檔案信息化建設(shè)”內(nèi)容設(shè)置、原則要求相一致。與此同時，也較好地處理了《辦法》與其他法規(guī)之間的關(guān)系。

2 《辦法》修訂的內(nèi)容特色

2.1主要內(nèi)容

2.1.1第一章：總則。共7條，規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作辦法修訂的目的和依據(jù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案的概念、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的地位及性質(zhì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的管理責任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督機制，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的保障機制?？倓t部分突出體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案及鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的頂層設(shè)計，起到統(tǒng)領(lǐng)其他各章節(jié)落實的作用。將原第三條分設(shè)為2條，并做了部分修改。新設(shè)第七條，規(guī)定了縣級以上地方檔案主管部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作中的職責，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作提供支持，共同推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作高質(zhì)量發(fā)展。

2.1.2第二章：機構(gòu)、人員及其職責。共5條，規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作領(lǐng)導(dǎo)體制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案部門設(shè)置、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案部門工作職責、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案人員政治、業(yè)務(wù)及管理規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位檔案工作要求，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案場所建設(shè)。第二章增設(shè)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案管理工作中的職責內(nèi)容，明確提出要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作協(xié)調(diào)機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案部門的工作職責主要增加了“加強檔案信息化建設(shè)”“建立健全檔案工作規(guī)章制度”“開展檔案宣傳、培訓，做好檔案統(tǒng)計等工作”，并將其他款項的職責內(nèi)容進行或修改或合并。這些修改也呼應(yīng)了新《檔案法》的立法原則精神以及最新的規(guī)定和要求。

2.1.3第三章：設(shè)施設(shè)備。共5條，這一章是新增內(nèi)容。主要規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案庫房、業(yè)務(wù)和技術(shù)用房、辦公用房的設(shè)置責任主體（即鄉(xiāng)鎮(zhèn)），從面積、功能分區(qū)設(shè)置等方面，進一步明確檔案庫房的建設(shè)要求。檔案庫房的選址要求以及檔案庫房建成后應(yīng)滿足“八防”的安全標準。檔案庫房中的檔案盒、檔案柜架應(yīng)符合國家規(guī)定。明確檔案設(shè)施設(shè)備日常管理責任主體（即鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案部門）。

2.1.4第四章：文件材料歸檔。共5條，在原第三章的基礎(chǔ)上增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案制成材料的管理，做出較為詳細的規(guī)定和要求。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案記錄載體和記錄方式應(yīng)符合“耐久、可靠、滿足長期保存”，這體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案管理中的“抓前端”思想。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)檔案歸檔移交（即各鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門）、歸檔（即鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案部門）責任主體，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位整理歸檔責任主體。編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)文件材料歸檔范圍及保管期限表，編制的歸檔范圍及期限表在縣級檔案主管部門審核同意后才能正式執(zhí)行。此外，還進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)文書、科技、會計、實物、電子文件整理應(yīng)分別按照有關(guān)具體的規(guī)章、標準進行，還進一步細化不同類型文件材料歸檔的時間要求，規(guī)定更加具體，更具可操作性。明確歸檔文件材料的法定義務(wù)，增強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案管理的剛性約束。

2.1.5第五章：檔案保管與利用。共6條，將原第四、五章節(jié)內(nèi)容進行了合并、修改。規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位檔案管理模式，前者實行集中統(tǒng)一管理，后者自行保管或代管。詳細規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案鑒定、銷毀制度，實行到期鑒定機制，無保存價值的應(yīng)予以銷毀機制，以及成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案鑒定小組及其成員組成等。做出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案檢索工具編制要求，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案部門統(tǒng)計規(guī)定及統(tǒng)計范圍。實行檔案安全責任制。

2.1.6第六章：檔案信息化。共5條，這一章是新增內(nèi)容——“沒有信息化就沒有現(xiàn)代化”7]，也是《檔案法》落實要求的具體體現(xiàn)。這一章主要包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案信息化建設(shè)要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案部門和企事業(yè)單位信息化建設(shè)任務(wù)，縣級檔案主管部門、縣級綜合檔案館在鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案信息化建設(shè)中的職責要求等。

2.1.7第七章：附則。共3條，規(guī)定《辦法》的解釋權(quán)、《辦法實施細則》的制定權(quán)、街道檔案工作參照執(zhí)行以及《辦法》的具體施行時間。其中最大的差異在于附則中還設(shè)置了一個“附件”：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表》，進一步細化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)文書類、科技類、會計類、聲像類、實物類等檔案的歸檔范圍，并規(guī)定不同類型檔案的保存期限：永久、30年、10年。

2.2主要特色

2.2.1體現(xiàn)人民性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的行政機構(gòu)，與基層群眾聯(lián)系最直接、最緊密，《辦法》內(nèi)容修訂及條款設(shè)置都體現(xiàn)了“人民性”。如“檔案查詢服務(wù)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)事項”。檔案資源建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)利用平臺搭建等方面要能夠為鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案的利用創(chuàng)造條件，這些都彰顯以人為本的服務(wù)理念。

2.2.2突出時代性?！掇k法》的修訂充分體現(xiàn)新《檔案法》的精神和要求，也把《鄉(xiāng)村振興促進法》《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》原則要求落實到具體的條款規(guī)定之中。開篇就指明本次修訂的依據(jù)——《檔案法》及有關(guān)法律法規(guī)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案定位于“基礎(chǔ)性、支撐性”工作，且是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重要組成部分”。單獨設(shè)立一章“檔案信息化”，與《檔案法》將“檔案信息化建設(shè)”單獨設(shè)立做法相似。

2.2.3創(chuàng)新性?！掇k法》的修訂、完善，無論是理念還是具體內(nèi)容都體現(xiàn)了與時俱進與創(chuàng)新特點?！翱倓t”中把“鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作”融入鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理，強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)”中基礎(chǔ)性、支撐性作用，這反映此次修訂的理念層面創(chuàng)新。把鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作考核等，都體現(xiàn)制度設(shè)計上的創(chuàng)新。

3貫徹《辦法》的具體措施

3.1思想上，高度重視《辦法》學習宣傳

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案管理部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位都要把《辦法》的學習、宣傳、貫徹作為當前一項重要工作。在思想上要高度重視貫徹落實，充分認識到《辦法》修訂出臺的重要現(xiàn)實意義。一方面，加強學習，吃透《辦法》精神。利用中心組、黨委（組）、黨支部學習為載體，將《辦法》納入學習范疇，采取集中學習、集中研討、撰寫心得等方式，做到入腦入心。另一方面，要大力開展宣傳培訓。鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案管理部門要充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨務(wù)公開欄、村務(wù)公開欄以及某信、某博等新媒體平臺，通過張貼海報、播放視頻短片等形式，切實加強宣傳，營造貫徹執(zhí)行的濃厚氛圍。此外，還要重視調(diào)查研究?！掇k法》明確規(guī)定賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案部門在貫徹《辦法》中的具體權(quán)責，在具體執(zhí)行過程中要深入開展調(diào)查研究，針對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的檔案工作特點和實際，制定貫徹落實《辦法》的具體措施。

3.2制度上，健全完善《辦法》體系內(nèi)容

《辦法》中做出一系列制度、責任體系安排。在具體貫徹執(zhí)行過程中，要積極構(gòu)建貫徹《辦法》的齊抓共管工作格局。一方面，要進一步明晰責任體系。建立黨管鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作機制，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)重要的工作議事日程，與其他中心工作同研究、同部署、同落實。要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委（黨組）成員分管鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作，配強配齊專（兼）檔案工作人員，明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案部門以及分管領(lǐng)導(dǎo)、專（兼）職人員的責任內(nèi)容，努力形成一級抓一級、層層抓落實的責任體系。另一方面，還要進一步完善落實《辦法》的制度體系，在《辦法》的基礎(chǔ)上要進一步細化鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的年度方案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案收集歸檔管理制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案應(yīng)急值班值守制度等，構(gòu)建從檔案收集、整理、歸檔、銷毀全鏈條的檔案管理制度體系。此外，還要進一步強化《辦法》貫徹落實的監(jiān)督檢查。把《辦法》貫徹情況納入目標績效考核范疇，增強《辦法》的剛性約束。堅持問題導(dǎo)向，針對《辦法》監(jiān)督檢查執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的問題，及時整改，做到在整改中提升，在提升中提質(zhì)，確保《辦法》得到嚴格貫徹落實。

3.3行動上，堅決打牢《辦法》執(zhí)行基礎(chǔ)

《辦法》的規(guī)定十分具體，關(guān)鍵在抓落實。當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案管理部門要以實現(xiàn)規(guī)范為目標，打好《辦法》執(zhí)行的基礎(chǔ)工作。一方面，加快推進設(shè)施設(shè)備投入。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作所需經(jīng)費納入預(yù)算，實行?？顚Ｓ?。嚴格按照“八防”標準推動檔案室建設(shè)以及館藏檔案的數(shù)字化工作，按照“增量電子化、存量數(shù)字化”原則，加快推進館藏檔案數(shù)字化以及新增檔案電子化。加快推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案的歸檔工作，按照《辦法》中規(guī)定的歸檔范圍及保管期限，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案收集、整理和歸檔整理工作，不斷豐富鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案內(nèi)容；另一方面，要高度重視檔案安全管理工作，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案人防、物防、技防，織密安全底線。此外，還要大力實施人才強檔工程。在貫徹《辦法》過程中，有計劃、有步驟地強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案專（兼）職檔案員的綜合業(yè)務(wù)素能，提高《辦法》執(zhí)行的能力和水平。

結(jié)語

鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政組織履行其經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展、基層治理等職能的重要歷史見證，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案管理工作要始終堅持依法管檔、依法治檔，認真落實《辦法》，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作始終保持在法治軌道上進行，推動增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作法治化、現(xiàn)代化水平。

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作者簡介：楊碧錦（1973.9——大學學歷，福建省松溪縣花橋鄉(xiāng)黨群服務(wù)中心館員，主要從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案管理工作和研究。