政法部門電子卷宗單套制管理的困境及法治應(yīng)對

電子卷宗是公檢法司等部門辦案活動的真實記錄與反映，包括案件辦理過程中隨案生成的電子文件及數(shù)據(jù)，以及將紙質(zhì)卷宗材料數(shù)字化轉(zhuǎn)化形成的電子文件及數(shù)據(jù)。歸檔是電子卷宗轉(zhuǎn)為電子卷宗檔案的分界線，電子卷宗和電子檔案是同一記錄在不同時期的概念表述。數(shù)字化、信息化、智能化的快速發(fā)展為推進電子卷宗單套制管理創(chuàng)造了條件。當(dāng)前，政法系統(tǒng)正在深入推進跨部門大數(shù)據(jù)協(xié)同辦案平臺建設(shè)，以期通過“一個平臺”“一張網(wǎng)絡(luò)”破除公檢法司各單位間的數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)卷宗跨部門線上單軌流轉(zhuǎn)、協(xié)同辦理，推進電子卷宗單套制管理[]。總體而言，目前推進政法跨部門大數(shù)據(jù)辦案電子卷宗單套制管理具有一定客觀條件和規(guī)范基礎(chǔ)，但電子卷宗雙套制管理的慣性思維依然存在，全面推行政法跨部門大數(shù)據(jù)辦案電子卷宗單套制管理仍然面臨諸多挑戰(zhàn)。

一、電子卷宗單套制管理的現(xiàn)實基礎(chǔ)

（一）政法智能化建設(shè)創(chuàng)造了客觀條件

為了雙重安全保障以及效果互補的需要，我國檔案管理長期堅持采用紙質(zhì)檔案與電子檔案同時并存的雙套制歸檔模式。在雙套制歸檔觀念下，電子卷宗不僅要以電子形態(tài)歸檔，還需轉(zhuǎn)化為紙質(zhì)形態(tài)同時歸檔。2002年的國標(biāo)《電子文件歸檔與管理規(guī)范》（GB/T18894-2002）規(guī)定：“具有永久保存價值的文本或圖形形式的電子文件，如沒有紙質(zhì)等拷貝件，必須制成紙質(zhì)文件或縮微品等。歸檔時，應(yīng)同時保存文件的電子版本、紙質(zhì)版本或縮微品?！?003 年的《電子公文歸檔管理暫行辦法》第七條規(guī)定：“電子公文形成單位必須將具有永久和長期保存價值的電子公文，制成紙質(zhì)公文與原電子公文的存儲載體一同歸檔?！币陨蠙n案法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)長期指引著電子卷宗雙套制管理模式的運行。不可否認，雙套制管理模式在特定歷史時期有其存在的實踐基礎(chǔ)和理論價值。但隨著數(shù)智時代的深入發(fā)展，電子卷宗雙套制管理模式的不足越發(fā)明顯，難以適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代海量數(shù)據(jù)的保管利用需要。為深入推進數(shù)據(jù)網(wǎng)上轉(zhuǎn)、案件協(xié)同辦，實現(xiàn)跨部門大數(shù)據(jù)辦案平臺提質(zhì)增效，必須擺脫電子卷宗雙套制管理模式的思維定勢和路徑依賴，實現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，邁向單套制管理。電子卷宗單套制管理只需要將圖片、音視頻等電子文件以數(shù)字化形式保存歸檔，不需要另行保存為傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案。數(shù)據(jù)治理的引入使電子卷宗單軌制管理理念得以提升完善，過去阻礙單軌制推進的技術(shù)難題也隨著區(qū)塊鏈技術(shù)、數(shù)字簽名技術(shù)等新一代信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用迎刃而解[2?？偠灾环矫?，政法智能化建設(shè)為電子卷宗單套制管理提供了應(yīng)用場景、創(chuàng)造了客觀條件；另一方面，電子卷宗單套制管理也滿足了政法跨部門大數(shù)據(jù)辦案平臺提質(zhì)增效改革的客觀需求。當(dāng)然，電子卷宗單套制管理對組織保障、技術(shù)加持、法律支持等也提出了更高的要求。

（二）現(xiàn)行檔案法治體系提供了基礎(chǔ)性規(guī)范指引

2019年的《國務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》第十二條明確規(guī)定，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，不再以紙質(zhì)形式保存和移交電子文件。符合檔案管理要求的電子檔案與紙質(zhì)檔案具有同等法律效力。此規(guī)定為在線政務(wù)服務(wù)電子文件單套制歸檔提供了規(guī)范基礎(chǔ)。2021年修訂的《中華人民共和國檔案法》新增第五章“檔案信息化建設(shè)”，其中第三十七條規(guī)定“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用”，第三十八條規(guī)定“國家鼓勵和支持檔案館和機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織推進傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化”，這不僅肯定了電子檔案的法律效力，還積極鼓勵和支持各類組織加快檔案數(shù)字化進程。同年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》明確提出大力推進黨政機關(guān)電子文件單套制歸檔。以上檔案信息化建設(shè)政策法規(guī)作為基礎(chǔ)性規(guī)范指引，構(gòu)成了政法電子卷宗單套制歸檔的基礎(chǔ)性規(guī)范支撐。此外，2022年4月，國家檔案局發(fā)布了檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《電子檔案單套管理一般要求》。2024年國家檔案局頒發(fā)的《電子檔案管理辦法》明確了電子檔案的定義及“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”的具體要求和全過程管理原則，規(guī)定了檔案主管部門、電子檔案形成單位、檔案館的職責(zé)，對電子文件整理與歸檔提出明確要求。

二、電子卷宗單套制管理的實踐困境

（一）全面推行電子卷宗單套制管理的信任不足

電子卷宗單套制管理是政法信息化的重要方向，但在實際推行過程中，囿于傳統(tǒng)政法實踐與數(shù)字化轉(zhuǎn)型之間的認知鴻溝，仍存在信任不足的問題，影響其全面落地。目前《中華人民共和國檔案法》雖然明確了電子檔案的法律效力，但對電子文件單套制歸檔未作單獨規(guī)定，僅是明確其與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以作為憑證使用，《電子檔案管理辦法》第三條第二款對此也作出了重述。雖然《中華人民共和國檔案法》《電子檔案管理辦法》等法律規(guī)范，從國家政策法規(guī)層面承認了電子文件單套管理的可行性和方向性，不再強制推行“雙套制”[3]，但長期以來形成的慣性思維仍會在一定程度上影響并制約著電子文件單套制管理的全面

推行。

（二）深入推進電子卷宗單套制管理的支撐保障力度不夠

電子卷宗單套制改革的支撐保障不足問題已成為制約其深度實施的關(guān)鍵瓶頸?！吨腥A人民共和國檔案法》雖然承認了電子檔案的法律效力，但對如何開展單套制管理并未作出規(guī)范，即只是對電子卷宗單套制管理做出了趨勢性、可行性的規(guī)范確認。其中第三十八條規(guī)定“已經(jīng)實現(xiàn)數(shù)字化的，應(yīng)當(dāng)對檔案原件妥善保管”。目前，《中華人民共和國檔案法》只是強調(diào)了檔案數(shù)字化之前紙質(zhì)檔案原件的妥善保管義務(wù)。但《中華人民共和國檔案法》沒有對原生性電子卷宗歸檔管理行為做出明確規(guī)范。換而言之，對于如何具體開展電子卷宗單套制管理，《中華人民共和國檔案法》的操作性指引價值模糊。基于此，雖然政法機關(guān)辦案平臺中刑事訴訟案卷以數(shù)字卷宗的形式流轉(zhuǎn)，但《中華人民共和國檔案法》對政法機關(guān)數(shù)字化歸檔的形式、內(nèi)容等尚未作出明確的規(guī)定，由此影響當(dāng)前電子卷宗單套制歸檔的落地落實。囿于技術(shù)賦能和制度保障不足，基層實踐中，大多需要額外再打印紙質(zhì)卷宗歸檔。此外，線下辦案時原始紙質(zhì)材料隨卷宗移送法院，轉(zhuǎn)為線上單軌制后，公安、檢察院的紙質(zhì)件改為移送掃描件，原始紙質(zhì)件仍保存在政法各家，增加了存檔壓力。

（三）電子卷宗跨部門可信互聯(lián)保障難

電子卷宗在公檢法司等政法部門間的安全可信互聯(lián)是單套制改革的核心難題?！吨腥A人民共和國檔案法》雖然規(guī)定電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等法律效力，但前提是電子檔案應(yīng)當(dāng)達到“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”之規(guī)范要求。而政法數(shù)據(jù)安全可信共享呈現(xiàn)出三個方面的鮮明特點：一是數(shù)據(jù)敏感性極高，涉及偵查秘密、案件細節(jié)等數(shù)據(jù)；二是業(yè)務(wù)流程關(guān)聯(lián)性強，公檢法司辦案環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，數(shù)據(jù)時效性要求嚴(yán)苛；三是權(quán)責(zé)體系復(fù)雜，各部門既有協(xié)作需求又存在職能壁壘。政法跨部門協(xié)同辦案讓電子卷宗檔案的生成、存儲、共享利用等變得更加復(fù)雜，電子卷宗的跨部門流轉(zhuǎn)增加了許多不確定性，如何建立健全可信互聯(lián)的保障機制是電子卷宗單套制管理面臨的巨大挑戰(zhàn)。電子卷宗檔案的真實性、完整性高度依賴區(qū)塊鏈存證等新型技術(shù)手段，但現(xiàn)行法律尚未明確技術(shù)認證的具體要求和司法采信標(biāo)準(zhǔn)。實踐中政法跨部門協(xié)同辦案貫通不夠現(xiàn)象導(dǎo)致電子卷宗檔案的真實性、完整性受到威脅，影響著電子卷宗單套制管理業(yè)務(wù)流程的暢通度。

（四）電子卷宗跨部門業(yè)務(wù)協(xié)同難

政法電子卷宗跨部門業(yè)務(wù)協(xié)同具有鮮明的特殊性，在業(yè)務(wù)協(xié)同效能、安全保障、制度支撐等方面有更高的要求?；诖?，必須建立符合政法工作規(guī)律的一體化協(xié)同機制。政法跨部門協(xié)同辦案中電子卷宗單套管理涉及的單位以及單位內(nèi)部機構(gòu)很多，因此對跨部門的業(yè)務(wù)協(xié)同治理體系及治理能力提出極高的要求。政法跨部門協(xié)同辦案平臺往往由眾多的子系統(tǒng)集成，各子系統(tǒng)獨立運行，管理部門各異，承擔(dān)職能不同，任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會影響電子卷宗單軌制運行的順暢度，導(dǎo)致電子卷宗單套制管理無法安全高效運行。公檢法司各部門對電子卷宗檔案的元數(shù)據(jù)規(guī)范等管理標(biāo)準(zhǔn)不一致，會導(dǎo)致跨部門、跨區(qū)域數(shù)據(jù)共享受阻。而各部門電子卷宗業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案系統(tǒng)之間不兼容會引發(fā)法律糾紛，影響數(shù)據(jù)信息跨部門交互與集成。電子卷宗檔案管理具有一定的特殊性，目前關(guān)于電子卷宗的具體性政策法規(guī)多體現(xiàn)為公檢法司各部門單獨發(fā)布的管理規(guī)范，其中對電子卷宗檔案的元數(shù)據(jù)規(guī)范等管理標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定各異，對電子卷宗業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案系統(tǒng)有效銜接的關(guān)照不足，難以適應(yīng)政法跨部門協(xié)同辦案中電子卷宗單套管理的客觀要求。

三、深入推進電子卷宗單套制管理的法治路徑

政策法規(guī)建設(shè)是推進和保障單軌制進程的重點任務(wù)。[4針對電子卷宗單套制管理面臨的困境，亟待立足于政法跨部門大數(shù)據(jù)辦案平臺提質(zhì)增效的客觀要求，建立健全電子卷宗單套制管理的法治保障體系，強化電子卷宗單套制管理的制度供給，完善相關(guān)運行機制。

（一）強化電子卷宗單套制管理的剛性制度要求

數(shù)字化時代，以數(shù)字化方式保存檔案，發(fā)揮檔案數(shù)據(jù)資源價值已成為許多國家的檔案發(fā)展戰(zhàn)略。然而，目前我國法律僅把電子檔案作為與傳統(tǒng)紙質(zhì)載體檔案的比較對象，賦予單套制與雙套制同等選擇地位，對于電子卷宗單套制歸檔的強制性要求明顯不足。因此，為全面推行電子卷宗單套制歸檔管理，應(yīng)該在法律層面明確電子卷宗單套制歸檔管理的獨立地位，強化單套制歸檔管理的剛性要求，明確非涉密案件電子卷宗歸檔，適用電子卷宗單套制歸檔管理，涉及國家秘密的電子卷宗歸檔管理，按照有關(guān)保密法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。

（二）明確電子卷宗單套制管理的形式與內(nèi)容

全面推進政法電子卷宗單套制管理改革走深走實，亟待通過立法明確電子卷宗單套制管理的形式與內(nèi)容。中央政法部門可以與國家檔案主管部門通過聯(lián)合立法的形式對政法電子卷宗單套制管理進行單獨規(guī)范指引與保障?；谡绮块T大數(shù)據(jù)改革實踐，未來立法應(yīng)該重點明確兩點：其一，原生性電子卷宗應(yīng)當(dāng)直接進行電子歸檔，由其歸檔形成的電子訴訟檔案應(yīng)當(dāng)具有獨立的法律效力；案件紙質(zhì)卷宗全部掃描轉(zhuǎn)化為電子卷宗，已經(jīng)完成電子歸檔的，應(yīng)當(dāng)明確掃描形成的電子卷宗與傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案具有同等效力。其二，數(shù)智時代政法跨部門大數(shù)據(jù)辦案系統(tǒng)不僅是電子卷宗單軌制運行的主要載體，亦是形成電子檔案，開展電子卷宗單套制管理的主要載體。針對一些原始證據(jù)紙質(zhì)卷宗難以電子化替代的客觀現(xiàn)實，可以采用混合單套制歸檔管理形式，對此立法應(yīng)該作出清單式明確規(guī)范。

（三）構(gòu)建完善電子卷宗單套制管理標(biāo)準(zhǔn)體系

政法電子卷宗單套制歸檔管理是復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，不僅需要立法規(guī)范引領(lǐng)和保障，也需要標(biāo)準(zhǔn)體系的配合支撐。《電子檔案單套管理一般要求》之檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對政法電子卷宗單套制歸檔管理工作發(fā)揮一般性的指引作用，但無法匹配其特殊需求。目前關(guān)于政法電子卷宗單套制歸檔的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)依然缺乏，為此亟待著眼于政法跨部門“業(yè)務(wù)協(xié)同”的現(xiàn)實需要，構(gòu)建完善統(tǒng)一規(guī)范的電子卷宗單套制歸檔管理標(biāo)準(zhǔn)體系。首先，推進政法跨部門大數(shù)據(jù)辦案平臺電子卷宗標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。按照“誰生成誰負責(zé)”的原則，由政法機關(guān)聯(lián)合檔案管理部門，對公檢法司各部門的相關(guān)電子卷宗目錄標(biāo)準(zhǔn)進行統(tǒng)一規(guī)范，實現(xiàn)卷宗“一次錄入、一鍵生成、多方利用”，保障電子卷宗單套制歸檔各部門各環(huán)節(jié)的無縫銜接。其次，深化政法跨部門大數(shù)據(jù)辦案平臺業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。建立專門的規(guī)范指引和操作指南，不斷優(yōu)化跨部門大數(shù)據(jù)辦案平臺中公檢法司各部門的運作流程，實現(xiàn)跨部門業(yè)務(wù)流程有效銜接、案件順暢流轉(zhuǎn)，打破部門之間“信息壁壘”，促進辦案數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、融合共享。地方試點單位可以結(jié)合試點實踐先行制定地方標(biāo)準(zhǔn)，在地方應(yīng)用成熟后上升為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、國家標(biāo)準(zhǔn)。

（四）建立健全電子卷宗單套制區(qū)塊鏈存證審查與認證規(guī)范體系

保障電子卷宗檔案“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”是單套制管理的關(guān)鍵，為此需要加強政法跨部門大數(shù)據(jù)辦案平臺電子卷宗的全周期、全過程管理。區(qū)塊鏈、人工智能等新一代信息技術(shù)的發(fā)展為電子卷宗單套制歸檔提供了技術(shù)保障[5，應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)能夠確保電子卷宗在政法單位跨部門跨層級業(yè)務(wù)協(xié)同過程中的可信互聯(lián)，促進電子卷宗政法業(yè)務(wù)系統(tǒng)與電子卷宗政法檔案管理系統(tǒng)的有機銜接，保障電子卷宗檔案形成和使用的真實性、安全

性。2023年12月，浙江省委辦公廳、浙江省政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進新時代檔案事業(yè)現(xiàn)代化先行的意見》明確要求“開發(fā)推廣電子檔案區(qū)塊鏈存證、‘四性’檢測等組件”。促進政法跨部門大數(shù)據(jù)辦案平臺提質(zhì)增效，應(yīng)該加強區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用，構(gòu)建完善區(qū)塊鏈存證審查與認證標(biāo)準(zhǔn)體系，打造上鏈防篡改、防偽造、可驗證的案件辦理全流程留痕追溯監(jiān)管機制，保障電子卷宗檔案的真實性、完整性、可用性和安全性。

（五）健全完善電子卷宗單套制內(nèi)外協(xié)同管理的運行機制

首先，順應(yīng)政法數(shù)智化發(fā)展趨勢，進一步明晰電子卷宗單套制歸檔管理各部門間的職責(zé)，避免出現(xiàn)職能交叉或空白的現(xiàn)象。2022年3月，國家檔案局印發(fā)的《關(guān)于進一步加強機關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)電子文件歸檔與管理工作的通知》明確要求業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案系統(tǒng)之間通過歸檔接口實現(xiàn)信息交互和集成，鼓勵將業(yè)務(wù)系統(tǒng)歸檔工作成果應(yīng)用于電子檔案單套管理。其次，建立健全明晰的電子卷宗單套制歸檔全流程監(jiān)督機制，明確電子卷宗檔案形成、移交、歸檔和利用全流程協(xié)同運行機制，促進各單位有效協(xié)同。再次，構(gòu)建政法跨部門大數(shù)據(jù)辦案的常態(tài)化溝通交流機制，促進各單位之間的有效互動交流，凝聚共識、形成合力，協(xié)同推進電子卷宗單套制歸檔的順暢運行。

參考文獻：

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[5]王平，劉漫漫，李沐妍，等．“區(qū)塊鏈 + ”電子檔案單套制管理：共建、長存和同治山西檔案，2022（4）：13-20.

基金項目：浙江省檔案科技項目“大數(shù)據(jù)時代檔案開放利用中個人信息保護的法治完善”（項目編號：2023-11）、浙江省高等教育“十四五”本科教學(xué)改革項目“交叉融合為導(dǎo)向的應(yīng)用型數(shù)字法治人才培養(yǎng)模式探索與實踐”（項目編號：JGBA2024673）、浙大城市學(xué)院本科教育教學(xué)改革研究重點項目“地方應(yīng)用型高校數(shù)字法治人才培養(yǎng)模式研究與實踐”（項目編號：2024-7）

作者單位：浙大城市學(xué)院法學(xué)院中共寧波鎮(zhèn)海區(qū)委黨校