城市更新項目檔案管理的治理盲區(qū)與實踐突圍

黨的二十大報告提出，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市[1]。當下，城市更新在各地已經(jīng)廣泛開展，并上升到國家發(fā)展戰(zhàn)略高度，成為推進中國式現(xiàn)代化城市建設高質(zhì)量發(fā)展，改善城市人民生活品質(zhì)的重要舉措，是新時代黨領導人民實現(xiàn)中華民族偉大復興的重要組成部分。城市更新項目檔案管理既是“十四五”期間建設項目檔案管理的新課題，更是“十五五”時期建設項目檔案管理的重大現(xiàn)實任務。根據(jù)習近平總書記關于檔案工作“四個好”“兩個服務”重要指示批示精神，檔案工作者在城市更新中不能缺位，必須勇于擔當，主動作為，抓住時代新機遇，推動檔案事業(yè)新發(fā)展。

一、城市更新項目檔案管理的治理盲區(qū)

檔案是歷史的真實記錄，是黨和國家的寶貴財富。檔案資源體系建設是檔案事業(yè)的永恒主題和基礎工作。檔案工作必須做到對黨和國家事業(yè)重要方面全覆蓋、全記錄、全留存。作為中國式現(xiàn)代化城市建設重要內(nèi)容的城市更新項目檔案也是我國檔案資源體系的重要內(nèi)容，必須完整、科學、規(guī)范地納人管理，安全保管、有效利用。但當下城市更新項目檔案管理存在比較突出的治理盲區(qū)，主要體現(xiàn)在以下方面。

（一）管理缺位

1.業(yè)務指導缺失

無論是城建檔案機構還是綜合檔案部門都甚少開展城市更新項目檔案的業(yè)務指導。如新湘雅健康城作為長沙市首批啟動的8個城市更新重點片區(qū)之一，北起銀雙路，南至咸嘉湖路，東至銀盆南路，西至金星中路，總面積 2.7km² ，是按照習近平總書記在考察武漢疫情防控工作指示精神，在大健康背景下開展的醫(yī)學集聚區(qū)城市更新項目[2，規(guī)模大、影響大，但同樣出現(xiàn)“重實施，輕檔案”的問題，項目方未與檔案機構對接，檔案機構也未開展業(yè)務指導。

2.檔案收集缺力

城市更新項自的職能部門和業(yè)主單位，都很少配備專職檔案管理人員，現(xiàn)場資料管理混亂，甚至沒有開展項目檔案管理工作。長沙市實行老舊小區(qū)加裝電梯檔案歸檔后可申請財政補貼，保證了這一部分檔案歸集，但其它方面如背街小巷改造、管網(wǎng)整治、公共停車場和適老設施設備建設、街角花園環(huán)境營造、私房自拆自建等，檔案歸集都是空白。

3.檔案利用缺源

城市更新項目點多、面廣、線長，其檔案資源是一筆寶貴的財富。特別是歷史街區(qū)和工業(yè)遺產(chǎn)的有機更新，承載著留存城市記憶、延續(xù)城市文脈、凸顯特色風貌、盤活閑置資產(chǎn)、激發(fā)文旅活力的重任，在項目實施中形成、收集、發(fā)掘、積累的檔案資料彌足珍貴。但因為沒有系統(tǒng)建檔歸檔，造成檔案資源的流失和浪費，也給今后城市更新項目質(zhì)量責任追究、維修維護改造、審計結算評估、文旅宣傳推廣等檔案利用埋下隱患。

（二）工作困境

1.管理制度不全的困境

二、城市更新項目檔案管理的實踐突圍

城市更新項目與一般建設工程項目不同，相當一部分不需要到城市自然資源和規(guī)劃部門辦理國王、規(guī)劃手續(xù)，也不需要到住建部門辦理施工和房產(chǎn)手續(xù)，沒有納入建設工程管理流程，不能進行檔案聯(lián)合驗收。而現(xiàn)行《城市建設檔案管理規(guī)定》和《建設工程文件歸檔整理規(guī)范》（GB/T50328）都明確“城建檔案管理機構”“對建設單位移交的建設工程檔案進行聯(lián)合驗收”，這樣城建檔案管理機構從建設工程管理流程上就不能對城市更新項自有效開展檔案驗收和接收。另外，城市更新項目的責任主體多為臨時機構和社區(qū)等非法人單位，按照《中華人民共和國檔案法》和《中華人民共和國檔案法實施條例》要求，由立檔單位“自檔案形成之日起滿十年”向綜合檔案部門移交并按全宗管理，在操作上也難以對標對表。目前，深圳、上海、北京等城市都相繼出臺了《城市更新條例》，遺憾的是都沒有把檔案工作納入規(guī)制范圍。

2.信息渠道不暢的困境

城市更新項目從立項、經(jīng)費來源，到監(jiān)管和責任主體都非常復雜和不穩(wěn)定，有的在社區(qū)層面就完成了項目啟動和實施，機動性和臨時性很突出，檔案機構很難掌握到項目啟動、項目規(guī)模和項目責任主體的信息，項自實施過程檔案工作也很難切入，項目完結了檔案機構都不知情。信息不暢，導致檔案機構即使想作為也難作為。

3.專業(yè)點面不清的困境

城市更新項目綜合性強，涉及專業(yè)點多面廣，且工程量內(nèi)容和實施流程差異性大，如何建檔，誰來歸檔，如何管檔的問題十分棘手。對一般的房建和市政工程，有關項目工程量劃分、質(zhì)量評定驗收和文件材料編制的規(guī)范標準、記錄用表和檔案驗收質(zhì)量要求等都是非常明確且統(tǒng)一的。但城市更新項目是最近幾年推進的，處于廣泛試點、大力推進、迅猛發(fā)展階段，發(fā)展高速度與標準規(guī)范滯后的矛盾十分突出，且專業(yè)人才不足，檔案工作配套跟進舉步維艱。

在中國式現(xiàn)代化進程中，城市更新將是長期堅持的城市建設發(fā)展戰(zhàn)略，也就是說城市將處于持續(xù)動態(tài)更新的過程之中，今天的更新將被若干年后的更新所覆蓋和超越，因此城市更新項目檔案既有收集、保管的必要性和緊迫性，還有將來查閱、利用的必需性和依賴性。必須以擔當和作為來實踐治理盲區(qū)的突圍，開創(chuàng)城市更新項目檔案管理新局面。

（一）汲取擔當力量，增添發(fā)展信心

1.要從現(xiàn)有法規(guī)汲取力量

住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的《城市建設檔案管理規(guī)定》第二條指出“本規(guī)定所稱城建檔案，是指在城市規(guī)劃、建設及其管理活動中直接形成的對國家和社會具有保存價值的文字、圖紙、圖表、聲像等各種載體的文件材料”，第五條明確城建檔案館重點管理工民建、市政、公用、交通、園林、市容等共八類城市建設工程檔案；國家檔案局《城市建設檔案歸屬與流向暫行辦法》第五條明確“城市民用、工業(yè)建筑及城市基礎設施等五類工程檔案都屬于城建檔案館接收范圍”；2025年1月1日施行的《長沙市檔案管理若干規(guī)定》第九條強調(diào)“加強重大會議活動、重點建設項目以及重特大事件”等“三重”檔案管理。城市更新是新形勢下極其重要的城市建設新范式，根據(jù)上述部門規(guī)章和地方法規(guī)，城市更新項目檔案屬于城建檔案，應當納入城建檔案館的接收范圍。不能因為沒有國土、規(guī)劃、施工等許可手續(xù)，不能走聯(lián)合驗收流程，就放任不管。

2.要從時代發(fā)展中汲取力量

檔案工作必須圍繞中心，服務大局，與時代發(fā)展同頻共振。最近幾年，國家在持續(xù)推進重點檔案資源建設，主要包括“兩類檔案（脫貧攻堅、疫情防控）”“三重”檔案和紅色檔案資源建設。上述檔案在法律法規(guī)和標準規(guī)范方面亦處于亟待完善之中，但各地都在“應收盡收、應歸盡歸”自標要求下，以重點檔案重點抓的力度，全力推進。城市更新項目檔案管理是城建檔案管理的新課題，是城建檔案的重點和難點，我們應按照“三重”檔案管理的要求，將其作為城建檔案工作服務城市建設中心和大局的重點工作抓實抓好。

3.要從人民需求中汲取力量

城市更新項自是民生工程，直接關系老百姓的生活質(zhì)量和人身安全。如背街小巷管網(wǎng)改造檔案，是檔案查閱利用的焦點。經(jīng)常有小區(qū)管網(wǎng)因老舊出現(xiàn)爆裂，污水橫流情況，但相關的管網(wǎng)資料卻無處可查，導致整改難以有效進行，給老百姓的生活和出行帶來極大不便。人民城市人民建，建好城市為人民。檔案工作必須牢記“為黨管檔，為國守史，為民服務”的宗旨。城市更新項目檔案事關人民福祉，必須順應人民的需求，勇挑城市更新項目檔案管理的重擔。

（二）彰顯積極作為，做出一流業(yè)績

1.主動服務

城建檔案機構應加強與發(fā)改、城管、文旅等部門以及街道、社區(qū)的工作聯(lián)系，主動走出去，掌握城市更新項目信息及項目推進情況，把城建檔案管理有關法律法規(guī)和“三重”檔案管理有關要求傳遞到項目現(xiàn)場，幫助項目責任主體建立健全檔案工作制度，培訓、配備檔案工作人員，針對項目工程量內(nèi)容開展個性化服務，明確項自文件材料歸檔范圍及歸檔要求，會同街道、社區(qū)，以及質(zhì)量安全監(jiān)督部門在項目分部驗收等關鍵節(jié)點，加強檔案歸檔進度和質(zhì)量的檢查，保證檔案管理與項目建設同步，為項目驗收、結算評審和檔案資料移交夯實基礎。

2.建章立制

要抓住國家住房和城鄉(xiāng)建設部正在修訂《城市建設檔案管理規(guī)定》和《建設工程文件歸檔整理規(guī)范》（GB/T50328）的機遇，把城市更新項目檔案管理有關要求納入其中，完善頂層設計；在地方立法如《城市更新條例》出臺過程中，要主動作為，把檔案工作嵌進去，設定流程環(huán)節(jié)，讓檔案管理搭上城市更新的“快車”；要認真梳理城市更新項目歷史情況，進行專業(yè)分類，制定完善施工記錄、質(zhì)量評定、報批報審、檢測試驗等技術用表；出臺規(guī)范性文件，有條件的地方還可以出臺城市更新項目檔案管理地方性標準；還要明確城市更新項目參與主體檔案編制和報送責任，建立檔案驗收和移交規(guī)范化流程，按照全國住房和城鄉(xiāng)建設工作會議精神要求，把城市更新項目檔案移交納入信用體系建設，加強對項目責任主體檔案工作履職擔責的監(jiān)管。

3.開拓創(chuàng)新

城建檔案機構應不斷創(chuàng)新工作模式和服務方式，推動城市更新項目檔案高質(zhì)量發(fā)展?？梢灾鲃娱_展城市重點區(qū)域、核心地段、老舊街區(qū)、廠區(qū)、社區(qū)的航拍，主動收集掌握城市更新項目信息，彌補項目自身資料收集不全的缺陷，留存城市區(qū)域變遷整體記憶。如長沙市開展了都正街、北正街等歷史街區(qū)和“798”“0731”等工業(yè)遺產(chǎn)有機更新的航拍，成為了珍貴的聲像檔案記錄。發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)城市更新項目檔案工作先進典型，開展創(chuàng)優(yōu)評先、現(xiàn)場觀摩、經(jīng)驗交流，以點帶面推動城市更新項目檔案工作整體發(fā)展；結合建設項目全生命周期數(shù)字化管理、電子檔案單套制、文旅產(chǎn)業(yè)、“15分鐘社區(qū)生活圈”建設[3等，選擇有基礎條件的重點城市更新項目開展試點，提高城市更新項自檔案工作技術含量和社會影響力。

參考文獻：

[1]全面學習貫徹黨的二十大精神奮力開創(chuàng)住房和城鄉(xiāng)建設事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展新局面全國住房和城鄉(xiāng)建設工作會議在京召開[].建設科技，2023 （2）：6-9.

[2]王嘉驥，葉鑫，曾可晶，等.大健康背景下醫(yī)學集聚區(qū)城市更新路徑探索—以長沙新湘雅健康城為例[].城市建筑，2023 （22）：58-63.

[3]曾英.讓城建檔案在“15分鐘社區(qū)生活圈”出鏡、出新、出彩、出圈[].中國建設信息化，2024（23）：53-55.

基金項目：2025年度長沙市社科聯(lián)哲學社會科學規(guī)劃課題“鄉(xiāng)村全面振興背景下‘以檔案一體化管理助推城鄉(xiāng)一體化建設‘創(chuàng)新機制研究”（項目編號：2025CSSKKT357）

作者單位：湖南省長沙市湘江新區(qū)管理委員會自然資源和規(guī)劃局