成本預算績效改革中事業(yè)單位預算管理問題分析與優(yōu)化路徑研究

摘要：隨著我國財稅體制改革的持續(xù)深入，成本預算績效改革成為提升財政資源配置效率與使用效益的關鍵舉措。事業(yè)單位作為提供公共服務的重要主體，其預算管理在這一改革浪潮下面臨著諸多新問題與挑戰(zhàn)，如預算管理理念滯后，預算編制不精準，執(zhí)行監(jiān)控乏力，人才短缺、信息化水平較低及成本分析體系不完善等。這直接影響了事業(yè)單位支出預算的績效水平及資金使用質(zhì)效。為此，預算管理改革可從強化預算管理意識，細化預算編制，預算執(zhí)行制度化、標準化、績效化，提高預算管理人員專業(yè)水準，提升信息化水平及完善成本績效考核機制等方面入手，旨在增強預算管理的科學性、有效性及靈活性，助力事業(yè)單位提升預算管理水平，更好地適應改革要求，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

成本預算績效改革聚焦于成本效益分析，強調(diào)“花錢必問效、無效必問責”的原則，旨在打破傳統(tǒng)預算管理中“重分配輕管理、重投入輕產(chǎn)出”的局限，促使財政資金聚力增效。事業(yè)單位資金多源于財政撥款，承載著通信、教育、醫(yī)療、科研等諸多公共服務職能。在改革進程中，其預算管理成效不僅關乎自身運營效率，更與公共服務質(zhì)量提升、社會福利增進緊密相連。近年來，北京、湖南、山東、上海等各級財政部門正不斷探索并推進成本預算績效管理。其中，上海市財政近兩年陸續(xù)印發(fā)了關于加強成本預算績效管理實施方案、工作方案等文件，明確提出預算成本績效管理的具體要求和工作進度，旨在降本增效。

本文致力于詳細剖析在成本預算績效改革推進的當下，事業(yè)單位預算管理中存在的問題，并探討相應的優(yōu)化策略，提供理論建議與實踐參考。

一、推進事業(yè)單位成本預算績效管理現(xiàn)狀分析

預算理念滯后，成本效益意識淡薄"傳統(tǒng)預算管理中的“基數(shù)""增長”思維在部分事業(yè)單位中根深蒂固，編制預算時過于側重歷史數(shù)據(jù)延續(xù)與資金爭取規(guī)模，忽視成本核算與效益預期。究其原因，主要有以下三點：一是業(yè)務部門重視度不夠。業(yè)務部門往往更關注業(yè)務拓展與政策落實，忽視了預算管理的基礎性和重要性。他們或許認為這只是財務部門的常規(guī)工作，并未充分意識到其在加強成本控制、提升資金使用效率及預防財務風險方面的重要性；二是預算理念滯后。事業(yè)單位財務人員與業(yè)務部門多聚焦資金“夠不夠花”，少考量“花得值不值”。存在預算數(shù)據(jù)機械復制，業(yè)務開支欠缺合理規(guī)劃等現(xiàn)象；三是忽略了外部市場變化對內(nèi)部業(yè)務成本的影響。業(yè)務部門對公共服務項目的投入產(chǎn)出關聯(lián)缺乏量化分析，導致資源閑置浪費與低效配置現(xiàn)象并存，如部分科研項目盲目購置設備、堆砌人力，而產(chǎn)出成果卻寥寥無幾，嚴重偏離了成本效益最優(yōu)原則。

預算編制不精準，缺乏有效溝通協(xié)調(diào)"首先，預算編制過分依賴歷史數(shù)據(jù)，即采用“基數(shù)法”預算編制方式，這種做法缺乏科學性和預見性，無法準確反映事業(yè)單位的實際需求和資源分配狀態(tài)。同時，缺乏深入的市場調(diào)研與成本分析，導致預算編制的細化程度不夠，難以確保其合理性與準確性；其次，基礎數(shù)據(jù)薄弱，成本動因多元且難以量化。如醫(yī)院病種診療成本受病情復雜程度、治療手段、藥品耗材等交互影響，數(shù)據(jù)收集整理耗時費力，致使成本預測失準，預算編制“根基”不穩(wěn)；最后，業(yè)財融合意識缺失"，"業(yè)務與財務“兩張皮”，編制過程缺乏協(xié)同，財務人員專注于數(shù)字，業(yè)務人員不懂財務邏輯，雙方對項目預算需求、成本構成理解分歧大。

預算執(zhí)行監(jiān)控乏力，剛性約束不足"一是執(zhí)行進度把控“前松后緊”現(xiàn)象普遍，上半年項目啟動慢、資金沉淀，下半年為“趕進度”突擊花錢，忽視項目實施質(zhì)量與成本效益，如市政工程類事業(yè)單位，綠化養(yǎng)護項目常因前期規(guī)劃拖沓，四季度集中作業(yè)，高價雇工、緊急采購物料，這不僅推高了成本，而且服務效果也大打折扣；二是預算調(diào)整的隨意性較大，缺乏剛性約束。某些事業(yè)單位在實施預算時，未能嚴格遵守既定的預算方案來安排和使用資金，而是依據(jù)領導指示或突發(fā)需求做出變動。這不僅損害了預算的權威性和約束力，還可能影響成本控制成效，導致資源的浪費和財務風險；三是內(nèi)部監(jiān)控機制滯后，審計監(jiān)察多在事后介入，難以對執(zhí)行偏差進行實時預警和糾正；四是預算調(diào)整機制不完善。為適應市場環(huán)境、政策環(huán)境或內(nèi)部條件的變化，事業(yè)單位需制定適宜的預算調(diào)整尺度，避免出現(xiàn)預算隨意調(diào)整或不得調(diào)整的極端情況。

預算管理人才短缺"一方面是預算管理涉及財務、業(yè)務、戰(zhàn)略等多領域的知識與技能，對人才的專業(yè)性與綜合性要求較高。然而，事業(yè)單位在專業(yè)高素質(zhì)人才引進方面，受編制規(guī)模、薪酬待遇等因素限制，缺乏競爭力；另一方面是內(nèi)部培養(yǎng)機制不完善，培訓內(nèi)容缺乏針對性，無法有效提升現(xiàn)有人員的預算管理水平。實際工作中，預算編制可能不夠科學精準，預算執(zhí)行缺乏有效監(jiān)控與靈活調(diào)整能力，易出現(xiàn)資金浪費或項目推進受阻等狀況。

預算管理信息化水平較低"一些事業(yè)單位仍然依賴傳統(tǒng)的紙張記錄或電子表格進行預算管理，這種方式不僅效率低下，還容易出現(xiàn)錯誤。這必然導致各部門間的數(shù)據(jù)無法實現(xiàn)有效共享和實時更新，從而使得預算管理過程復雜且信息不對等，進而增加了工作負擔，降低了預算管理的準確性和時效性。盡管信息技術迅速發(fā)展，如云計算、大數(shù)據(jù)和人工智能等先進工具為預算管理提供了強有力的支持，但很多事業(yè)單位因自身規(guī)模級別等因素而面臨政策、立項及資金壁壘。

成本分析體系不完善，結果應用有限"部分事業(yè)單位的成本核算基礎相對薄弱，成本分類不夠精細，使得績效評價指標難以全面客觀地反映真實成本與效益情況。此外，評價方法也較為單一，多側重于財務指標，忽視了社會效益、服務質(zhì)量等非財務維度，導致評價結果有失偏頗。在結果應用方面，由于缺乏有效的反饋與激勵機制，評價結果往往只是簡單存檔，未能與預算編制、資源分配、人員考核等關鍵管理環(huán)節(jié)緊密掛鉤。

同時，單位管理層對評價結果的重視程度不足，未能依據(jù)評價結果所發(fā)現(xiàn)的問題及時調(diào)整戰(zhàn)略與業(yè)務流程，使得績效評價難以發(fā)揮其應有的導向與監(jiān)督作用。

二、事業(yè)單位預算管理改革的優(yōu)化路徑

強化預算管理意識"一是提升業(yè)務部門對預算的重視程度。業(yè)務部門的立場和行動對預算管理工作的推動至關重要。因此，通過加大專業(yè)培訓的頻次和力度，加深業(yè)務部門對預算管理重要性的理解，幫助他們認識到預算管理在優(yōu)化資源分配、提高資金利用效率以及預防財務風險等方面的重要性；二是強化預算細化編制意識。在每年編制下一年預算階段，細化編制要求，逐步形成預算細化，支出明確的思維，完成從“預算是這么多”向“預算為什么是這么多”轉移；三是強化各部門“無預算不支出”、“有預算才有業(yè)務”的意識，引導其深入?yún)⑴c到預算的制定、評審、執(zhí)行、績效考核等重要步驟中，促進業(yè)務與預算的深度融合，建立一個全員參與、共同推進預算管理的良好環(huán)境。

細化預算編制"一是預算基礎數(shù)據(jù)做到全面細致。事業(yè)單位各部門應協(xié)同合作，做到人員情況、業(yè)務規(guī)模、資產(chǎn)存量與使用狀況、市場價格波動等多維度信息共享，對未來的收入來源和支出需求進行合理預估，重視未來三年中期財政規(guī)劃的編制；二是細化預算編制標準，制定覆蓋人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、項目支出的預算編制細則，明確各類支出的核算口徑、開支范圍和標準。針對會議費、差旅費等高頻支出，參照相關規(guī)定制定單位內(nèi)部定額標準，確保預算編制有據(jù)可依。同時，完善預算項目庫機制，按輕重緩急排序，實現(xiàn)資源精準配置；三是突破傳統(tǒng)單一模式的局限，靈活、綜合地運用零基預算、滾動預算等先進方法，擺脫歷史數(shù)據(jù)的束縛，以全新視角審視每項支出的必要性與合理性，增強預算的連貫性與前瞻性，有效避免資金浪費與冗余；四是強化溝通協(xié)調(diào)機制。財務部門與業(yè)務部門之間應建立常態(tài)化、高效化的溝通渠道，財務人員要深入了解業(yè)務活動的實際需求與開展流程，業(yè)務人員則需掌握基本的財務預算知識與要求，雙方共同參與、相互協(xié)作，使預算編制充分體現(xiàn)業(yè)務發(fā)展規(guī)劃與財務資源約束的平衡統(tǒng)一。

3.預算執(zhí)行做到制度化、標準化、績效化"一是建立嚴格的管理制度。事業(yè)單位應明確各部門在預算執(zhí)行中的職責與權限，細化工作流程，爭取每一項預算支出都能標準化；二是加強預算執(zhí)行的監(jiān)控與分析。借助現(xiàn)代化信息技術手段，構建實時、動態(tài)的預算執(zhí)行監(jiān)控系統(tǒng)，對資金流向、支出進度進行全程跟蹤。定期生成預算執(zhí)行分析報告，及時發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行偏差，并深入剖析原因；三是強化預算執(zhí)行的績效導向。將預算執(zhí)行結果與部門和個人績效掛鉤，激勵全體人員積極參與預算執(zhí)行管理，提高資金使用效益。

提高預算管理人員專業(yè)水準一是加強系統(tǒng)化的專業(yè)培訓。培訓內(nèi)容既要涵蓋財政法規(guī)政策解讀，使預算人員及時掌握國家財政方針動態(tài)，確保預算編制與執(zhí)行符合政策要求，又能涉及數(shù)據(jù)分析與預測課程，強化預算人員運用大數(shù)據(jù)分析工具對單位歷史財務數(shù)據(jù)進行挖掘分析的能力，從而更精準地預測未來預算需求；二是鼓勵預算人員參加專業(yè)資格考試與認證。如考取會計師、高級會計師等證書，通過備考過程系統(tǒng)學習專業(yè)知識，不斷提升自身的理論水平與實踐能力；三是促進預算人員的實踐交流。通過組織內(nèi)部經(jīng)驗分享會，邀請資深預算人員分享成功的預算管理案例與技巧，為新入職人員提供借鑒。

提升預算管理信息化水平"一是加強信息化系統(tǒng)建設，選準專業(yè)的財務軟件，實現(xiàn)預算管理的信息化、智能化和集成化。這不僅有助于提高工作效率，減少人為失誤，還能為管理層提供即時且準確的預算數(shù)據(jù)和分析報告，使得成本控制和績效評估更加高效準確；二是積極推進信息化技術在預算管理中的應用，深入挖掘成本構成和績效指標之間的關系，增強數(shù)據(jù)處理能力和靈活性，從而為決策者提供更加全面、深入的分析報告；三是加強財務數(shù)據(jù)安全性建設，采取有效措施保障預算及成本績效管理相關數(shù)據(jù)的安全與備份。建立健全信息安全防護體系，防止數(shù)據(jù)泄露或被非法篡改，確保所有敏感信息得到妥善保護。

完善成本預算績效考核機制"加強事業(yè)單位成本預算績效考核水平，需以成本分析為基礎、績效考核為抓手，構建精細化管理體系。

在成本分析層面，首先要建立全成本核算機制，將業(yè)務活動中產(chǎn)生的人力、物力、財力成本進行系統(tǒng)歸集，區(qū)分經(jīng)常性成本與一次性成本，如人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、經(jīng)常性業(yè)務維護費等經(jīng)常性支出，以及新建項目等一次性成本。同時運用各類成本分析法開展動態(tài)分析，對比預算與實際成本差異，剖析成本變動原因，針對超支項目深入挖掘根源，是預算編制偏差，還是執(zhí)行過程管控不足。結合行業(yè)標準與歷史數(shù)據(jù)，制定成本定額標準，為預算編制提供精準參考。

在績效考核層面，一是構建科學的績效指標體系。指標應涵蓋成本控制、預算執(zhí)行以及服務成效等多個維度。如單位服務成本降低率、成本費用利潤率等指標，精準衡量事業(yè)單位在各項業(yè)務活動中的成本管控水平。預算完成率、預算調(diào)整率等指標，考查預算編制的準確性與執(zhí)行的有效性。成本預算執(zhí)行率、成本節(jié)約率、資金使用效益率等量化指標，直觀衡量成本管控成效；二是規(guī)范考核流程。

建立定期考核制度，如按季度或年度對事業(yè)單位的成本預算執(zhí)行情況進行全面考核?？己诉^程應遵循嚴謹?shù)臄?shù)據(jù)收集與分析程序，確保數(shù)據(jù)真實可靠，評價客觀公正；三是強化考核結果的應用。將考核結果與單位內(nèi)部的資源分配、部門及員工獎勵懲處緊密掛鉤。對于成本預算管理績效優(yōu)秀的部門，給予更多的資金支持與獎勵，而對于績效不佳的部門，則應采取資金削減、整改督促等措施。

成本預算績效改革為事業(yè)單位預算管理革新指明了方向，針對現(xiàn)存問題，以重塑理念為先導、夯實預算編制為基礎、引進信息技術為手段、強化績效考核為驅(qū)動，多管齊下、協(xié)同發(fā)力，持續(xù)優(yōu)化預算管理流程與機制，旨在提升財政資金“性價比”，確保事業(yè)單位在高質(zhì)量發(fā)展軌道穩(wěn)健運行，為社會提供更優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務。未來，隨著支出成本績效改革的不斷深化與實踐經(jīng)驗的積累，事業(yè)單位預算管理需持續(xù)創(chuàng)新與適配，在動態(tài)調(diào)整中實現(xiàn)提質(zhì)增效新跨越。

（作者單位：上海市專用通信局）