成本預(yù)算績(jī)效改革中事業(yè)單位預(yù)算管理問(wèn)題分析與優(yōu)化路徑研究

摘要：隨著我國(guó)財(cái)稅體制改革的持續(xù)深入，成本預(yù)算績(jī)效改革成為提升財(cái)政資源配置效率與使用效益的關(guān)鍵舉措。事業(yè)單位作為提供公共服務(wù)的重要主體，其預(yù)算管理在這一改革浪潮下面臨著諸多新問(wèn)題與挑戰(zhàn)，如預(yù)算管理理念滯后，預(yù)算編制不精準(zhǔn)，執(zhí)行監(jiān)控乏力，人才短缺、信息化水平較低及成本分析體系不完善等。這直接影響了事業(yè)單位支出預(yù)算的績(jī)效水平及資金使用質(zhì)效。為此，預(yù)算管理改革可從強(qiáng)化預(yù)算管理意識(shí)，細(xì)化預(yù)算編制，預(yù)算執(zhí)行制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、績(jī)效化，提高預(yù)算管理人員專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)，提升信息化水平及完善成本績(jī)效考核機(jī)制等方面入手，旨在增強(qiáng)預(yù)算管理的科學(xué)性、有效性及靈活性，助力事業(yè)單位提升預(yù)算管理水平，更好地適應(yīng)改革要求，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

成本預(yù)算績(jī)效改革聚焦于成本效益分析，強(qiáng)調(diào)“花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的原則，旨在打破傳統(tǒng)預(yù)算管理中“重分配輕管理、重投入輕產(chǎn)出”的局限，促使財(cái)政資金聚力增效。事業(yè)單位資金多源于財(cái)政撥款，承載著通信、教育、醫(yī)療、科研等諸多公共服務(wù)職能。在改革進(jìn)程中，其預(yù)算管理成效不僅關(guān)乎自身運(yùn)營(yíng)效率，更與公共服務(wù)質(zhì)量提升、社會(huì)福利增進(jìn)緊密相連。近年來(lái)，北京、湖南、山東、上海等各級(jí)財(cái)政部門(mén)正不斷探索并推進(jìn)成本預(yù)算績(jī)效管理。其中，上海市財(cái)政近兩年陸續(xù)印發(fā)了關(guān)于加強(qiáng)成本預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施方案、工作方案等文件，明確提出預(yù)算成本績(jī)效管理的具體要求和工作進(jìn)度，旨在降本增效。

本文致力于詳細(xì)剖析在成本預(yù)算績(jī)效改革推進(jìn)的當(dāng)下，事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問(wèn)題，并探討相應(yīng)的優(yōu)化策略，提供理論建議與實(shí)踐參考。

一、推進(jìn)事業(yè)單位成本預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀分析

預(yù)算理念滯后，成本效益意識(shí)淡薄"傳統(tǒng)預(yù)算管理中的“基數(shù)""增長(zhǎng)”思維在部分事業(yè)單位中根深蒂固，編制預(yù)算時(shí)過(guò)于側(cè)重歷史數(shù)據(jù)延續(xù)與資金爭(zhēng)取規(guī)模，忽視成本核算與效益預(yù)期。究其原因，主要有以下三點(diǎn)：一是業(yè)務(wù)部門(mén)重視度不夠。業(yè)務(wù)部門(mén)往往更關(guān)注業(yè)務(wù)拓展與政策落實(shí)，忽視了預(yù)算管理的基礎(chǔ)性和重要性。他們或許認(rèn)為這只是財(cái)務(wù)部門(mén)的常規(guī)工作，并未充分意識(shí)到其在加強(qiáng)成本控制、提升資金使用效率及預(yù)防財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面的重要性；二是預(yù)算理念滯后。事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員與業(yè)務(wù)部門(mén)多聚焦資金“夠不夠花”，少考量“花得值不值”。存在預(yù)算數(shù)據(jù)機(jī)械復(fù)制，業(yè)務(wù)開(kāi)支欠缺合理規(guī)劃等現(xiàn)象；三是忽略了外部市場(chǎng)變化對(duì)內(nèi)部業(yè)務(wù)成本的影響。業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目的投入產(chǎn)出關(guān)聯(lián)缺乏量化分析，導(dǎo)致資源閑置浪費(fèi)與低效配置現(xiàn)象并存，如部分科研項(xiàng)目盲目購(gòu)置設(shè)備、堆砌人力，而產(chǎn)出成果卻寥寥無(wú)幾，嚴(yán)重偏離了成本效益最優(yōu)原則。

預(yù)算編制不精準(zhǔn)，缺乏有效溝通協(xié)調(diào)"首先，預(yù)算編制過(guò)分依賴(lài)歷史數(shù)據(jù)，即采用“基數(shù)法”預(yù)算編制方式，這種做法缺乏科學(xué)性和預(yù)見(jiàn)性，無(wú)法準(zhǔn)確反映事業(yè)單位的實(shí)際需求和資源分配狀態(tài)。同時(shí)，缺乏深入的市場(chǎng)調(diào)研與成本分析，導(dǎo)致預(yù)算編制的細(xì)化程度不夠，難以確保其合理性與準(zhǔn)確性；其次，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)薄弱，成本動(dòng)因多元且難以量化。如醫(yī)院病種診療成本受病情復(fù)雜程度、治療手段、藥品耗材等交互影響，數(shù)據(jù)收集整理耗時(shí)費(fèi)力，致使成本預(yù)測(cè)失準(zhǔn)，預(yù)算編制“根基”不穩(wěn)；最后，業(yè)財(cái)融合意識(shí)缺失"，"業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)“兩張皮”，編制過(guò)程缺乏協(xié)同，財(cái)務(wù)人員專(zhuān)注于數(shù)字，業(yè)務(wù)人員不懂財(cái)務(wù)邏輯，雙方對(duì)項(xiàng)目預(yù)算需求、成本構(gòu)成理解分歧大。

預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控乏力，剛性約束不足"一是執(zhí)行進(jìn)度把控“前松后緊”現(xiàn)象普遍，上半年項(xiàng)目啟動(dòng)慢、資金沉淀，下半年為“趕進(jìn)度”突擊花錢(qián)，忽視項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量與成本效益，如市政工程類(lèi)事業(yè)單位，綠化養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目常因前期規(guī)劃拖沓，四季度集中作業(yè)，高價(jià)雇工、緊急采購(gòu)物料，這不僅推高了成本，而且服務(wù)效果也大打折扣；二是預(yù)算調(diào)整的隨意性較大，缺乏剛性約束。某些事業(yè)單位在實(shí)施預(yù)算時(shí)，未能?chē)?yán)格遵守既定的預(yù)算方案來(lái)安排和使用資金，而是依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)指示或突發(fā)需求做出變動(dòng)。這不僅損害了預(yù)算的權(quán)威性和約束力，還可能影響成本控制成效，導(dǎo)致資源的浪費(fèi)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；三是內(nèi)部監(jiān)控機(jī)制滯后，審計(jì)監(jiān)察多在事后介入，難以對(duì)執(zhí)行偏差進(jìn)行實(shí)時(shí)預(yù)警和糾正；四是預(yù)算調(diào)整機(jī)制不完善。為適應(yīng)市場(chǎng)環(huán)境、政策環(huán)境或內(nèi)部條件的變化，事業(yè)單位需制定適宜的預(yù)算調(diào)整尺度，避免出現(xiàn)預(yù)算隨意調(diào)整或不得調(diào)整的極端情況。

預(yù)算管理人才短缺"一方面是預(yù)算管理涉及財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)、戰(zhàn)略等多領(lǐng)域的知識(shí)與技能，對(duì)人才的專(zhuān)業(yè)性與綜合性要求較高。然而，事業(yè)單位在專(zhuān)業(yè)高素質(zhì)人才引進(jìn)方面，受編制規(guī)模、薪酬待遇等因素限制，缺乏競(jìng)爭(zhēng)力；另一方面是內(nèi)部培養(yǎng)機(jī)制不完善，培訓(xùn)內(nèi)容缺乏針對(duì)性，無(wú)法有效提升現(xiàn)有人員的預(yù)算管理水平。實(shí)際工作中，預(yù)算編制可能不夠科學(xué)精準(zhǔn)，預(yù)算執(zhí)行缺乏有效監(jiān)控與靈活調(diào)整能力，易出現(xiàn)資金浪費(fèi)或項(xiàng)目推進(jìn)受阻等狀況。

預(yù)算管理信息化水平較低"一些事業(yè)單位仍然依賴(lài)傳統(tǒng)的紙張記錄或電子表格進(jìn)行預(yù)算管理，這種方式不僅效率低下，還容易出現(xiàn)錯(cuò)誤。這必然導(dǎo)致各部門(mén)間的數(shù)據(jù)無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效共享和實(shí)時(shí)更新，從而使得預(yù)算管理過(guò)程復(fù)雜且信息不對(duì)等，進(jìn)而增加了工作負(fù)擔(dān)，降低了預(yù)算管理的準(zhǔn)確性和時(shí)效性。盡管信息技術(shù)迅速發(fā)展，如云計(jì)算、大數(shù)據(jù)和人工智能等先進(jìn)工具為預(yù)算管理提供了強(qiáng)有力的支持，但很多事業(yè)單位因自身規(guī)模級(jí)別等因素而面臨政策、立項(xiàng)及資金壁壘。

成本分析體系不完善，結(jié)果應(yīng)用有限"部分事業(yè)單位的成本核算基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，成本分類(lèi)不夠精細(xì)，使得績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)難以全面客觀地反映真實(shí)成本與效益情況。此外，評(píng)價(jià)方法也較為單一，多側(cè)重于財(cái)務(wù)指標(biāo)，忽視了社會(huì)效益、服務(wù)質(zhì)量等非財(cái)務(wù)維度，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果有失偏頗。在結(jié)果應(yīng)用方面，由于缺乏有效的反饋與激勵(lì)機(jī)制，評(píng)價(jià)結(jié)果往往只是簡(jiǎn)單存檔，未能與預(yù)算編制、資源分配、人員考核等關(guān)鍵管理環(huán)節(jié)緊密掛鉤。

同時(shí)，單位管理層對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的重視程度不足，未能依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)調(diào)整戰(zhàn)略與業(yè)務(wù)流程，使得績(jī)效評(píng)價(jià)難以發(fā)揮其應(yīng)有的導(dǎo)向與監(jiān)督作用。

二、事業(yè)單位預(yù)算管理改革的優(yōu)化路徑

強(qiáng)化預(yù)算管理意識(shí)"一是提升業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)預(yù)算的重視程度。業(yè)務(wù)部門(mén)的立場(chǎng)和行動(dòng)對(duì)預(yù)算管理工作的推動(dòng)至關(guān)重要。因此，通過(guò)加大專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)的頻次和力度，加深業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)預(yù)算管理重要性的理解，幫助他們認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理在優(yōu)化資源分配、提高資金利用效率以及預(yù)防財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面的重要性；二是強(qiáng)化預(yù)算細(xì)化編制意識(shí)。在每年編制下一年預(yù)算階段，細(xì)化編制要求，逐步形成預(yù)算細(xì)化，支出明確的思維，完成從“預(yù)算是這么多”向“預(yù)算為什么是這么多”轉(zhuǎn)移；三是強(qiáng)化各部門(mén)“無(wú)預(yù)算不支出”、“有預(yù)算才有業(yè)務(wù)”的意識(shí)，引導(dǎo)其深入?yún)⑴c到預(yù)算的制定、評(píng)審、執(zhí)行、績(jī)效考核等重要步驟中，促進(jìn)業(yè)務(wù)與預(yù)算的深度融合，建立一個(gè)全員參與、共同推進(jìn)預(yù)算管理的良好環(huán)境。

細(xì)化預(yù)算編制"一是預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)做到全面細(xì)致。事業(yè)單位各部門(mén)應(yīng)協(xié)同合作，做到人員情況、業(yè)務(wù)規(guī)模、資產(chǎn)存量與使用狀況、市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)等多維度信息共享，對(duì)未來(lái)的收入來(lái)源和支出需求進(jìn)行合理預(yù)估，重視未來(lái)三年中期財(cái)政規(guī)劃的編制；二是細(xì)化預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)，制定覆蓋人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目支出的預(yù)算編制細(xì)則，明確各類(lèi)支出的核算口徑、開(kāi)支范圍和標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)等高頻支出，參照相關(guān)規(guī)定制定單位內(nèi)部定額標(biāo)準(zhǔn)，確保預(yù)算編制有據(jù)可依。同時(shí)，完善預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)機(jī)制，按輕重緩急排序，實(shí)現(xiàn)資源精準(zhǔn)配置；三是突破傳統(tǒng)單一模式的局限，靈活、綜合地運(yùn)用零基預(yù)算、滾動(dòng)預(yù)算等先進(jìn)方法，擺脫歷史數(shù)據(jù)的束縛，以全新視角審視每項(xiàng)支出的必要性與合理性，增強(qiáng)預(yù)算的連貫性與前瞻性，有效避免資金浪費(fèi)與冗余；四是強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。財(cái)務(wù)部門(mén)與業(yè)務(wù)部門(mén)之間應(yīng)建立常態(tài)化、高效化的溝通渠道，財(cái)務(wù)人員要深入了解業(yè)務(wù)活動(dòng)的實(shí)際需求與開(kāi)展流程，業(yè)務(wù)人員則需掌握基本的財(cái)務(wù)預(yù)算知識(shí)與要求，雙方共同參與、相互協(xié)作，使預(yù)算編制充分體現(xiàn)業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃與財(cái)務(wù)資源約束的平衡統(tǒng)一。

3.預(yù)算執(zhí)行做到制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、績(jī)效化"一是建立嚴(yán)格的管理制度。事業(yè)單位應(yīng)明確各部門(mén)在預(yù)算執(zhí)行中的職責(zé)與權(quán)限，細(xì)化工作流程，爭(zhēng)取每一項(xiàng)預(yù)算支出都能標(biāo)準(zhǔn)化；二是加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控與分析。借助現(xiàn)代化信息技術(shù)手段，構(gòu)建實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控系統(tǒng)，對(duì)資金流向、支出進(jìn)度進(jìn)行全程跟蹤。定期生成預(yù)算執(zhí)行分析報(bào)告，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行偏差，并深入剖析原因；三是強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效導(dǎo)向。將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與部門(mén)和個(gè)人績(jī)效掛鉤，激勵(lì)全體人員積極參與預(yù)算執(zhí)行管理，提高資金使用效益。

提高預(yù)算管理人員專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)一是加強(qiáng)系統(tǒng)化的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容既要涵蓋財(cái)政法規(guī)政策解讀，使預(yù)算人員及時(shí)掌握國(guó)家財(cái)政方針動(dòng)態(tài)，確保預(yù)算編制與執(zhí)行符合政策要求，又能涉及數(shù)據(jù)分析與預(yù)測(cè)課程，強(qiáng)化預(yù)算人員運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析工具對(duì)單位歷史財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘分析的能力，從而更精準(zhǔn)地預(yù)測(cè)未來(lái)預(yù)算需求；二是鼓勵(lì)預(yù)算人員參加專(zhuān)業(yè)資格考試與認(rèn)證。如考取會(huì)計(jì)師、高級(jí)會(huì)計(jì)師等證書(shū)，通過(guò)備考過(guò)程系統(tǒng)學(xué)習(xí)專(zhuān)業(yè)知識(shí)，不斷提升自身的理論水平與實(shí)踐能力；三是促進(jìn)預(yù)算人員的實(shí)踐交流。通過(guò)組織內(nèi)部經(jīng)驗(yàn)分享會(huì)，邀請(qǐng)資深預(yù)算人員分享成功的預(yù)算管理案例與技巧，為新入職人員提供借鑒。

提升預(yù)算管理信息化水平"一是加強(qiáng)信息化系統(tǒng)建設(shè)，選準(zhǔn)專(zhuān)業(yè)的財(cái)務(wù)軟件，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的信息化、智能化和集成化。這不僅有助于提高工作效率，減少人為失誤，還能為管理層提供即時(shí)且準(zhǔn)確的預(yù)算數(shù)據(jù)和分析報(bào)告，使得成本控制和績(jī)效評(píng)估更加高效準(zhǔn)確；二是積極推進(jìn)信息化技術(shù)在預(yù)算管理中的應(yīng)用，深入挖掘成本構(gòu)成和績(jī)效指標(biāo)之間的關(guān)系，增強(qiáng)數(shù)據(jù)處理能力和靈活性，從而為決策者提供更加全面、深入的分析報(bào)告；三是加強(qiáng)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)安全性建設(shè)，采取有效措施保障預(yù)算及成本績(jī)效管理相關(guān)數(shù)據(jù)的安全與備份。建立健全信息安全防護(hù)體系，防止數(shù)據(jù)泄露或被非法篡改，確保所有敏感信息得到妥善保護(hù)。

完善成本預(yù)算績(jī)效考核機(jī)制"加強(qiáng)事業(yè)單位成本預(yù)算績(jī)效考核水平，需以成本分析為基礎(chǔ)、績(jī)效考核為抓手，構(gòu)建精細(xì)化管理體系。

在成本分析層面，首先要建立全成本核算機(jī)制，將業(yè)務(wù)活動(dòng)中產(chǎn)生的人力、物力、財(cái)力成本進(jìn)行系統(tǒng)歸集，區(qū)分經(jīng)常性成本與一次性成本，如人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、經(jīng)常性業(yè)務(wù)維護(hù)費(fèi)等經(jīng)常性支出，以及新建項(xiàng)目等一次性成本。同時(shí)運(yùn)用各類(lèi)成本分析法開(kāi)展動(dòng)態(tài)分析，對(duì)比預(yù)算與實(shí)際成本差異，剖析成本變動(dòng)原因，針對(duì)超支項(xiàng)目深入挖掘根源，是預(yù)算編制偏差，還是執(zhí)行過(guò)程管控不足。結(jié)合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與歷史數(shù)據(jù)，制定成本定額標(biāo)準(zhǔn)，為預(yù)算編制提供精準(zhǔn)參考。

在績(jī)效考核層面，一是構(gòu)建科學(xué)的績(jī)效指標(biāo)體系。指標(biāo)應(yīng)涵蓋成本控制、預(yù)算執(zhí)行以及服務(wù)成效等多個(gè)維度。如單位服務(wù)成本降低率、成本費(fèi)用利潤(rùn)率等指標(biāo)，精準(zhǔn)衡量事業(yè)單位在各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)中的成本管控水平。預(yù)算完成率、預(yù)算調(diào)整率等指標(biāo)，考查預(yù)算編制的準(zhǔn)確性與執(zhí)行的有效性。成本預(yù)算執(zhí)行率、成本節(jié)約率、資金使用效益率等量化指標(biāo)，直觀衡量成本管控成效；二是規(guī)范考核流程。

建立定期考核制度，如按季度或年度對(duì)事業(yè)單位的成本預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行全面考核?？己诉^(guò)程應(yīng)遵循嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臄?shù)據(jù)收集與分析程序，確保數(shù)據(jù)真實(shí)可靠，評(píng)價(jià)客觀公正；三是強(qiáng)化考核結(jié)果的應(yīng)用。將考核結(jié)果與單位內(nèi)部的資源分配、部門(mén)及員工獎(jiǎng)勵(lì)懲處緊密掛鉤。對(duì)于成本預(yù)算管理績(jī)效優(yōu)秀的部門(mén)，給予更多的資金支持與獎(jiǎng)勵(lì)，而對(duì)于績(jī)效不佳的部門(mén)，則應(yīng)采取資金削減、整改督促等措施。

成本預(yù)算績(jī)效改革為事業(yè)單位預(yù)算管理革新指明了方向，針對(duì)現(xiàn)存問(wèn)題，以重塑理念為先導(dǎo)、夯實(shí)預(yù)算編制為基礎(chǔ)、引進(jìn)信息技術(shù)為手段、強(qiáng)化績(jī)效考核為驅(qū)動(dòng)，多管齊下、協(xié)同發(fā)力，持續(xù)優(yōu)化預(yù)算管理流程與機(jī)制，旨在提升財(cái)政資金“性?xún)r(jià)比”，確保事業(yè)單位在高質(zhì)量發(fā)展軌道穩(wěn)健運(yùn)行，為社會(huì)提供更優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。未來(lái)，隨著支出成本績(jī)效改革的不斷深化與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，事業(yè)單位預(yù)算管理需持續(xù)創(chuàng)新與適配，在動(dòng)態(tài)調(diào)整中實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效新跨越。

（作者單位：上海市專(zhuān)用通信局）