“鑄牢中華民族共同體意識(shí)入法研究現(xiàn)狀

“必須堅(jiān)持依法治理民族事務(wù)，推進(jìn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，為我們加強(qiáng)民族工作法律法規(guī)建設(shè)、深入推進(jìn)“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”入法指明了方向、提供了根本遵循。推動(dòng)新時(shí)代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展，必須高度重視法治的保障作用。

立法成果及特點(diǎn)

步人新時(shí)代，我國民族法治建設(shè)的主要目標(biāo)聚焦鑄牢中華民族共同體意識(shí)這一主線，民族法治建設(shè)呈現(xiàn)一個(gè)新趨勢(shì)，即從民族團(tuán)結(jié)立法向“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”立法轉(zhuǎn)變。有學(xué)者認(rèn)為“以憲法權(quán)威涵攝中華民族共同體意識(shí)構(gòu)建，在憲法理念中融入中華民族共同體意識(shí)，鑄牢中華民族共同體意識(shí)的法治基礎(chǔ)，以民族區(qū)域自治制度保障各民族權(quán)利是鑄牢中華民族共同體意識(shí)的治本之策。通過推進(jìn)中華民族共同體的憲法化和創(chuàng)新發(fā)展完善民族區(qū)域自治制度，實(shí)現(xiàn)單一制國家結(jié)構(gòu)下中華民族共同體的主權(quán)獨(dú)立國家統(tǒng)一，保障民族自治權(quán)利平等，是依法治國的基本要求，也是現(xiàn)代民族國家法治建構(gòu)的目標(biāo)。

當(dāng)前從立法實(shí)踐來看，2017年10月，黨的十九大首次提出“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”，并將這一表述寫人《中國共產(chǎn)黨章程》，并在《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中予以黨規(guī)保障。2018年3月，“中華民族”寫人《中華人民共和國憲法修正案》，為鑄牢中華民族共同體意識(shí)、加強(qiáng)中華民族共同體建設(shè)提供了憲法依據(jù)。目前國家法律法規(guī)體系內(nèi)完整寫入“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的，涵括3部法律、10部省級(jí)以上地方性法規(guī)、自治條例與部門規(guī)章以及3部黨內(nèi)法規(guī)。

特點(diǎn)：從立法適用范圍看，鑄牢中華民族共同體意識(shí)立法呈現(xiàn)出由法律、民族區(qū)域自治地區(qū)立法向全國面鋪開的新發(fā)展。從規(guī)定內(nèi)容看，2019年至2020年10月期間的多部地方性立法，將鑄牢中華民族共同體意識(shí)作為一種原則進(jìn)行明確規(guī)定。如2020年10月以后頒布的《內(nèi)蒙古自治區(qū)促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》等地方性法律已經(jīng)將“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”作為目的與原則統(tǒng)一規(guī)定于其中。從立法效力層級(jí)看，雖已有少數(shù)法律就“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”作出明確規(guī)定，但在核心部門法中仍未涉及，實(shí)為一大缺憾。中央層面對(duì)鑄牢中華民族共同體意識(shí)進(jìn)行規(guī)定的“法”主要是黨內(nèi)法規(guī)，但黨內(nèi)法規(guī)并不具備國家強(qiáng)制力，因而不能成為執(zhí)法或司法的依據(jù)。學(xué)界關(guān)于鑄牢中華民族共同體意識(shí)入法這一問題的研究，尚處于起步階段。

根本目標(biāo)：與此同時(shí)，地方民族團(tuán)結(jié)立法也應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)向“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”立法的轉(zhuǎn)變。

關(guān)于鑄牢中華民族共同體意識(shí)法治化不足的研究

整體察之，鑄牢中華民族共同體意識(shí)的法律文本漸成體系，立法層級(jí)貫通法律、部門規(guī)章、黨內(nèi)法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，調(diào)整領(lǐng)域從中央宏觀層面擴(kuò)展到地方微觀層面。目前有關(guān)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的立法內(nèi)容在效力位階上還相對(duì)較低，并且多散見于地方立法領(lǐng)域，在上位法層面的立法空間較大，法律體系仍有待進(jìn)一步完善。

具體表現(xiàn)為：一是鑄牢中華民族共同體意識(shí)入法的頂層設(shè)計(jì)不足。現(xiàn)行有關(guān)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的規(guī)范條款多集中于地方性法規(guī)，在國家法律層面僅能通過法律解釋的方法深刻理解其意蘊(yùn)。由于缺乏高位階立法的頂層設(shè)計(jì)，也容易導(dǎo)致“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”人法的程序設(shè)計(jì)、主體實(shí)施、制度銜接等方面內(nèi)容水平不高，難以與國家整體的法治實(shí)施體系、法律監(jiān)督體系和法治保障體系相協(xié)調(diào)。當(dāng)前，完整寫入“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的省級(jí)地方性法規(guī)、自治條例有西藏、新疆、云南、青海、寧夏、內(nèi)蒙古、廣東、山東八省區(qū)，內(nèi)容層面呈現(xiàn)了由原則至目的的變化，上升至目的性條款的區(qū)域是西藏、內(nèi)蒙古、新疆和寧夏，目的性條款的末尾均表述為依據(jù)《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，但《中華人民共和國憲法》并沒有明確規(guī)定“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的語義以及義務(wù)主體，因而援引這一語句的憲法規(guī)范來源尚未有明確指引。

對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為“中華民族”“中華民族共同體”早已存在并且已經(jīng)入憲法，由此認(rèn)為中華民族共同體意識(shí)事實(shí)上已入憲，當(dāng)務(wù)之急是在此基礎(chǔ)上扎實(shí)建設(shè)的問題，而非從無到有的“構(gòu)建”，抑或是“重構(gòu)”。但也有學(xué)者提出相反意見，主張雖然“中華民族”這一表述已經(jīng)寫入憲法，但在憲法文本中，尚無關(guān)于鑄牢中華民族共同體意識(shí)的相關(guān)具體表述。僅僅是宣示意義的2018年憲法修正案有關(guān)中華民族的概念，與中華民族共同體憲制法權(quán)地位的確立，尚有相當(dāng)差距?，F(xiàn)行憲法關(guān)于中華民族共同體的進(jìn)一步規(guī)范化表述，仍然有待推進(jìn)?！拌T牢中華民族共同體意識(shí)的憲法缺位不利于將中華民族共同體上升到國家層面，缺乏憲法的規(guī)范不利于后續(xù)立法活動(dòng)的展開，沒有憲法的指引中華民族共同體意識(shí)的理論與制度不能有效地發(fā)展成熟與定型”

二是“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的相關(guān)條文缺乏可執(zhí)行性。自中華民族共同體意識(shí)首次提出至今，相關(guān)立法基本上是將“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”這一法律原則直接轉(zhuǎn)換到法律條文之中，并未對(duì)其進(jìn)一步的細(xì)化與延展，使得法律條文的可執(zhí)行性相當(dāng)有限，法律實(shí)施的效力也難以充分體現(xiàn)。與此同時(shí)，現(xiàn)行“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的相關(guān)條款多屬于宏觀、抽象的規(guī)范，多集中于立法原則、立法目的章節(jié)，到具體執(zhí)行層面則剛性不足。雖在宣傳教育、創(chuàng)建表彰等章節(jié)有具體措施，但是缺乏對(duì)各民族權(quán)利保護(hù)條款、“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”義務(wù)性行為和禁止性行為等條款，有關(guān)民族團(tuán)結(jié)法律責(zé)任的文本過于寬泛與模糊，可執(zhí)行性十分有限。

三是《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》存在規(guī)范缺失。當(dāng)前將“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”規(guī)定在目的中的地方性立法表述依據(jù)《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，但該法中并不存在明確規(guī)定“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的相關(guān)條款。《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》作為專門民族法中的“基本法”，存在規(guī)范缺失。此外，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》與現(xiàn)有的民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步地方性立法存在諸多不相協(xié)調(diào)之處。從規(guī)范的內(nèi)容看，前者更多規(guī)定組織性內(nèi)容，后者更多系預(yù)防性法律制度的安排，而且在地方性立法內(nèi)部存在著目的與原則的分歧性規(guī)定，具體違法行為存在空白性規(guī)定。此外，條文規(guī)范要素也并不完整，表現(xiàn)為對(duì)宏觀價(jià)值理念和倡導(dǎo)性行為規(guī)范多，而禁止性規(guī)范相對(duì)較少等。前述問題導(dǎo)致了當(dāng)前“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”立法條文數(shù)量少，立法層級(jí)較低、立法不平衡等弊端。

四是鑄牢中華民族共同體意識(shí)與其他法制體系銜接不暢。制度銜接需要建立長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制，這也就意味著從立法到執(zhí)法、司法、守法等方面均要有所體現(xiàn)。此中的其他法制體系是指除《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》及其配套法規(guī)以外適用全國的法律法規(guī)體系。這一問題首先在于現(xiàn)有對(duì)“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”作出明確規(guī)定的法律、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，與《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國監(jiān)察法》等法律法規(guī)之間應(yīng)當(dāng)如何定位與銜接。申言之，究竟是預(yù)防性制度安排，還是綜合性法律安排，而不同的角色定位將會(huì)使得法治體系的構(gòu)建有所偏向。其次是如何與其他法律規(guī)范所規(guī)定的民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任有效銜接的問題。例如，如何與《中華人民共和國民法典》中風(fēng)俗習(xí)慣、檢察機(jī)關(guān)公益訴訟等之間如何有效銜接。有必要對(duì)相關(guān)法律規(guī)范之間的銜接做出制度性的設(shè)計(jì)。

關(guān)于鑄牢中華民族共同體意識(shí)法治建設(shè)的研究

堅(jiān)持依法治理民族事務(wù)，推進(jìn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要通過法律文本強(qiáng)化“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”。除了在原則性、綱領(lǐng)性條款中增加“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的表述，統(tǒng)領(lǐng)立法的整體價(jià)值取向，還應(yīng)該在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)文化發(fā)展等方面進(jìn)一步提升具體條款的操作性?？梢钥紤]從以下幾個(gè)方面建立相應(yīng)解決措施。

一是推動(dòng)“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”寫入憲法。在憲法序言、公民的基本權(quán)利和義務(wù)以及國家機(jī)構(gòu)等章節(jié)中加人相關(guān)表述，強(qiáng)調(diào)公民尤其是黨員干部和國家機(jī)關(guān)工作人員要樹立“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”，增強(qiáng)“五個(gè)認(rèn)同”。也有學(xué)者認(rèn)為無需修改憲法，建議由全國人大及其常委會(huì)行使憲法解釋權(quán)，對(duì)憲法有關(guān)規(guī)定進(jìn)行解釋，提升有關(guān)民族關(guān)系治理規(guī)定的明確性，如此即可通過法治方式為引導(dǎo)各族人民鑄牢中華民族共同體意識(shí)提供一個(gè)靜態(tài)的憲制基礎(chǔ)。

二是增強(qiáng)鑄牢中華民族共同體意識(shí)相關(guān)法規(guī)的可執(zhí)行性。寬泛抽象的法律條文不利于法的具體實(shí)施和執(zhí)行，可以考慮從權(quán)利保護(hù)、義務(wù)性行為與禁止性行為，以及法律責(zé)任等幾個(gè)方面來進(jìn)一步細(xì)化鑄牢中華民族共同體意識(shí)的具體措施，或者是明確有關(guān)法律法規(guī)的假定條件、行為模式和法律后果，為有法可依創(chuàng)造條件。

三是修改《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，明確“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的法規(guī)范概念?！吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治法》是僅次于《中華人民共和國憲法》、專門處理民族關(guān)系、起統(tǒng)領(lǐng)性地位的基本法律制度，完善《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》是鑄牢中華民族共同體意識(shí)的重要路徑，也是新時(shí)代中華民族共同體法治建構(gòu)的重要任務(wù)和目標(biāo)。從立法技術(shù)層面來講，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的修訂和完善應(yīng)當(dāng)立足現(xiàn)行法律文本，以最小動(dòng)作確保其穩(wěn)定性。基于《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的文本結(jié)構(gòu)，相關(guān)立法完善可以考慮從其“序言”和“正文”兩方面著手。具而言之，建議該法序言第三自然段“發(fā)展平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系”后增加“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”，由此將《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的目的之一規(guī)定為鑄牢中華民族共同體意識(shí)。在總則中增加一條：“鑄牢中華民族共同體意識(shí)是民族工作的綱，民族自治機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極履行憲法賦予的職責(zé)，全方位鑄牢中華民族共同體意識(shí)”，同時(shí)在附則中明確鑄牢中華民族共同體意識(shí)的法規(guī)范概念。至于具體規(guī)則的建構(gòu)，可以參考地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定各級(jí)自治機(jī)關(guān)及其工作人員鑄牢中華民族共同體意識(shí)的具體義務(wù)與權(quán)力，以及相應(yīng)的法律責(zé)任。此外，鑒于民族區(qū)域自治制度作為制度設(shè)置，缺乏與之對(duì)應(yīng)的社會(huì)機(jī)構(gòu)，我國的人民代表大會(huì)制度和多黨合作制都有與之對(duì)應(yīng)的社會(huì)機(jī)構(gòu)，為了健全民族區(qū)域自治制度，可以考慮設(shè)置“中華民族團(tuán)結(jié)大會(huì)”作為其社會(huì)機(jī)構(gòu)。

四是協(xié)調(diào)“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”法律安排與其他法之銜接。首先，應(yīng)當(dāng)在明確“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的法規(guī)范概念基礎(chǔ)上，與《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國治安管理處罰法》《政務(wù)處分法》保持銜接；其次，應(yīng)當(dāng)與司法保持銜接。在實(shí)體法層面，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化《中華人民共和國刑法》第49條、第50條的犯罪行為類型，增加法人犯罪主體的制度安排；最后，對(duì)于分裂主義、極端主義等嚴(yán)重破壞中華民族共同體建設(shè)的犯罪也需要通過刑法予以嚴(yán)厲打擊。關(guān)于司法程序方面，無論是行政、民事亦或是刑事訴訟，均應(yīng)充分保護(hù)特別是少數(shù)民族訴訟權(quán)利和各民族弱勢(shì)群體利益，充分?jǐn)U展檢察公益訴訟。對(duì)于其他預(yù)防性的法律制度安排，如非物質(zhì)文化、國家通用語言文字、旅游等相關(guān)方面，則應(yīng)當(dāng)制定具體領(lǐng)域的鑄牢中華民族共同體意識(shí)的規(guī)則。

（作者單位：澳門科技大學(xué)）