從煙盒錫紙到法律條文：基層聲音“參與”食品安全治理

中國基層立法聯(lián)系點的獨特優(yōu)勢在于：既保留“自下而上”的民意活力，又通過人大系統(tǒng)的專業(yè)化過濾，避免民粹化風險。

一張煙盒錫紙引發(fā)的立法

2025年3月1日，新修訂的《湖南省食品生產(chǎn)加工小作坊小餐飲和食品攤販管理條例》正式實施。其中第四十條“三年禁入”條款的誕生，竟始于一位82歲退伍老兵寫在煙盒錫紙上的120字建議。這一看似偶然的事件，折射出中國基層民主立法的深刻變革，更揭示了民眾參與如何從“基層聲音”升級為“制度性力量”的治理邏輯。結(jié)合自身參與基層“人大代表”“食品安全”主題周周行系列活動，更加感受到國家對食品安全問題的高度重視。

事件背景：一場“草根智慧”與“立法機器”的對話

陳俊清，一位曾參與對越自衛(wèi)反擊戰(zhàn)的退伍老兵，2003年從湘鄉(xiāng)市某單位退休后，始終保持著軍人特有的敏銳與責任感。2024年9月，他在社區(qū)公告欄看到《湖南省食品小作坊管理條例（修訂草案）》的征求意見通知，立刻聯(lián)想到孫子常因食用校外攤販食品而腹瀉的經(jīng)歷。彼時距離意見截止僅剩3天，手邊無紙可用的他，果斷撕下煙盒內(nèi)的錫紙，用圓珠筆寫下：“食品安全很重要……要加大處罰，比如衛(wèi)生有問題的，馬上吊銷營業(yè)執(zhí)照；已吊銷的，規(guī)定若干年以上不準再開店?！?/p>

這張褶皺的錫紙經(jīng)社區(qū)書記張先林遞交至湘鄉(xiāng)市人大常委會，最終被湖南省人大采納為條例第四十條的核心內(nèi)容——“吊銷許可證者三年內(nèi)不得再入行業(yè)”。更令人感動的是，這張錫紙原件被收入“人民代表大會制度湖南實踐展”，成為“開門立法”的象征性物品。

重要議題：基層參與如何突破 “立法壁壘”？

陳俊清的故事絕非孤例。據(jù)統(tǒng)計，2024年，湖南省各基層立法聯(lián)系點為40余部法律草案和省本級地方性法規(guī)草案，征集到意見建議3萬余條，向立法機關(guān)報送意見建議近3000條，一條條來自基層群眾的“金點子”，變成推動高質(zhì)量立法的“金鑰匙”。但更多的民眾獲悉參與立法的機會較少，主要有兩方面原因：

一是渠道壁壘：傳統(tǒng)立法依賴專家論證、部門提案，普通民眾常因“不知向誰提”“不懂如何提”而“消失”。正如陳俊清老人最初感慨：“立法是專業(yè)的事，沒想到我這老百姓也能參與。”

二是技術(shù)壁壘：民眾建議多基于感性經(jīng)驗，如何轉(zhuǎn)化為具備科學性與可操作性的法律條文？例如，老人提出的“若干年禁入”被專業(yè)化為“三年禁入”。

全球經(jīng)驗可以適當參考和借鑒

這類“草根提案”模式在國際上也有相對應(yīng)的情況。歐盟在制定食品安全法規(guī)時，廣泛征求公眾意見。例如，《歐盟通用食品法》的修訂過程中，通過公開聽證會、在線問卷等方式，收集消費者、企業(yè)和其他利益相關(guān)方的意見，確保立法的科學性和民主性。日本“町內(nèi)會”將社區(qū)意見直接納入《食品標識法》修訂議程。對比可見，中國基層立法聯(lián)系點的獨特優(yōu)勢在于：既保留“自下而上”的民意活力，又通過人大系統(tǒng)的專業(yè)化過濾，避免民粹化風險。

科學真相：被誤讀的“食品安全”與“技術(shù)鴻溝”

技術(shù)解析：生產(chǎn)線上的“無辜殘留”——何為“原料帶入”？

在食品工業(yè)中，“原料帶入”是一個被廣泛忽視卻至關(guān)重要的概念。以某知名零食企業(yè)生產(chǎn)線為例，其代工廠同時為多個品牌生產(chǎn)不同配方的薯片：A品牌要求純紅薯淀粉，B品牌則允許添加木薯淀粉。盡管每次更換產(chǎn)品前會進行設(shè)備清洗，但受限于現(xiàn)有技術(shù)，微量木薯淀粉仍可能殘留在設(shè)備縫隙中，進而混入下一批次A品牌產(chǎn)品。這種現(xiàn)象被稱為 “非故意交叉污染”，而非企業(yè)主觀故意。

根據(jù)中國檢驗檢疫科學研究院發(fā)布的《SN/T 5522-2023 食品中植物源性成分檢測方法》，采用實時熒光PCR技術(shù)可檢測出0.1%的木薯淀粉基因殘留。然而，該方法僅能定性（是否檢出），無法定量（殘留量占比）。例如，某次抽檢中，A品牌薯片檢測出木薯基因，但實際含量不足0.05%，遠低于國家標準中“標簽需標注成分”的1%閾值。類似這一情況卻被一部分自媒體渲染為“以次充好”，有時可能導致企業(yè)陷入輿論風波。

數(shù)據(jù)支撐：限量值的科學邏輯與公眾認知偏差

食品安全標準的制定遵循“劑量決定毒性”原則。以兩類爭議物質(zhì)為例：

（1）丙烯酰胺：廣泛存在于烘焙、油炸食品中，國際癌癥研究機構(gòu)（IARC）將其列為2A類致癌物，即可能對人類致癌。但世界衛(wèi)生組織（WHO）指出，人類通過食物攝入的丙烯酰胺劑量（日均0.3-2.0μg/kg體重）遠低于動物實驗中致癌劑量（50-200μg/kg體重），因此未設(shè)定限量標準。

（2）多環(huán)芳烴：北京烤鴨表皮中多環(huán)芳烴含量約為1.2μg/kg，而歐盟標準為5μg/kg。按人均年消費烤鴨1.5公斤計算，攝入量僅為安全閾值的0.3%。

這些數(shù)據(jù)在一定層面已表明，檢測出危害物質(zhì)≠存在安全風險。然而，某輿情監(jiān)測平臺數(shù)據(jù)顯示，在“食品安全事件”熱搜中，很多案例實質(zhì)為“檢出無害殘留”，卻被誤讀為“有害食品”。

法律界定：瑕疵與違法的“分水嶺”

《中華人民共和國食品安全法》第150條明確規(guī)定，食品安全問題需滿足“對人體健康造成急性、亞急性或慢性危害”的要件。例如，某消費者購買的食品存在標簽瑕疵，但法院認為該瑕疵不影響食品安全且未對消費者造成誤導，僅支持退貨，不支持十倍賠償。

對比日本《食品標識法》，其第6條增設(shè)“技術(shù)豁免條款”（ 加工助劑和生產(chǎn)帶入品、營養(yǎng)強化劑、小包裝食品、轉(zhuǎn)基因成分豁免和臨時性豁免等）：若企業(yè)能證明成分偏差源于不可控的生產(chǎn)條件（如生產(chǎn)帶入品），且含量低于安全閾值，可免于處罰。

科學與法律的協(xié)同困境

公眾對“絕對安全”的期待與科學“風險可控”的現(xiàn)實之間，存在一定鴻溝和一些誤會。如蘇州城市學院《營養(yǎng)與食品衛(wèi)生學》課程教學團隊，在蘇州吳中越溪教育園的一項消費者調(diào)研顯示，73%的受訪者認為“檢出即有害”，僅有不到10%了解“限量值”概念。這種認知偏差，恰被部分職業(yè)打假者利用：通過高靈敏度檢測儀器“捕捉”痕量成分，再以“食品安全”為名“發(fā)難”，實質(zhì)是借技術(shù)優(yōu)勢制造恐慌。

基層的局限：如何避免“聲音淹沒”與“情緒化建言”？

信息不對稱帶來的挑戰(zhàn)，即當“誤解”演變?yōu)椤翱只拧保?019年3月，成都七中實驗學校被曝光食堂存在食品安全問題，部分家長在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布所謂“發(fā)霉的肉”“過期食品”等照片，引發(fā)社會廣泛關(guān)注和憤怒情緒。盡管相關(guān)部門迅速介入并公布調(diào)查結(jié)果，但部分家長和網(wǎng)民仍對調(diào)查結(jié)果表示質(zhì)疑，認為存在“學校與監(jiān)管部門勾結(jié)”等問題。事件中，信息的不對稱和公眾的集體情感記憶（如對兒童食品安全的敏感性）導致了恐慌情緒的蔓延。

這一事件暴露的不只是科學常識的儲備，更是基層參與中“情緒優(yōu)先于事實”的深層矛盾。蘇州城市學院《營養(yǎng)與食品衛(wèi)生學》課程教學團隊，在蘇州吳中越溪教育園的一項消費者調(diào)研顯示，81.5%的受訪者認為“食品添加劑有害健康”，但其中僅8.3%能準確說出3種以上國家許可添加劑名稱；更值得警惕的是，43%的受訪者將“零添加”等同于“更安全”，卻無視天然毒素。例如，發(fā)了芽土豆中的龍葵堿等風險。這種認知偏差，也給食品安全增添了不少話題。

科學化參與的路徑：從“無序發(fā)聲”到“理性共治”

構(gòu)建“建議過濾器”機制。一是預評估小組：在基層（如人大之家、便民中心等地）增設(shè)由食品安全、法律專家與行業(yè)代表組成的預審小組，對民眾建議進行“分類”。例如，綠色通道（科學合理、可操作性強）：直送向上提交立法部門；黃色通道（意圖合理但表述模糊）：轉(zhuǎn)交專業(yè)機構(gòu)評估后進一步完善；紅色通道（違背科學常識或法律）：納入宣教科普重點名錄。二是數(shù)智賦能：開發(fā)例如“食品安全建言圖譜”的平臺，利用人工智能（AI）語義分析自動識別建議中的情緒化表述，例如“毒食品”“必須嚴懲”，并關(guān)聯(lián)推送權(quán)威宣教科普內(nèi)容。

用透明化解“信任危機”。推薦借鑒乳業(yè)龍頭伊利的“全球產(chǎn)業(yè)鏈直播”項目。早在2023年1月初，伊利面向全球啟動“云游伊利 探訪全球產(chǎn)業(yè)鏈”活動，允許消費者通過VR技術(shù)實時查看生產(chǎn)線，甚至追溯原料產(chǎn)地。

早在2017年，海底撈被曝光廚房出現(xiàn)老鼠，引發(fā)民眾關(guān)注和輿論危機。海底撈在事件爆發(fā)后的三小時內(nèi)發(fā)布道歉信，承認管理不當，并承諾一個月內(nèi)實現(xiàn)廚房可視化。此外，海底撈還邀請媒體和消費者代表實地考察廚房，展示整改后的衛(wèi)生狀況，成功扭轉(zhuǎn)了輿論導向。

從“恐慌傳播者”到“科學監(jiān)督員”。一是貼近民眾的實事工程：例如，2022年上海寶山區(qū)市場監(jiān)管局開展“你送我檢”進社區(qū)活動，通過設(shè)立食品安全科普站，向群眾宣傳食品安全知識，并對居民送來的食品進行快速檢測。這種活動不僅增強了居民對食品安全的認知，還提高了公眾參與食品安全監(jiān)督的積極性。又如，2024年9月起，作為食品安全建設(shè)的一種新探索，深圳全面推行“一街一車一室”快檢體系建設(shè)，實現(xiàn)每個街道一臺快檢車、一個快檢室，在全國率先實現(xiàn)街道級食品快檢的全覆蓋，為推進食品安全社會共治提供新模式、新方法。二是學校源頭管理：蘇州市通過“互聯(lián)網(wǎng)+明廚亮灶”智慧管理模式，將食品安全教育與校園管理相結(jié)合。全市學校食堂和校外供餐單位全面實施“明廚亮灶”，通過信息化技術(shù)，將食堂操作全過程實時展示給師生、家長及監(jiān)管部門。此外，蘇州還通過校園食品開放日，邀請人大代表、政協(xié)委員和家長代表參與監(jiān)督，提出意見和建議。這種透明化的管理模式既能提升學校食品安全管理水平，還增強了學生的食品安全意識。

它山之石可以攻玉。一是日本《食育基本法》，將食品安全納入中小學課程。并形成了學校教育、家庭與社區(qū)參與和社會共治的良好模式。二是德國通過完善的職業(yè)教育體系，將食品安全教育融入食品生產(chǎn)者的培訓中，形成了職業(yè)農(nóng)民培訓、食品生產(chǎn)者教育和公眾教育的體系。

相比之下，中國可探索“培訓前置”機制，在征集建議前通過各類平臺（例如，慕課平臺）向公眾普及基礎(chǔ)食品安全科學知識，從源頭減少情緒化建言。

平衡之道：構(gòu)建理性參與的治理生態(tài)

首先是完善法律與標準體系，認識到法律細化的迫切性。當前我們的《中華人民共和國食品安全法》對“標簽瑕疵”與“實質(zhì)違法”的界定仍存在一定模糊，導致職業(yè)打假者常利用法律漏洞牟利?？蛇m當參考日本《食品標示識法》的分級啟示，其通過三級分類精準界定標簽問題：

一是重大違法：故意虛假標注核心成分（如用雞肉冒充牛肉），最高可處2億日元罰款；

二是一般違規(guī)：非主觀過失導致成分偏差（如原料帶入殘留），需限期整改但不予處罰；

三是技術(shù)性瑕疵：排版錯誤、計量單位遺漏等，僅需書面說明。

中國可借鑒此模式，在《中華人民共和國食品安全法》中增設(shè)“非惡意瑕疵豁免條款”。例如，明確“無健康風險+企業(yè)主動糾正”情形下的免責范圍。

伊利經(jīng)驗值得借鑒：

一是“透明”：早在2008年，伊利集團全面打造的“數(shù)字化參觀平臺”與消費者零距離接觸，行業(yè)內(nèi)首次實現(xiàn)“全面開放、全景直播、全程透明”。消費者通過登錄平臺點播視頻即可獲悉伊利牛奶生產(chǎn)的全過程，并且可以通過網(wǎng)絡(luò)互動平臺參與伊利工廠實地參觀考察活動，全面實現(xiàn)隨時隨地“走進”伊利工廠，和生產(chǎn)過程“零距離接觸”。

二是“多檢”：伊利集團的產(chǎn)品的檢測項目是1000多項。其企業(yè)標準是在國標的基礎(chǔ)上上升50%，而企業(yè)內(nèi)控的標準是在企業(yè)標準的基礎(chǔ)上再上升20%。

三是“追溯”：消費者用手機掃描伊利產(chǎn)品的罐底或包裝上的二維碼，進入官方頁面查看產(chǎn)品的詳細信息，包括生產(chǎn)日期、批次號以及真?zhèn)悟炞C等?；蛘呖梢該艽蛞晾娜珖y(tǒng)一服務(wù)熱線400-816-9999（或針對特定產(chǎn)品如奶粉的400-800-1111），將購買產(chǎn)品的生產(chǎn)批號和日期告知客服，由客服幫助查詢產(chǎn)品是否為正品。

此外，區(qū)塊鏈溯源同樣值得重視。例如，沃爾瑪中國啟動了區(qū)塊鏈溯源平臺，覆蓋鮮肉、海鮮、蔬菜及自有品牌產(chǎn)品。消費者可以通過掃描商品二維碼，了解商品的供應(yīng)源頭、物流信息和檢測報告，從而更加安心地購買。又如，京東物流牽頭成立了“物流+區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用聯(lián)盟”，并在其物流平臺上應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)。通過在供應(yīng)鏈的每個環(huán)節(jié)構(gòu)建節(jié)點，記錄帶有時間戳和數(shù)字簽名的信息，消費者可以通過掃描二維碼追溯購買食品的源頭、物流過程和檢測報告等。

邁向共治共享的食品安全未來

食品安全治理的現(xiàn)代化進程，既是公眾參與力量崛起的見證，也是科學、法律與理性共融的試驗場。從湖南老人陳俊清的“煙盒錫紙建言”推動立法革新，到職業(yè)打假爭議中“別有用心”對民族品牌的誤傷，民眾參與既展現(xiàn)了“自下而上”的活力，也暴露出“情緒裹挾專業(yè)”的潛在風險。

這一矛盾的本質(zhì)，在于如何將分散的民意轉(zhuǎn)化為科學的決策。民眾參與食品安全話題的價值不在于“數(shù)量”，而在于“質(zhì)量”——需以科學檢測標準為標尺，以法律條文為邊界，以理性共識為紐帶。唯有讓科學成為共識的基礎(chǔ)，法律成為信任的工具，理性成為對話的前提，我們才能真正邁向一個共治共享的食品安全新時代。 這既是行業(yè)的進化，也是社會治理文明的提升。

注：本文是2024年江蘇省社科應(yīng)用研究精品工程社會教育（社科普及）重點資助項目：《社科普及與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化融合案例研究》（24SJA-09）、2024年度蘇州市社科普及惠民扶持項目（蘇社科字〔2024〕14號，編號100）、2024年蘇州市社會教育課題（SZS-L-2024006）和蘇州城市學院校級重點課程《江南蘇味美食營養(yǎng)與非遺技藝》和專業(yè)課程《營養(yǎng)與食品衛(wèi)生學》階段成果之一；蘇州市姑蘇區(qū)滄浪街道人大工委 “人大代表”“食品安全”主題周周行活動成果之一。

作者介紹

張宇：蘇州市姑蘇區(qū)人大代表。蘇州城市學院康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)學院負責人、健康服務(wù)與管理專業(yè)建設(shè)負責人，副教授、高級工程師。蘇州市多模態(tài)數(shù)據(jù)融合與智慧康養(yǎng)重點實驗室研究員、文正智庫研究員、太湖研究院研究員。江蘇省食文化研究會課題研究工作委員會副秘書長、蘇州市健康管理學會副秘書長。