土壤污染重點監(jiān)管單位環(huán)境管理制度優(yōu)化研究

文章編號：1674-6139（2025）05-0005-06

中圖分類號：X53文獻標志碼：A

Research on Optimization countermeasures of Environmental Management System at Key Regulatory Enterprisesfor Soil Pollution

Shen Fang，Chang Chunying，Wu Jian，Yang Jie，Deng Yirong

GuangdongLaboratoryofSoilPolutioFateandRiskManagementinEarth'sCriticalZone，GuangdongKeyLaboratoryofContainated EnvironmentalMangementndemediationGuangdongrovicialcademyofnviromentalSiene，GuangzhouO4，in）

Abstract：EnvironmentalmangementofeyregulatoryeterprissforsoilpollutioniscucialforsourcecontrolofsoiladgroudaterpolutionBysystematicalleviethnviomentalmanagementqirementsofeyenterpr，ombiningquestioireinquiry， caseanalysisndteiplementationandsupervisionoflegalobligationsalyzsissuesinelistingprocess，dendngspe tions，elfmtoinndodingotoigincalaagtposshussilosreng mentalsupervisionofteproductioanderationprcesesproposesrecommendationsforimprovingtemanagementssteofeyen terprises，refiningkeyointsintechicaludelines，andhancingfectivelnkageofrelatedmaagementItalsocallforeom tionofinformatizationandplatformsynergiestoehancesupervisioneficiencyandstrengthentheapplicationofresultsTersarchre sultscanprovideeferencendsupportforynterprisestoimplementlgalobligatios，preventandcotrolsoilandgoundtepol tion risks，and optimize regulatory systems.

Keywords;keyregulatoryeterprsesforsoilpolution；sourcecotrol；uestonireinquiry；caseanalysis；institutiootatio

前言

黨的二十大報告指出，要深入推進環(huán)境污染防治，持續(xù)深入打好凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，加強土壤污染源頭防控。加強土壤污染源頭防控是防止新增土壤和地下水污染、改善生態(tài)環(huán)境質量的重要措施[1]。由于土壤污染具有隱蔽性、滯后性、累積性、長期性等特點，治理修復難度大、周期長、成本高。根據(jù)國內外經(jīng)驗，源頭防控、風險管控、治理修復的投入比約為1：10：100^[2] 。因此，加強土壤污染源頭防控至關重要，具有迫切的現(xiàn)實意義。土壤污染重點監(jiān)管單位（以下簡稱“重點單位”），是管控土壤污染源頭的重要對象，是《土壤污染防治法》明確要求預防和保護的重要對象?！锻寥牢廴痉乐畏ā贰豆さV用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》均明確了重點單位土壤污染防治工作要求，提出了名錄制定、隱患排查、自行監(jiān)測等法定義務與監(jiān)管責任。但中國源頭防控工作起步較晚，與發(fā)達國家仍有較大差距，面臨制度、技術、監(jiān)管等挑戰(zhàn)，亟需進一步優(yōu)化完善[3-4]。文章通過問卷調研、案例收集等，分析重點單位法定義務落實及監(jiān)管情況，針對實際工作中存在的難題探討對策建議，以期為完善重點單位環(huán)境管理提供有效參考。

1重點單位土壤污染防治要求

2019年施行的《土壤污染防治法》首次整合了“土壤環(huán)境重點監(jiān)管單位”和“土壤環(huán)境污染重點監(jiān)管單位”兩個相關概念，創(chuàng)設了“土壤污染重點監(jiān)管單位”的新概念。重點單位因生產活動易對土壤造成污染，成為源頭防控和過程監(jiān)管的重點，也是防治土壤和地下水污染的責任主體。目前，中國已初步建立了從納人名錄、名錄存續(xù)到移出名錄的管理流程（如圖1所示），有效監(jiān)管重點單位的潛在污染行為。在生產運營階段，重點單位除履行常規(guī)工業(yè)生產企業(yè)應遵守的環(huán)境影響評價、排污許可等要求外，還需履行隱患排查和自行監(jiān)測義務；生態(tài)環(huán)境部門需動態(tài)更新名錄、開展周邊監(jiān)測

（1）重點單位名錄動態(tài)更新：根據(jù)《環(huán)境監(jiān)管單位名錄管理辦法》，生態(tài)環(huán)境部門依據(jù)企業(yè)運營狀況、土壤污染防治需要、有毒有害物質排放等情況，每年3月底前制定并公布本行政區(qū)重點單位名錄。名錄涵蓋以下三類： ① 有色金屬礦采選、有色金屬冶煉、石油開采、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革行業(yè)規(guī)模以上企業(yè); ② 位于土壤污染潛在風險高的地塊，且生產、使用、貯存、處置或者排放有毒有害物質的企業(yè)； ③ 位于耕地土壤重金屬污染突出地區(qū)的涉鎘排放企業(yè)。

（2）土壤污染隱患排查：重點單位按照《重點監(jiān)管單位土壤污染隱患排查指南（試行）》對生產運營過程中涉及有毒有害物質的重點場所或設施設備定期開展排查，分析判斷現(xiàn)有措施是否能有效防止和及時發(fā)現(xiàn)有毒有害物質泄露、流失、揚散，針對排查出的每個隱患落實整改措施，以防對土壤造成污染。

（3）土壤和地下水自行監(jiān)測：重點單位參照《工業(yè)企業(yè)土壤和地下水自行監(jiān)測技術指南（試行）》，劃分重點監(jiān)測單元，布設土壤和地下水監(jiān)測點位，確定監(jiān)測指標與頻次，對企業(yè)廠界內區(qū)域定期開展監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)生產過程中造成的污染泄漏，評估隱患整改效果。

（4）周邊監(jiān)測：生態(tài)環(huán)境部門按照《土壤污染重點監(jiān)管單位周邊土壤環(huán)境監(jiān)測技術指南》要求，通過資料分析判定土壤污染特征因子和遷移途徑，劃定疑似影響區(qū)，明確重點單位污染影響類型，布設土壤和地下水監(jiān)測點位，選擇合適的監(jiān)測指標和分析方法，對企業(yè)廠界外附近區(qū)域開展監(jiān)督性監(jiān)測。

2重點單位環(huán)境管理實施情況

各?。▍^(qū)、市）均強調了要嚴格監(jiān)管重點單位，明確法定義務和生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)管責任，穩(wěn)步推進土壤污染防治工作。為掌握重點單位土壤污染防治要求落實與監(jiān)管情況，聚焦企業(yè)生產運營過程中的環(huán)境管理要求，制定問卷，面向生態(tài)環(huán)境管理部門、重點單位和第三方從業(yè)單位等，調研名錄動態(tài)更新、隱患排查、自行監(jiān)測等工作落實情況，知悉現(xiàn)有環(huán)境管理工作的成效和實施困難；整理分析重點單位行業(yè)類別、公開的隱患排查和自行監(jiān)測報告，明晰行業(yè)分布特征、隱患排查及自行監(jiān)測開展情況。

2.1 名錄動態(tài)更新

各地重點單位名錄多在市級生態(tài)環(huán)境局網(wǎng)站公開，公開內容普遍包括企業(yè)名稱、行業(yè)類別、統(tǒng)一社會信用代碼，部分還含納入原因、排污許可證編號等信息。全國各?。▍^(qū)、市）公布重點單位數(shù)量不一，其中北京64家、河北825家、江蘇2769家，這與區(qū)域大小、經(jīng)濟發(fā)展水平等相關（如圖2所示）。重點單位行業(yè)分布基本與區(qū)域優(yōu)勢產業(yè)趨同，在名錄制定過程中，各地還結合實際管理需求納入規(guī)模大或執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)污染易擴散的行業(yè)企業(yè)，如福建寧德納入黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)。名錄調整過程中， 20.35% 的生態(tài)環(huán)境部門工作人員和 19.21% 的重點單位工作人員認為重點單位移出名錄的要求不夠明確，且移出后難以監(jiān)管。

2.2土壤污染隱患排查

生態(tài)環(huán)境部門持續(xù)督促重點單位完成土壤污染隱患排查工作。 70% 以上認為隱患現(xiàn)場排查、建立排查檔案、制定整改方案、建立整改臺賬等均已落實，但仍存在識別不全面、排查不到位等問題。通過查詢網(wǎng)上公開的29家重點單位隱患排查報告，發(fā)現(xiàn)不同行業(yè)的有毒有害物質、重點場所和設施設備不同，化工行業(yè)主要關注化工原料、產品及其副產物儲罐區(qū)、物料裝卸站、生產設施設備、危廢貯存場和廢水收集池，電子電路制造行業(yè)以化學品倉庫及儲罐區(qū)、電鍍等生產車間、危廢貯存庫、廢水處理站為主。排查出的隱患點數(shù)量從0到12不等，普遍以滲漏、流失為主要形式，實施的整改措施包括固液分類、干濕分層以及重點滲漏和流失區(qū)域采取圍堰、液體收集托盤、防腐防滲地坪等（如表1所示）。各地還為規(guī)范指導重點單位隱患排查工作出臺了相關文件，例如上海印發(fā)《上海市土壤污染重點監(jiān)管單位土壤和地下水污染隱患排查工作指南》、廣東廣州印發(fā)《電鍍行業(yè)企業(yè)土壤污染隱患排查和自行監(jiān)測重點關注事項》。

2.3土壤和地下水自行監(jiān)測

生態(tài)環(huán)境部門多措并舉推動重點單位有序開展王壤和地下水自行監(jiān)測工作，并督促依法公開自行監(jiān)測結果，已有的公開形式包括簡本、檢測報告、監(jiān)測報告等，廣東東莞、陜西漢中等地市還開展了質量監(jiān)督檢查。根據(jù)問卷調查結果， 73% 以上的受訪對象認為制定自行監(jiān)測方案并進行專家論證、開展自行監(jiān)測、編制監(jiān)測報告報生態(tài)環(huán)境部門備案、生態(tài)環(huán)境部門公開自行監(jiān)測結果等工作已落實。分析網(wǎng)上收集到的66份自行監(jiān)測報告，發(fā)現(xiàn)編制單位主要為檢測公司（占比 65.15% ），報告內容相對完整但質量參差不齊，部分缺少與隱患排查的銜接，監(jiān)測結果分析環(huán)節(jié)普遍存在對比分析缺失 （46.97% ）、趨勢分析不足（ 50% ）、后續(xù)措施針對性不強 （48.49% ）等問題。此外， 13.89% 問卷認為自行監(jiān)測專業(yè)性較強，技術指南不夠細化，且污染溯源難度大，工作質量有待提升。

2.4 周邊監(jiān)測

由于《土壤污染重點監(jiān)管單位周邊土壤監(jiān)測技術指南》在2022年6月6日發(fā)布執(zhí)行，現(xiàn)階段周邊監(jiān)測工作尚處于初步啟動階段?！丁笆奈濉蓖寥馈⒌叵滤娃r村生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》要求，“十四五”期間對土壤污染重點監(jiān)管單位周邊土壤至少完成一輪監(jiān)測。各地在實施過程中，發(fā)現(xiàn)監(jiān)測頻次與自行監(jiān)測的初次監(jiān)測頻次相同，但監(jiān)測指標相對少，通常不含企業(yè)特征污染物和歷史監(jiān)測中曾超標的污染物，土壤僅監(jiān)測pH、有機質、鎘、汞、砷、鉛、鉻、銅、鋅、鎳，地下水僅隨地下水遷移影響型重點單位需監(jiān)測pH和企業(yè)涉及的易遷移污染物。

3重點單位土壤污染防治存在問題

（1）重點單位監(jiān)管范圍把握不準，未形成全過程閉環(huán)管理。一方面，各地對于符合條件應“進入名錄”的企業(yè)數(shù)量把握不準，導致數(shù)量差異較大，納入過多，可能增加監(jiān)管負擔和企業(yè)壓力，影響經(jīng)濟；納入過少，部分企業(yè)應納未納，可能遺漏土壤污染風險。另一方面，“移出名錄”的條件及后續(xù)要求不明確，企業(yè)因掉落“規(guī)模以下”轉為非重點行業(yè)或關閉停產需移出名錄的，由于曾從事過重點行業(yè)，可能存在污染隱患，但現(xiàn)行法規(guī)未對移出前需完成的特定措施和移出后續(xù)管理要求作出具體規(guī)定，缺乏有效的閉環(huán)管理機制。

（2）重點單位落實法定職責的技術指南需進一步完善。一是隱患排查技術要點的行業(yè)針對性不足，難以滿足實際指導需求，再加上部分企業(yè)理解不到位，導致識別不全面、判定依據(jù)不充分、清單建立不規(guī)范等。二是自行監(jiān)測工作質量參差不齊，技術指南缺乏量化標準，易造成同一行業(yè)或同等規(guī)模的企業(yè)在重點單元識別劃分、監(jiān)測點位布設和監(jiān)測指標確定上存在較大差異；部分報告為檢測報告，缺乏對比和趨勢分析，且未經(jīng)專家評審把關。三是周邊監(jiān)測的點位和指標較少，難以全面評估重點單位周邊土壤與地下水環(huán)境現(xiàn)狀，監(jiān)測效果有限。目前對于周邊監(jiān)測中超標數(shù)據(jù)分析和溯源能力相對薄弱，特別在工業(yè)集聚區(qū)，無法精準識別污染源和界定責任主體，無法為切斷污染物進入農田鏈條提供支撐。

（3）重點單位土壤污染防治要求與其他生態(tài)環(huán)境要求結合不緊密。隱患排查中，多重安全輕環(huán)保，但安全生產隱患與環(huán)境安全隱患在實際生產中往往同時存在、相互影響，偏單一化的排查方式無法全面評估企業(yè)風險。在環(huán)境監(jiān)測中，難以實現(xiàn)同一點位的持續(xù)性監(jiān)測及多要素協(xié)同監(jiān)測，制約了對污染現(xiàn)狀、源頭及變化趨勢的全面認識。在執(zhí)法檢查中，存在對企業(yè)多頭重復檢查等現(xiàn)象，既加重了企業(yè)負擔，也降低了執(zhí)法效率和質量，導致不同部門之間信息不對稱和重復工作。

（4）重點單位信息化監(jiān)管水平不高，對環(huán)境管理支撐不足。目前雖已積累重點行業(yè)企業(yè)用地調查、土壤和地下水監(jiān)測網(wǎng)絡等大量數(shù)據(jù)，也收集了隱患排查、執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的問題等大量信息，但資源整合能力有限、數(shù)據(jù)共享和挖掘不充分，存在一數(shù)多源、數(shù)據(jù)打架、多頭上報等問題，如何有效將這些數(shù)據(jù)和信息轉化為能指導環(huán)境管理的科學決策，仍有待解決。

4重點單位土壤污染防治對策建議

（1）綜合考慮不同區(qū)域的重點單位數(shù)量和能力差異，將符合條件的企業(yè)逐年分批次納入名錄，確保有限的監(jiān)管資源向重點單位集中。若重點單位在名錄存續(xù)期間掉落“規(guī)模以下”或轉為非重點行業(yè)，生態(tài)環(huán)境部門應確認歷史監(jiān)測和執(zhí)法檢查結果均顯示無污染風險，方可在下一年度動態(tài)更新中移出；若重點單位在名錄存續(xù)期間關閉停產，生態(tài)環(huán)境部門應確認已完成土壤污染狀況初步調查，方可移出，并據(jù)調查結果分類管理，屬于關閉后閑置的，納入暫不開發(fā)利用地塊進行后續(xù)監(jiān)管；屬于關閉后再開發(fā)利用的，進入污染地塊系統(tǒng)管理。

（2）細化重點單位土壤污染防治相關技術要點。針對有色、化工、電鍍等重點行業(yè)，結合原輔材料、生產工藝和產排污環(huán)節(jié)分析，梳理各行業(yè)常見的有毒有害物質、重點區(qū)域及設施設備清單，分行業(yè)制定隱患排查指南，細化現(xiàn)場排查要點，明確防腐防滲設施的關鍵參數(shù)和參考標準，以及定期開展監(jiān)測、巡查等預防措施的具體頻次和參考方法[5]。根據(jù)各行業(yè)土壤和地下水污染成因差異，細化不同行業(yè)的自行監(jiān)測要點，明確各行業(yè)常見的特征污染物、需重點關注的區(qū)域和設施設備，完善重點監(jiān)測單元合并與分類、監(jiān)測點位布設位置的具體要求，依據(jù)重點監(jiān)測單元規(guī)模量化監(jiān)測點位數(shù)量，避免在實際執(zhí)行時由于主觀性導致較大差異。重點單位周邊監(jiān)測指標應包括歷年自行監(jiān)測和周邊監(jiān)測中曾超標的污染物、企業(yè)關注污染物;探索應用土壤氣監(jiān)測[、探地雷達、數(shù)值模擬等先進技術開展環(huán)境調查與溯源分析。同時，生態(tài)環(huán)境部門開展隱患排查質控和自行監(jiān)測質量監(jiān)督，制定相關評審工作指引，明確現(xiàn)場工作的操作規(guī)范和報告成果的編制規(guī)范，統(tǒng)一專家論證的組織主體、程序、方法及技術審查要點。

（3）加強土壤污染防治要求與其他生態(tài)環(huán)境要求的有效銜接。針對隱患排查，建立安全與環(huán)保隱患統(tǒng)一管理的綜合性排查機制，在識別階段，通過現(xiàn)場檢查、數(shù)據(jù)分析等發(fā)現(xiàn)潛在隱患；在評估階段，對隱患分級分類并制定整改措施；在整改階段，采取增強防滲漏或阻隔性能、技術改造、完善管理等措施確保有效消除隱患；在監(jiān)控階段，定期巡查以持續(xù)監(jiān)控整改效果。針對環(huán)境監(jiān)測，科學合理布設監(jiān)測點位，同步在線監(jiān)測水氣土等多要素，定期巡檢維護監(jiān)測點位，確保數(shù)據(jù)真實準確有效。針對環(huán)境執(zhí)法，以“雙隨機、一公開”為基礎，強化多部門聯(lián)動，建立執(zhí)法檢查清單，對同一單位的多個檢查事項合并檢查，減少執(zhí)法頻次，增強精準度和高效性。

（4）積極探索重點單位監(jiān)管信息化建設，實現(xiàn)數(shù)據(jù)\"強整合”“深應用”。建議依托全國建設用地土壤環(huán)境管理信息系統(tǒng)等平臺開展重點單位監(jiān)管信息化建設，與已有的全國排污許可證管理信息平臺等實現(xiàn)互聯(lián)互通，將重點單位名錄、隱患排查、自行監(jiān)測、周邊監(jiān)測等信息進行結構化綜合管理，構建縱向貫通、橫向互聯(lián)的數(shù)據(jù)共享體系，確保一數(shù)一源、多源校核。深入挖掘分析重點行業(yè)企業(yè)用地調查、自行監(jiān)測、周邊監(jiān)測等數(shù)據(jù)[7]，通過跨時段、跨區(qū)域對比分析，識別潛在污染風險，提升監(jiān)控預警能力，將大數(shù)據(jù)轉化為環(huán)境監(jiān)管的科學決策。

5 結束語

加強土壤污染重點監(jiān)管單位環(huán)境管理是預防新增土壤和地下水污染的重要抓手?；谥攸c單位環(huán)境管理要求，通過問卷調查、案例分析及其法定義務落實和監(jiān)管情況，分析了名錄制定、隱患排查、自行監(jiān)測等環(huán)節(jié)存在的問題，并對強化重點單位環(huán)境管理工作進行了探討。當前，重點單位環(huán)境管理工作已取得積極進展，有效降低了污染風險，但仍面臨監(jiān)管尺度不一、流程未閉環(huán)、技術指南針對性不強、與其他生態(tài)環(huán)境要求結合不緊密、成果應用和信息化管理水平不高等挑戰(zhàn)。針對這些難題，未來需完善管理制度、細化技術指南要點、強化相關工作有效銜接、推進信息化與成果應用，為重點單位落實法定義務和加強環(huán)境監(jiān)管提供參考，持續(xù)提升土壤污染防治成效。

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