高質(zhì)效辦理東勝衛(wèi)故城遺址保護案實踐路徑

摘 要：檢察機關(guān)辦理文物保護領(lǐng)域行政公益訴訟案常常面臨調(diào)查取證難、協(xié)作效率不高、監(jiān)督效果不明顯等問題，可以通過革新調(diào)查取證手段、公開聽證制發(fā)檢察建議、監(jiān)督未果提起公益訴訟、協(xié)同開展整改等方式，突破監(jiān)督辦案中的瓶頸，推動行政機關(guān)凝聚共識，落實文物保護措施，恢復(fù)不可移動文物環(huán)境與歷史風(fēng)貌，守護國家與社會公共利益，真正落實高質(zhì)效辦好每一個案件。

關(guān)鍵詞：高質(zhì)效 不可移動文物 公益訴訟

一、基本案情及辦案過程

東勝衛(wèi)故城，位于內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市托克托縣雙河鎮(zhèn)，是目前內(nèi)蒙古自治區(qū)規(guī)模最大、保存最完好的明代城址，1996年5月28日被列為內(nèi)蒙古自治區(qū)級第三批重點文物保護單位。城墻歷經(jīng)幾百年風(fēng)雨侵蝕，毀損較嚴重，且遺址內(nèi)還有較多居民居住，出現(xiàn)多處生活垃圾、建筑垃圾傾倒、掩埋點。東勝衛(wèi)故城遺址西北部成為建筑垃圾填埋場，廢棄水泥塊、磚塊、渣土裸露在外，地表被破壞。

2023年2月，內(nèi)蒙古自治區(qū)托克托縣人民檢察院（以下簡稱“托克托縣院”）在開展文物和文化遺產(chǎn)保護專項行動中發(fā)現(xiàn)本案線索并立案審查。

托克托縣院走訪調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，東勝衛(wèi)故城遺址面積廣袤、范圍寬泛且地形錯綜復(fù)雜，眾多區(qū)域難以實地巡查，取證難度較大。為突破這一辦案瓶頸，檢察人員因地制宜革新調(diào)查取證手段：一是在固定長周期內(nèi)遺址受損事實證據(jù)方面，對不同時段的遺址衛(wèi)星地圖進行比對，通過細致甄別，成功排查出多處疑似隨意傾倒廢棄物的可疑點位，同時精準定位城墻的多處斷點，為后續(xù)調(diào)查錨定關(guān)鍵方向。二是在排查城墻受損事實方面，借助第三方遙感技術(shù)，讓遺址的受損情況清晰呈現(xiàn)。三是在證據(jù)收集實地勘查環(huán)節(jié)，檢察人員操控?zé)o人機進行巡航拍攝，針對遺址關(guān)鍵破損點，留存靜態(tài)照片的同時錄制動態(tài)影像，全方位記錄現(xiàn)場狀況，并實地對遺址受損事實逐一確認，確保每一處證據(jù)都真實可靠、精準無誤。四是在言詞證據(jù)收集方面，面對居民因顧慮不愿配合、目擊者記憶模糊等證據(jù)收集難題，檢察人員通過聯(lián)合社區(qū)普法消除群眾顧慮；運用情景再現(xiàn)等方式幫助目擊者回憶細節(jié)；建立“線上+線下”雙軌模式，線上視頻詢問，線下走訪關(guān)鍵證人，夯實案件證據(jù)基礎(chǔ)。由此，檢察機關(guān)查明了東勝衛(wèi)故城遺址受損事實，固定了相關(guān)證據(jù)。

為在破解遺址保護中的職責(zé)認定難題，檢察機關(guān)組織召開公開聽證會。聽證會上，屬地政府認為，對生態(tài)環(huán)境的保護職責(zé)不等同于“監(jiān)督管理職責(zé)”，政府并沒有行政處罰權(quán)，不是履行《行政訴訟法》中監(jiān)督管理職責(zé)的責(zé)任主體，監(jiān)管職責(zé)應(yīng)當由文物保護行政主管部門行使；文物保護行政主管部門則指出，文物周邊環(huán)境整治雖屬自身職責(zé)，但環(huán)境保護工作需與屬地政府共同開展。面對分歧，檢察機關(guān)根據(jù)《文物保護法》等相關(guān)規(guī)定釋法說理，闡釋自然、人文遺跡作為環(huán)境關(guān)鍵部分，其周邊生態(tài)與文物主體保護具有統(tǒng)一性，強調(diào)屬地政府和文物保護行政主管部門在環(huán)境保護與文物保護方面均責(zé)無旁貸，屬地政府對東勝衛(wèi)古城遺址負有屬地管理主體責(zé)任以及文物管理者使用者直接責(zé)任，文物保護行政主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護具有監(jiān)督管理責(zé)任。聽證員評議后一致認可檢察機關(guān)觀點，檢察機關(guān)通過固定案件證據(jù)、明確法律職責(zé)、公開聽證等方式推動雙方摒棄分歧，以遺址保護為共同目標，發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成監(jiān)管合力，于2023年6月向?qū)俚卣臀奈锉Ｗo行政主管部門制發(fā)檢察建議。

檢察建議發(fā)出后，東勝衛(wèi)故城遺址整改情況仍不到位。實地跟進監(jiān)督發(fā)現(xiàn)，遺址周邊垃圾傾倒屢禁不止，城墻本體還存在取土破壞現(xiàn)象，國家與社會公共利益持續(xù)受損，監(jiān)督實效嚴重受挫。2023年10月，檢察機關(guān)對本案提起行政公益訴訟，要求屬地政府和文物保護行政主管部門依法履職，同時，牽頭組織開展協(xié)同整改行動，全力推進遺址保護工作，多次聯(lián)合法院、屬地鎮(zhèn)政府及文物保護行政主管部門，以文物保護最大化為導(dǎo)向，反復(fù)商討確定整改方案后，行政機關(guān)聘請第三方公司，全力清理遺址內(nèi)垃圾，完善了相關(guān)保護措施。至2023年12月，遺址環(huán)境與歷史風(fēng)貌顯著恢復(fù)，公共利益得到切實維護，檢察機關(guān)對本案撤回起訴。

二、辦理不可移動文物保護公益訴訟案件的司法困境

（一）調(diào)查取證難

一是核心證據(jù)難以獲取。對于東勝衛(wèi)故城遺址行政公益訴訟案，現(xiàn)場勘查僅能略觀文物表象，面對隱蔽垃圾傾倒點及文物初始狀態(tài)這類關(guān)鍵線索，僅靠勘查難以獲得。在對故城城墻被侵蝕痕跡的勘察中，憑常規(guī)勘查難以精準捕捉細微變化，錯失確定侵蝕起始時間與程度的關(guān)鍵信息，使證據(jù)鏈在源頭便存缺漏。二是言詞證據(jù)收集和使用沉疴難解。傾倒生活垃圾和建筑垃圾往往具有隱蔽性，周邊群眾可能因害怕報復(fù)或缺乏相關(guān)意識，不愿提供真實信息。即使獲取了證人證言，其準確性和完整性也可能受到多種因素影響。三是照片證據(jù)證明力下降。在文物遭受自然侵蝕、環(huán)境遭受人為破壞等情況時，照片很難準確呈現(xiàn)破壞行為的發(fā)展過程和不同階段的狀態(tài)，其真實性易受質(zhì)疑，且照片容易被修改和偽造，改變文物的外觀、狀態(tài)等信息。在文物保護公益訴訟中，如被告方對照片的真實性提出質(zhì)疑，且缺乏其他有效證據(jù)加以佐證，照片作為證據(jù)的可信度就會大打折扣，影響訴訟結(jié)果。

（二）協(xié)作效能較低

一是協(xié)作機制剛性不足，文物保護乏力。檢察機關(guān)與行政機關(guān)之間的協(xié)作配合主要依靠雙方的共識和溝通，缺乏具有剛性約束力的制度保障。在一些公益訴訟案件中，行政機關(guān)對檢察機關(guān)的調(diào)查取證、推動整改等工作配合不力，協(xié)作效率不高。二是文物保護職責(zé)界定不清，造成多方共管卻無人擔(dān)責(zé)。如辦理東勝衛(wèi)故城遺址行政公益訴訟案中，由于屬地政府和文物保護行政主管部門等負有監(jiān)管職責(zé)的行政機關(guān)之間的責(zé)任劃分不夠明確，導(dǎo)致在一些案件中出現(xiàn)互相推諉或重復(fù)工作的現(xiàn)象。《文物保護法》等法律法規(guī)雖明確規(guī)定屬地政府有保護之責(zé)，卻未細化履職方式，致使實踐中履職混亂。

（三）監(jiān)督效果不佳

一是文物利用與保護存在一定矛盾。如東勝衛(wèi)故城遺址是黃河文化、農(nóng)耕文化、游牧文化交匯融合的標志，傳承多種文化脈絡(luò)，亟需加強保護，但檢察機關(guān)在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，遺址內(nèi)實際居住著504戶居民，其保護、開發(fā)、利用缺乏明確、長期的規(guī)劃，居民長期居住直接影響對遺址的保護發(fā)展，檢察機關(guān)對此缺少有效的監(jiān)督手段。二是專業(yè)短板制約文物保護效能。［1］對文物保護行政主管部門的履職認定、文物和文化遺產(chǎn)的價值評估、損害風(fēng)險和損害認定等具有極強的專業(yè)性，檢察機關(guān)缺乏相關(guān)復(fù)合型人才及相關(guān)專業(yè)知識，對文物保護提出的訴前檢察建議容易存在內(nèi)容泛化、對策針對性不強等問題，直接影響公益訴訟案件辦理質(zhì)效。三是公益訴訟執(zhí)行困局亟待破解。公益訴訟執(zhí)行涉及多方利益，執(zhí)行難度大，且缺乏完善的執(zhí)行保障機制，導(dǎo)致一些判決無法得到有效執(zhí)行，公共利益得不到切實維護。

三、高質(zhì)效辦理不可移動文物保護公益訴訟案件實踐路徑

（一）構(gòu)建文物保護精準調(diào)查取證體系

一是革新取證手段。引入先進技術(shù)設(shè)備輔助調(diào)查，如利用衛(wèi)星遙感技術(shù)監(jiān)測文物整體區(qū)域，及時發(fā)現(xiàn)隱蔽的垃圾傾倒點和文物周邊環(huán)境變化；使用無人機進行多角度、全方位拍攝，獲取更全面的文物現(xiàn)狀資料；借助地理信息系統(tǒng)（GIS）對文物及周邊地理信息進行分析，為調(diào)查提供更準確的數(shù)據(jù)支持。同時，運用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，針對轄區(qū)內(nèi)的文物信息數(shù)據(jù)進行匯總，進行數(shù)據(jù)比對碰撞，篩查文物保護措施結(jié)果［2］，拓寬證據(jù)收集渠道。二是規(guī)范證據(jù)調(diào)取使用流程。在證據(jù)收集環(huán)節(jié)，嚴格遵循法定程序，明確各類證據(jù)的采集標準與方法，明確賦予檢察機關(guān)在文物保護公益訴訟中的調(diào)查取證權(quán)力及收集證據(jù)的強制措施，如有權(quán)要求文物相關(guān)責(zé)任單位或個人提供特定文件、資料，進入文物保護區(qū)域進行勘查，對推諉或提供虛假信息的單位或個人明確相應(yīng)法律后果，從源頭上破解檢察機關(guān)在文物保護調(diào)查取證時遭遇的阻礙，確保獲取的證據(jù)真實可靠。三是強化證據(jù)審查。針對照片等在文物保護案件中易受質(zhì)疑的證據(jù)，積極采用數(shù)字簽名、區(qū)塊鏈等前沿技術(shù)進行證據(jù)固定，保證文物保護證據(jù)鏈的完整性與合法性。建立嚴格的文物保護證據(jù)審查標準，不僅要對證據(jù)進行合法性審查，更要對證據(jù)內(nèi)容與文物保護案件的關(guān)聯(lián)性等進行審查。

（二）完善文物保護協(xié)作監(jiān)督體系

一是加強制度保障及約束。本案中，檢察機關(guān)聯(lián)合文物保護行政主管部門共同會簽《關(guān)于建立文物保護與檢察公益訴訟協(xié)作機制的意見》，明確檢察機關(guān)與行政機關(guān)雙方在文物保護案件中的權(quán)利與義務(wù)，建立定期溝通會議制度，在調(diào)查取證、勘察檢查、鑒定評估等多方面開展協(xié)作，實現(xiàn)案件信息、調(diào)查進展、整改情況等實時共享，共同推動文物保護工作。二是厘清行政職責(zé)。為解決東勝衛(wèi)故城遺址行政公益訴訟案中暴露的文物保護職責(zé)界定不清問題，通過制定文物保護職責(zé)清單，明確屬地政府、文物保護行政主管部門等各方在規(guī)劃、巡查、修繕等環(huán)節(jié)的具體責(zé)任。

（三）增強文物保護監(jiān)督實效

一是平衡文物保護與利用。一方面聚焦東勝衛(wèi)故城遺址內(nèi)生活區(qū)管理，通過強化環(huán)境保護設(shè)施、加強文物保護宣傳雙管齊下，引導(dǎo)群眾主動參與遺址保護。另一方面，推動文旅部門依托遺址打造集文化展示、旅游體驗于一體的東勝衛(wèi)文化旅游區(qū)，以利用反哺保護，實現(xiàn)文物保護與經(jīng)濟發(fā)展的良性循環(huán)。二是多維度提升檢察機關(guān)專業(yè)能力。聯(lián)合文物保護行政主管部門，在履職認定、價值評估等環(huán)節(jié)引入專家“外腦”；完善訴前檢察建議制定流程，組織文物保護專家、文物保護行政主管部門共同研討、反復(fù)磋商建議內(nèi)容，結(jié)合遺址實際提出精準、可行的監(jiān)督建議。［3］三是強化剛性保障。持續(xù)跟進整改情況和監(jiān)督文物環(huán)境保護現(xiàn)狀，對發(fā)現(xiàn)東勝衛(wèi)故城遺址整改不力的情況，檢察機關(guān)及時發(fā)出督促履行函；對嚴重損害公共利益情形，依法啟動訴訟程序，以剛性監(jiān)督保障公共利益；針對公益訴訟執(zhí)行困局，探索“一案一策”精準治理方案，檢察機關(guān)積極與法院、行政機關(guān)取得共識，形成執(zhí)行合力。