無障礙設(shè)施規(guī)范建設(shè)的行政公益訴訟實踐

摘 要：針對大型公共建筑二次裝修環(huán)節(jié)無障礙設(shè)施“五同步”制度落地中存在的無障礙設(shè)施細(xì)節(jié)不達標(biāo)、圖紙設(shè)計有誤、施工方施工不當(dāng)、同步驗收環(huán)節(jié)虛置等問題，檢察機關(guān)開展監(jiān)督的同時應(yīng)深入調(diào)查核實，做好后半篇功課。用好《無障礙環(huán)境建設(shè)法》相關(guān)倡導(dǎo)性條款，借助法律解釋以補強正當(dāng)性，調(diào)研場景運用以實現(xiàn)可行性，從而保障特殊群體的程序參與和意見發(fā)表。從行政過程論視野分析質(zhì)量監(jiān)管各主體之間的職責(zé)關(guān)系、各環(huán)節(jié)之間的牽連關(guān)系，找準(zhǔn)制度運行堵點、難點、痛點等系統(tǒng)性漏洞，通過增、減、變相關(guān)程序?qū)崿F(xiàn)監(jiān)管補缺。針對無障礙環(huán)境建設(shè)的保障和監(jiān)督，開展精細(xì)化專項調(diào)研，提出宣傳、培訓(xùn)、說理、人員聘請、溫馨提示等機制設(shè)計建議，確保無障礙環(huán)境建設(shè)的最后一步實實在在落地。

關(guān)鍵詞：建設(shè)工程 無障礙設(shè)施 公益訴訟 同步驗收

一、基本案情及辦案過程

浙江省杭州市拱墅區(qū)人民檢察院（以下簡稱“拱墅區(qū)院”）通過“益心為公”云平臺發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)多個新建大型公共建筑在二次裝修［1］環(huán)節(jié)未按照《建筑與市政工程無障礙通用規(guī)范》（GB55019-2021）（以下簡稱《通用規(guī)范》）要求進行設(shè)計、施工，存在無障礙缺失、不符合規(guī)范等問題，侵害了不特定特殊群體的合法權(quán)益，損害了社會公共利益。

2024年1月31日，拱墅區(qū)院獲取“益心為公”志愿者反映某商業(yè)綜合體無障礙設(shè)施不符合規(guī)范的線索后開展調(diào)查核實。審查認(rèn)為，某商業(yè)綜合體存在無障礙機動車停車位未設(shè)置無障礙引導(dǎo)標(biāo)識、無障礙電梯廳門口有高差，未設(shè)置斜面等多項問題，該大型公共建筑在二次裝修項目中，設(shè)計單位僅在設(shè)計圖紙上繪出相應(yīng)無障礙設(shè)施圖標(biāo)，未標(biāo)注具體參數(shù)。

施工方遂自行通過網(wǎng)絡(luò)查找來源不明的無障礙設(shè)施規(guī)范進行采購、施工，最終導(dǎo)致無障礙設(shè)施不符合國家強制性標(biāo)準(zhǔn)，其行為違反了《無障礙環(huán)境建設(shè)法》《建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》等相關(guān)規(guī)定。同年3月28日，拱墅區(qū)院向拱墅區(qū)住房和城市建設(shè)局（以下簡稱“區(qū)住建局”）制發(fā)檢察建議，督促其依法履行對轄區(qū)內(nèi)在建工程無障礙設(shè)施建設(shè)的監(jiān)管職責(zé)。

住建局收到檢察建議書后，及時督促相關(guān)單位進行整改，并聯(lián)合拱墅區(qū)無障礙環(huán)境建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡稱“區(qū)無障礙辦”）對轄區(qū)重點大型公共建筑開展排查，對發(fā)現(xiàn)的部分無障礙設(shè)施不規(guī)范問題，要求相關(guān)單位予以完善。截至2024年11月底，當(dāng)?shù)匾褜?2個新建工程項目進行無障礙設(shè)施驗收，督促整改問題150余處。

在此基礎(chǔ)上，拱墅區(qū)院聯(lián)合區(qū)住建局、區(qū)無障礙辦、區(qū)殘聯(lián)等多部門形成合力，推動問題解決。相關(guān)主管部門在二次裝修項目完成后增設(shè)無障礙設(shè)施驗收環(huán)節(jié)，驗收過程中通過區(qū)殘聯(lián)邀請?zhí)厥馊后w代表開展無障礙設(shè)施體驗，切實保障無障礙設(shè)施效能。此外，在日常管理中加強對工程設(shè)計、施工單位無障礙設(shè)施建設(shè)政策宣傳，同步推動在全市招投標(biāo)系統(tǒng)中嵌入無障礙政策提示模塊，以數(shù)字化手段保障政策宣貫落地。

二、二次裝修環(huán)節(jié)無障礙設(shè)施建設(shè)的監(jiān)督難點與應(yīng)對

（一）新舊標(biāo)準(zhǔn)銜接的適用爭議及解決

無障礙環(huán)境公益訴訟經(jīng)過5年的發(fā)展，已從對簡單的未設(shè)立無障礙設(shè)施問題的監(jiān)督到對無障礙設(shè)施是否符合最新的國家標(biāo)準(zhǔn)以及是否設(shè)置無障礙信息交流和無障礙社會服務(wù)的監(jiān)督。其中占據(jù)較大比例的是無障礙設(shè)施類案件，而現(xiàn)有的監(jiān)督要點是對于越發(fā)精細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)落地的監(jiān)督［2］，尤其是在精裝修環(huán)節(jié)的無障礙設(shè)施是否符合《通用規(guī)范》以及是否經(jīng)過相關(guān)人群體驗試用，這與無障礙環(huán)境法律規(guī)范的快速發(fā)展是離不開的。

無障礙設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)從《無障礙設(shè)計規(guī)范》（GB50763-2012）到《通用規(guī)范》（GB55019-2021），雖然強制性條文從5項擴展至104項，但新舊標(biāo)準(zhǔn)銜接過程中存在法律適用爭議。如本案中施工方認(rèn)為在主體工程完成后已經(jīng)獲得無障礙設(shè)施驗收，后續(xù)改造并不違法。對此，檢察機關(guān)通過“三步走”化解爭議：一是強化法律解釋，結(jié)合《無障礙環(huán)境建設(shè)法》第15條“無障礙設(shè)施應(yīng)當(dāng)符合國家強制性標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)定，明確新標(biāo)準(zhǔn)適用于所有在建工程，無論主體工程是否完工；二是引入專家論證，委托建筑領(lǐng)域?qū)＜覍υO(shè)計圖紙與施工方案進行技術(shù)審查，指出未標(biāo)注具體參數(shù)違反《通用規(guī)范》第3.1.4條“無障礙設(shè)施應(yīng)明確尺寸、材質(zhì)、坡度等技術(shù)指標(biāo)”的要求；三是召開公開聽證，邀請住建部門、設(shè)計單位、施工方及殘聯(lián)代表參與，圍繞“國家標(biāo)準(zhǔn)溯及力”“參數(shù)標(biāo)注必要性”等焦點問題展開辯論，最終形成“新標(biāo)準(zhǔn)適用于全流程”的共識，倒逼責(zé)任主體修正設(shè)計方案。

當(dāng)立法在不斷完善和精細(xì)，而法律適用并未及時推進的情況下，政府運行的“傳送帶”模式面臨失靈［3］，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能正是發(fā)揮的重要時刻，一方面需要通過案件辦理使得法律和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)得以實施，從而使其獲得生命力，另一方面則通過對相關(guān)責(zé)任主體的建議、約談、釋法說理使得新的制度與理念擺脫舊有依賴。

（二）設(shè)計與圖審脫節(jié)問題與責(zé)任厘清

2023年的《無障礙環(huán)境建設(shè)法》規(guī)定了無障礙設(shè)施的同步建設(shè)制度，包括同步規(guī)劃、同步設(shè)計、同步施工、同步驗收、同步交付，其中“同步設(shè)計”“同步施工”“同步驗收”環(huán)節(jié)是監(jiān)督的重點問題，一般來說無障礙環(huán)境建設(shè)的問題首先就出現(xiàn)在“同步設(shè)計”環(huán)節(jié)中，這一環(huán)節(jié)的負(fù)責(zé)主體包括工程設(shè)計單位和圖審機構(gòu)，合法的做法是按照《無障礙環(huán)境建設(shè)法》第15條的規(guī)定，按照無障礙設(shè)施工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進行設(shè)計，并審查設(shè)計圖是否符合標(biāo)準(zhǔn)。

本案中設(shè)計單位、施工方與監(jiān)管部門提出“技術(shù)細(xì)節(jié)屬自主裁量范圍”“監(jiān)管依據(jù)不足”等理由以抗辯。例如，設(shè)計單位辯稱“圖標(biāo)已標(biāo)注，具體參數(shù)應(yīng)由施工方自行把握”，施工方則主張“按圖施工即可，不符標(biāo)準(zhǔn)系設(shè)計缺陷”。對此，檢察機關(guān)通過“內(nèi)外聯(lián)動”厘清責(zé)任：一是激活內(nèi)部監(jiān)督機制，依據(jù)《無障礙環(huán)境建設(shè)法》第15條“工程設(shè)計單位應(yīng)當(dāng)按照無障礙設(shè)施工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進行設(shè)計”的規(guī)定，督促住建部門對設(shè)計單位行政約談處理，并納入建筑市場信用評價體系；二是構(gòu)建外部協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，聯(lián)合殘聯(lián)、老齡協(xié)會組建“無障礙監(jiān)督員”隊伍，對整改后的設(shè)施進行體驗式驗收，邀請殘障人士現(xiàn)場試用電梯、坡道等設(shè)施，形成“問題發(fā)現(xiàn)—反饋—整改”閉環(huán)。

除上述問題外，《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》盡管規(guī)定“設(shè)計單位應(yīng)當(dāng)就審查合格的施工圖設(shè)計文件向施工單位作出詳細(xì)說明”“施工單位在施工過程中發(fā)現(xiàn)設(shè)計文件和圖紙有差錯的，應(yīng)當(dāng)及時提出意見和建議”，但由于僅規(guī)定提出意見而未規(guī)定相應(yīng)的法律后果，實踐中這一規(guī)定多流于形式［4］，這進一步導(dǎo)致無障礙設(shè)施的設(shè)計和圖審環(huán)節(jié)容易出現(xiàn)問題。

（三）驗收環(huán)節(jié)的監(jiān)管漏洞與機制完善

一般驗收環(huán)節(jié)由建設(shè)單位組織設(shè)計、施工、工程監(jiān)理等有關(guān)單位形成驗收小組根據(jù)相關(guān)規(guī)定要求驗收，并規(guī)定驗收報告等文件應(yīng)當(dāng)報相關(guān)部門備案，相關(guān)部門發(fā)現(xiàn)驗收過程違反相關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)重新組織驗收。《無障礙環(huán)境建設(shè)法》第16條規(guī)定“住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等主管部門對未按照法律、法規(guī)和無障礙設(shè)施工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)開展無障礙設(shè)施驗收或者驗收不合格的，不予辦理竣工驗收備案手續(xù)”，可見驗收環(huán)節(jié)是對前期設(shè)計、施工環(huán)節(jié)的再次的監(jiān)督，如果前面環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，這一環(huán)節(jié)也可再次給予修正。

本案中二次裝修環(huán)節(jié)的無障礙設(shè)施監(jiān)管存在漏洞，一是工程主體部分雖然進行了竣工驗收，但驗收時建筑仍處于毛坯狀態(tài)，大量無障礙設(shè)施并未進行安裝，難以有效對無障礙設(shè)施開展驗收。二是未在精裝修結(jié)束后，邀請殘疾人、老年人代表以及殘疾人聯(lián)合會、老齡協(xié)會等組織，參加意見征詢。三是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等主管部門的驗收備案環(huán)節(jié)也存在履職不完全，驗收備案環(huán)節(jié)缺乏對無障礙設(shè)施的專項備案要求，原本轄區(qū)內(nèi)有專設(shè)無障礙辦主管無障礙相關(guān)事宜，但由于服務(wù)主體數(shù)量較少此類機關(guān)也已裁撤，這進一步加劇了無障礙設(shè)施的監(jiān)管問題。

本案中，檢察機關(guān)通過以下手段破解難題：一是全流程介入調(diào)查，調(diào)取工程規(guī)劃、設(shè)計、施工、驗收全鏈條文書，發(fā)現(xiàn)住建部門僅對毛坯階段進行形式審查，未將精裝修納入監(jiān)管范圍；二是運用數(shù)字化取證，利用3D建模等技術(shù)固定無障礙設(shè)施缺陷證據(jù)，并通過大數(shù)據(jù)檢索同類工程違規(guī)案例，揭示行業(yè)普遍性問題；三是推動程序補漏，制發(fā)檢察建議明確要求住建部門在精裝修環(huán)節(jié)增設(shè)無障礙設(shè)施專項驗收，并將參數(shù)標(biāo)注、施工依據(jù)合法性列為必查項。最終，住建局聯(lián)合無障礙辦建立“二次裝修無障礙驗收清單”，將22個新建項目納入整改范圍，督促補設(shè)引導(dǎo)標(biāo)識53處、修正高差問題27處。

三、二次裝修環(huán)節(jié)無障礙設(shè)施建設(shè)的監(jiān)督經(jīng)驗與啟示

（一）用好倡導(dǎo)性條款，推動檢察監(jiān)督的實質(zhì)落地

當(dāng)前立法確定的英雄烈士保護、無障礙環(huán)境保護、未成年人公益訴訟均屬于保護特定群體的利益，因此開展此類檢察公益訴訟的出發(fā)點需要了解群體需求，開展精準(zhǔn)監(jiān)督。但也存在一些障礙，一是《無障礙環(huán)境建設(shè)法》的一些條款僅具有倡導(dǎo)性質(zhì)，如意見征詢和體驗試用、就業(yè)場所無障礙改造等，這些條款具有實踐價值，但出于各地實際法律并未做強制性規(guī)定，因此檢察監(jiān)督也難以用剛性的方式展開；二是如何將法律的倡導(dǎo)性條款進行調(diào)整適用在建設(shè)工程質(zhì)量管理的各個環(huán)節(jié)中需要對監(jiān)管過程進行細(xì)致梳理，一味要求強化監(jiān)管或者直接將體驗試用或意見征詢加在某一個環(huán)節(jié)，可能并不能起到預(yù)想的結(jié)果。

可以通過以下途徑開展工作。第一，檢察機關(guān)的建議可以尋求法律解釋以補強正當(dāng)性基礎(chǔ)，如借助現(xiàn)行有效的法律規(guī)定，以當(dāng)然解釋順勢提出建議，即無障礙設(shè)施的驗收需要驗證是否符合無障礙設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)，但與其他設(shè)施不同的是，在毛坯驗收環(huán)節(jié)中，較多無障礙設(shè)施均未安裝到位，無法實際驗收是否符合標(biāo)準(zhǔn)，行政機關(guān)的行政行為顯然不符合目的與手段之間的妥當(dāng)性，即“明顯不合理”，從而作為其行為不合法的充分理由。第二，檢察機關(guān)可通過專項調(diào)研以確保檢察建議的可行性，一方面通過深入調(diào)查研究行政監(jiān)管各步驟的薄弱點、步驟之間的牽連性、內(nèi)部監(jiān)督的獨立性、步驟的順序安排、步驟設(shè)置是否符合監(jiān)管目的等問題，從而提出改善行政機關(guān)現(xiàn)有監(jiān)督環(huán)節(jié)的相關(guān)建議。另一方面召開聽證會，除涉案單位外邀請有關(guān)行政機關(guān)、區(qū)殘聯(lián)、專家及“益心為公”志愿者等共同參與，對《無障礙環(huán)境建設(shè)法》和《通用規(guī)范》進行釋法說理，并由殘聯(lián)和殘疾人代表就無障礙設(shè)施實際使用中的問題進行說明。

（二）分析系統(tǒng)性漏洞，以程序增減變補缺增效

現(xiàn)代行政過程論認(rèn)為實際的行政活動不僅僅是由某一具體行政行為所代表的，而是由多個典型的行政行為和非典型的行政行為組成的過程，具體行政行為的合法性癥結(jié)往往出在非典型行政行為以及內(nèi)部行政行為中，檢察機關(guān)在實施合法性監(jiān)督的同時，也應(yīng)協(xié)助行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)治理漏洞，實現(xiàn)高質(zhì)效辦案。無障礙設(shè)施的“五同步”問題，無障礙設(shè)施僅是整體建設(shè)工程中的一小部分，而“五同步”則涵蓋了建設(shè)工程從規(guī)劃到交付的全過程，涉及到作為直接責(zé)任主體的建設(shè)單位、勘驗單位、設(shè)計單位、圖審機構(gòu)、施工單位、工程監(jiān)理單位，以及作為監(jiān)管部門的縣級以上人民政府建設(shè)行政主管部門、建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)、規(guī)劃、公安消防、環(huán)保等其他部門。這一過程中的監(jiān)督無處不在，設(shè)計單位和圖審機構(gòu)本就是互相監(jiān)督的關(guān)系，而設(shè)計單位和施工單位也規(guī)定了有互相提出意見的權(quán)利，再到驗收環(huán)節(jié)又是驗收小組對前期工程的再審查，驗收備案環(huán)節(jié)則是各行政機關(guān)的再監(jiān)督環(huán)節(jié)，盡管存在多重監(jiān)督機制，但問題仍然發(fā)生，這表明監(jiān)督環(huán)節(jié)的數(shù)量并不等同于監(jiān)督效能，核心在于精準(zhǔn)識別監(jiān)管體系的源頭漏洞。?

以本案為例，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)，一是建設(shè)工程質(zhì)量管理中缺少外部征求意見程序，使得前期審批的合理性存在瑕疵，且在行政檢查中亦忽視了無障礙設(shè)施對于大型公共建筑中的重要意義從而導(dǎo)致檢查失力，二是驗收環(huán)節(jié)，竣工驗收程序涉及對于無障礙設(shè)施而言存在手段與目的的相悖，即毛坯竣工驗收無法獲知無障礙設(shè)施是否符合相應(yīng)規(guī)范，且驗收環(huán)節(jié)缺少無障礙設(shè)施試用或體驗環(huán)節(jié)?；诖?，檢察機關(guān)提出對行政程序的增、減、變建議，以提高監(jiān)督效能，在前期審批的建設(shè)工程項目方案聯(lián)審環(huán)節(jié)，邀請區(qū)無障礙辦和區(qū)殘聯(lián)參與聯(lián)合審查；在施工圖審批階段，將無障礙規(guī)范要求納入重點審查內(nèi)容；在項目建設(shè)過程中，聘請專業(yè)人員體驗等方式；建立公共建筑精裝修竣工驗收無障礙體驗，設(shè)置預(yù)驗收和精裝修二次驗收。

（三）做實精細(xì)化設(shè)計，走好無障礙最后一公里

檢察機關(guān)在辦案中可以發(fā)現(xiàn)無障礙環(huán)境建設(shè)雖然日益成為國家關(guān)注、人民群眾關(guān)心的重點領(lǐng)域［5］，但相關(guān)規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)的宣傳貫徹仍有不足，建設(shè)工程設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位對于無障礙設(shè)施重視程度不高，對于無障礙環(huán)境建設(shè)國家規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)不夠了解，存在應(yīng)付了事的傾向，從而導(dǎo)致無障礙設(shè)施缺失或不符合標(biāo)準(zhǔn)等情況仍普遍存在，《無障礙環(huán)境建設(shè)法》第五、六章規(guī)定了無障礙環(huán)境的保障和監(jiān)督措施以支持法律的落地，但這些措施大部分屬于原則性的規(guī)定，如“國家推廣通用設(shè)計理念”“新聞媒體應(yīng)當(dāng)積極開展無障礙環(huán)境建設(shè)方面的公益宣傳”等。

檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮這些保障和監(jiān)督規(guī)定的作用，在辦理案件的同時將這些精細(xì)化的設(shè)計和理念傳導(dǎo)到相關(guān)主體。一是設(shè)置“反饋和及時提醒”環(huán)節(jié)，在工程招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)中進行無障礙環(huán)境建設(shè)提示，借助拿地企業(yè)座談會、設(shè)計方案初步對接、工程招投標(biāo)、施工圖送審以及施工許可等環(huán)節(jié)，發(fā)放《無障礙環(huán)境建設(shè)告知書》規(guī)范。二是督促落實無障礙知識宣傳培訓(xùn)工作?！稛o障礙環(huán)境建設(shè)法》第56條規(guī)定“國家鼓勵機關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、社會團體以及其他社會組織，對工作人員進行無障礙服務(wù)知識與技能培訓(xùn)”，建議對工程設(shè)計，施工單位從業(yè)人員進行教育培訓(xùn)，引導(dǎo)相關(guān)從業(yè)人員重視無障礙環(huán)境建設(shè)工作。三是聘請專業(yè)人士監(jiān)督?！稛o障礙環(huán)境建設(shè)法》第62條規(guī)定“殘疾人聯(lián)合會、老齡協(xié)會等組織根據(jù)需要，可以聘請殘疾人、老年人代表以及具有相關(guān)專業(yè)知識的人員，對無障礙環(huán)境建設(shè)情況進行監(jiān)督”，建設(shè)工程的設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位、圖審單位有條件的可聘請相關(guān)專業(yè)人士進行監(jiān)督。