美國強化數(shù)字資產(chǎn)領(lǐng)導地位，中國如何應對

特朗普重新執(zhí)政后，立即在數(shù)字資產(chǎn)領(lǐng)域展開一系列行動，大張旗鼓地打造美國在該領(lǐng)域的領(lǐng)導地位。從發(fā)布題為《加強美國在數(shù)字金融技術(shù)領(lǐng)域領(lǐng)導地位》的行政令（第14178號行政令），到簽署關(guān)于建立比特幣戰(zhàn)略儲備和美國數(shù)字資產(chǎn)儲備的行政令（第14233號行政令），再到召開首屆加密貨幣峰會，特朗普政府展現(xiàn)出對發(fā)展數(shù)字資產(chǎn)的高度重視，欲強化美國在數(shù)字資產(chǎn)領(lǐng)域的領(lǐng)導地位。若特朗普政府的數(shù)字資產(chǎn)政策順利進行，中國數(shù)字資產(chǎn)發(fā)展將面臨全方位挑戰(zhàn)。

美國數(shù)字資產(chǎn)的政策框架

特朗普簽署的第14178號行政令是美國數(shù)字資產(chǎn)政策的綱領(lǐng)性文件，體現(xiàn)了特朗普政府意圖打造美國在數(shù)字資產(chǎn)領(lǐng)域領(lǐng)導地位的政策框架。相比于美國前總統(tǒng)拜登2022年簽署的《確保負責任地發(fā)展數(shù)字資產(chǎn)》行政令（第14067號行政令），特朗普行政令對數(shù)字資產(chǎn)的界定有所不同。在第14178號行政令中，數(shù)字資產(chǎn)被定義為在分布式賬本上記錄的任何價值的數(shù)字表示，包括加密貨幣、數(shù)字代幣和穩(wěn)定幣；央行數(shù)字貨幣（CBDC）未被包含在數(shù)字資產(chǎn)中，而是被單獨定義為以國家會計單位計價的數(shù)字貨幣或貨幣價值形式，是中央銀行的直接負債。而在拜登發(fā)布的第14067號行政令中，數(shù)字資產(chǎn)包括加密貨幣、穩(wěn)定幣和CBDC，但不包含數(shù)字代幣。從14178號行政令對數(shù)字資產(chǎn)的界定看，特朗普政府的數(shù)字資產(chǎn)政策是以私營機構(gòu)為主體考慮的。

加密貨幣作為數(shù)字資產(chǎn)的主體，特朗普政府的總體政策是弱監(jiān)管、重戰(zhàn)略。加密貨幣是一種以加密技術(shù)和分布式賬本技術(shù)為特征的私人資產(chǎn)，不受任何發(fā)行人或其他數(shù)字代幣背書，目前占數(shù)字資產(chǎn)總市值的90%以上。在放松監(jiān)管方面，特朗普行政令第三節(jié)撤銷了拜登行政令中的“數(shù)字資產(chǎn)國際參與框架”，以及根據(jù)這些文件出臺的抑制數(shù)字資產(chǎn)創(chuàng)新的所有政策、指令和指導。在重戰(zhàn)略方面，特朗普行政令指示在國家經(jīng)濟委員會內(nèi)設(shè)立總統(tǒng)數(shù)字資產(chǎn)市場工作組，由人工智能和加密貨幣特別顧問擔任主席，多個政府部門（含安全部門）部長作為成員，此舉有將數(shù)字資產(chǎn)政策上升到國家戰(zhàn)略的意圖。另外，特朗普還決定建立比特幣戰(zhàn)略儲備和美國數(shù)字資產(chǎn)儲備，確立了加密貨幣的儲備資產(chǎn)地位和交易合法化。

穩(wěn)定幣是除加密貨幣外，另一個在特朗普數(shù)字資產(chǎn)政策中受到重視的領(lǐng)域，被認為是促進美元國際地位的重要工具。穩(wěn)定幣錨定某特定資產(chǎn)或一籃子資產(chǎn)，價值相對穩(wěn)定，目前市場上95%以上的穩(wěn)定幣均錨定美元。由于價值穩(wěn)定，穩(wěn)定幣比加密貨幣更具貨幣屬性。在特朗普第14178號行政令中，特朗普有非常明確的以美元穩(wěn)定幣強化美元國際主導貨幣地位之意圖。該行政令第一節(jié)第二條指出：促進和保護美元的主權(quán)，包括通過采取行動促進全球范圍內(nèi)合法的美元支持穩(wěn)定幣的發(fā)展和增長。美元穩(wěn)定幣在美元主權(quán)的前提下被提及，表明其發(fā)展得到了官方背書并附加了戰(zhàn)略意義。該行政令還指出，總統(tǒng)數(shù)字資產(chǎn)市場工作組應提出一個聯(lián)邦監(jiān)管框架，用于管理包括穩(wěn)定幣在內(nèi)的數(shù)字資產(chǎn)的發(fā)行和運營。特朗普政府之所以重視穩(wěn)定幣的監(jiān)管框架，是因為只有在明確的監(jiān)管框架下，穩(wěn)定幣才能實現(xiàn)快速、大規(guī)模發(fā)展。

CBDC在特朗普第14178號行政令中則被明令禁止。行政令第一節(jié)指出：CBDC的風險威脅到金融體系的穩(wěn)定、個人隱私和美國的主權(quán)；第五節(jié)又專門提出禁止機構(gòu)在美國境內(nèi)或境外采取任何CBDC相關(guān)行動，以及任何機構(gòu)正在進行的與在美國管轄范圍內(nèi)創(chuàng)建CBDC有關(guān)的活動應終止。特朗普所強調(diào)的CBDC風險主要存在于面向大眾發(fā)行、可以流通和使用的零售CBDC，特朗普認為，CBDC與私營機構(gòu)發(fā)行的穩(wěn)定幣構(gòu)成直接競爭，并且很可能憑借國家信用將后者擠出。行政令全面禁止CBDC，意味著私營機構(gòu)將成為數(shù)字支付市場的主要“玩家”。值得一提的是，數(shù)字代幣雖然僅在第14178號行政令中出現(xiàn)過一次，但是存款代幣化、資產(chǎn)代幣化可能成為未來重要的金融發(fā)展趨勢，不應當被忽略。

對中國帶來哪些挑戰(zhàn)

美國加強在數(shù)字資產(chǎn)領(lǐng)域的領(lǐng)導地位，或?qū)χ袊谠擃I(lǐng)域的發(fā)展形成一系列挑戰(zhàn)，扼制中國在該領(lǐng)域及跨境支付領(lǐng)域的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

首先，打壓中國數(shù)字資產(chǎn)潛在競爭力。早在2024年7月召開的比特幣大會上，特朗普就曾指出美國必須取得加密貨幣領(lǐng)導力，否則中國將成為主導。實際上，中國確實曾經(jīng)是世界加密貨幣第一大市場，但是在2021年9月國務院下屬十部門聯(lián)合發(fā)布虛擬貨幣交易禁令之后，加密貨幣活動便已全部退出中國。盡管鑒于前期的良好基礎(chǔ)、香港地區(qū)的發(fā)展機會以及中國政府對區(qū)塊鏈技術(shù)的重視，中國在數(shù)字資產(chǎn)領(lǐng)域仍然有很強的發(fā)展?jié)摿?，但在特朗普政府?shù)字資產(chǎn)政策的支持下，大量數(shù)字資產(chǎn)創(chuàng)新企業(yè)或?qū)⒏懊篱_展業(yè)務，這將會使得美國在數(shù)字資產(chǎn)領(lǐng)域的發(fā)展上具有一定優(yōu)勢，進而導致中美在該領(lǐng)域的差距可能被拉大。一旦美國全面掌控數(shù)字資產(chǎn)市場，便能夠通過結(jié)構(gòu)性權(quán)力（其他國家對美國依賴）榨取包括中國在內(nèi)的其他國家的財富，并通過把控規(guī)則制定施加影響，中國在這一領(lǐng)域的發(fā)展將會更加被動。

其次，擠壓中國企業(yè)的電子支付優(yōu)勢。美元穩(wěn)定幣可將美元的流通疆域拓展到更廣闊空間，如元宇宙、亞馬遜等大型平臺公司基于區(qū)塊鏈技術(shù)推出的支持更快交易結(jié)算、更好隱私保護的美元穩(wěn)定幣，很可能成為被平臺用戶廣泛接納和使用的支付工具。大型網(wǎng)絡(luò)平臺沒有國界限制，所發(fā)行的穩(wěn)定幣天然具有跨境屬性。隨著應用場景的不斷擴展，這些穩(wěn)定幣還有可能在平臺之外被廣泛接受。中國企業(yè)雖然在電子支付領(lǐng)域取得了巨大成功，支付寶、微信支付依托所在平臺優(yōu)勢，不僅實現(xiàn)了國內(nèi)普及，還建立起國際支付網(wǎng)絡(luò)，助力了人民幣國際化，但美國平臺企業(yè)的國際化程度仍然優(yōu)于中國企業(yè)，憑借強大的網(wǎng)絡(luò)效應，這些平臺基于美元穩(wěn)定幣推出的便捷支付服務可能迅速取得國際市場壟斷地位，擠壓中國支付企業(yè)的國際業(yè)務空間。另外，一旦美元穩(wěn)定幣被大規(guī)模使用，還可能通過貨幣政策溢出、跨境資本流動等渠道引發(fā)全球經(jīng)濟波動，影響中國的金融穩(wěn)定。

最后，挑戰(zhàn)中國CBDC的先發(fā)優(yōu)勢。特朗普政府對CBDC威脅金融穩(wěn)定、個人隱私和國家主權(quán)的評判，有污名化CBDC之嫌，可能使其他國家對與我國開展CBDC合作更為謹慎。尤其需要重視的是，紐約聯(lián)邦儲備銀行等七家貨幣當局和包括環(huán)球銀行金融電信協(xié)會（SWIFT）、維薩卡（Visa）、萬事達卡（Mastercard）等40多家傳統(tǒng)金融中介，于去年4月共同參與了國際清算銀行創(chuàng)新中心支持的名為Agora 的“下一代金融市場基礎(chǔ)設(shè)施”項目。該項目以私營機構(gòu)為主體推動傳統(tǒng)金融基礎(chǔ)設(shè)施升級，與我國在國際上通過多邊央行數(shù)字貨幣橋（mBridge）項目推動的以官方CBDC合作，促進新型國際金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的思路完全不同，將對我國在CBDC領(lǐng)域的先發(fā)優(yōu)勢構(gòu)成挑戰(zhàn)。

幾點對策建議

鑒于美國急于打造其在數(shù)字資產(chǎn)領(lǐng)域的領(lǐng)導地位及其可能對中國產(chǎn)生的不利影響，我國應立足香港地區(qū)發(fā)展加密貨幣市場，支持中資企業(yè)在海外探索穩(wěn)定幣和數(shù)字代幣，并依托現(xiàn)有優(yōu)勢盡快做大做強CBDC。

第一，支持香港地區(qū)發(fā)展加密貨幣，妥善管理政府持有的比特幣。香港在加密貨幣和區(qū)塊鏈創(chuàng)新方面具有良好基礎(chǔ)，是全球最活躍的加密貨幣市場之一。香港金融管理局和香港證監(jiān)會通過推動更多支持性政策落地，將營造友好的加密貨幣創(chuàng)新氛圍和投資環(huán)境，吸引更多該領(lǐng)域企業(yè)和投資者進入，增強香港在全球加密貨幣市場的影響力。另外，中國政府還可考慮建立比特幣專項儲備，對通過打擊違法活動查獲的約19萬枚比特幣進行更加有序、規(guī)范的管理。

第二，支持中資企業(yè)在海外探索人民幣穩(wěn)定幣和人民幣存款代幣化。允許在國際上廣受歡迎的中資平臺公司在海外推出人民幣穩(wěn)定幣，促進人民幣國際化。支持中資金融機構(gòu)的海外分支探索人民幣存款代幣化，可考慮與mBridge項目銜接；未來或可進一步向國內(nèi)業(yè)務延伸，與數(shù)字人民幣機制結(jié)合起來，推動國內(nèi)金融基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化升級。

第三，依托現(xiàn)有優(yōu)勢盡快做大做強CBDC。美國推動全球金融基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化尚需時間，在這一階段，我國應果斷依托mBridge項目推進CBDC國際合作?？陕氏任c我國經(jīng)貿(mào)聯(lián)系緊密的周邊國家加入mBridge項目，再逐漸向“一帶一路”沿線國家延伸。相比美國主導的Agora模式，我國推動的官方CBDC合作模式風險更小、監(jiān)管合作更容易，有助于促進本幣結(jié)算，在全球南方國家中應有很大推廣空間。

（作者為中國社科院世界經(jīng)濟與政治研究所國際政治經(jīng)濟學研究室助理研究員）