快速修憲，德國(guó)松開(kāi)“債務(wù)剎車”后駛向何方

3月24日，德國(guó)《聯(lián)邦法律公報(bào)》公布了由聯(lián)邦眾議院和聯(lián)邦參議院通過(guò)的憲法修正案，延續(xù)十?dāng)?shù)年的“債務(wù)剎車”原則迎來(lái)歷史性調(diào)整。這一憲法改革使聯(lián)邦政府獲得更大財(cái)政空間，設(shè)立5000億歐元特別基金用于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、改善基礎(chǔ)設(shè)施和支持氣候新政。更為重要的是，聯(lián)邦政府的國(guó)防、民防、情報(bào)、信息技術(shù)系統(tǒng)保護(hù)以及援助烏克蘭的開(kāi)支不再受債務(wù)上限的限制，即超過(guò)名義國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）1%的數(shù)額時(shí)政府可以舉債。

此次修憲戲劇性地快速通過(guò)，折射出德國(guó)在多重危機(jī)疊加下的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向——從恪守財(cái)政紀(jì)律的“優(yōu)等生”，轉(zhuǎn)向更具靈活性的務(wù)實(shí)路線。然而，這一轉(zhuǎn)變伴隨著關(guān)于國(guó)家財(cái)政倫理、德國(guó)軍事角色重塑以及歐洲地緣政治平衡的爭(zhēng)議，德國(guó)如何“放松剎車”后駕馭新挑戰(zhàn)，受到廣泛關(guān)注。

修憲在程序爭(zhēng)議和政治博弈中迅速完成

“債務(wù)剎車”是讓德國(guó)多年來(lái)引以為榮的優(yōu)良財(cái)政狀況的象征，近年卻備受詬病。烏克蘭危機(jī)、能源危機(jī)、美國(guó)特朗普政府的“去歐”政策以及基礎(chǔ)設(shè)施老化等新老挑戰(zhàn)交織，迫使德國(guó)政府突破財(cái)政限制以應(yīng)對(duì)緊急需求。雖然爭(zhēng)論多年，但，真正推動(dòng)修憲落地的關(guān)鍵，是今年2月德國(guó)聯(lián)邦議院選舉后政治格局的突變。聯(lián)盟黨領(lǐng)袖、候任總理默茨在競(jìng)選時(shí)高舉“堅(jiān)持債務(wù)剎車”旗幟，卻在勝選后迅速與競(jìng)選時(shí)的政敵社民黨和綠黨達(dá)成妥協(xié)，形成跨黨派聯(lián)盟，共同推動(dòng)修改“債務(wù)剎車”。盡管這一“180度轉(zhuǎn)變”被反對(duì)黨譴責(zé)為“背叛選民”或程序違法，但尚未就任總理的默茨與看守政府總理朔爾茨聯(lián)合綠黨一起突破各方面阻力，以罕見(jiàn)的效率完成了憲法修訂“速?zèng)Q戰(zhàn)”：從3月13日專家論證會(huì)、啟動(dòng)一讀程序，到3月24日修正案生效，全程僅耗時(shí)11天，創(chuàng)造了德國(guó)歷史上空前的修憲速度。

快速修憲的背后是緊迫的時(shí)間窗口。由于新議院于3月25日就職，而聯(lián)盟黨、社民黨和綠黨在新議院中無(wú)法確保三分之二多數(shù)席位，因此三黨必須趕在新老議院交替前，在老議院的框架內(nèi)完成修憲表決。這一策略被支持者稱為“抓住了歷史機(jī)遇”，默茨為其今后四年執(zhí)政奠定了堅(jiān)實(shí)的財(cái)政基礎(chǔ)，有利于德國(guó)增強(qiáng)國(guó)防實(shí)力，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。但，修憲程序正義性、合法性也備受質(zhì)疑。一些經(jīng)歷此事的議員表示：磋商時(shí)間隨時(shí)改動(dòng)，議員們無(wú)暇深究?jī)?nèi)容及其對(duì)未來(lái)可能產(chǎn)生的影響，更不可能再提出新的建議或議案；反對(duì)黨提出的“程序違法”指控一度面臨憲法法院審查風(fēng)險(xiǎn)。不過(guò)聯(lián)盟黨委托的法學(xué)家強(qiáng)調(diào)此次修憲雖意義重大，但內(nèi)容簡(jiǎn)單，不需要太多時(shí)間審議，程序上“符合法律框架”；經(jīng)濟(jì)學(xué)家則預(yù)計(jì)修憲釋放的資金將拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)0.7%，使停滯的德國(guó)經(jīng)濟(jì)重新回到增長(zhǎng)的軌道上?？梢?jiàn)專業(yè)權(quán)威人士的聲音在加快修憲過(guò)程中也發(fā)揮了重要的助攻作用。

促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但“代際公平”問(wèn)題依舊

德國(guó)《基本法》自1949年頒布生效以來(lái)的76年里修改了70余次，每一次修憲都標(biāo)志著國(guó)家戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)向，受到極大關(guān)注，有的修改還伴隨著不同政治主張的強(qiáng)烈紛爭(zhēng)。此次要修改的“債務(wù)剎車”條款是指德國(guó)2009年修憲規(guī)定政府須遵守“預(yù)算紀(jì)律”，即，“聯(lián)邦和州的預(yù)算原則上應(yīng)在沒(méi)有借貸收入的情況下保持平衡”，聯(lián)邦政府舉債不得超過(guò)GDP0.35%的上限，以避免寅吃卯糧，確?！按H公平”，也避免為黨派選民亂發(fā)“福利”。推動(dòng)把“債務(wù)剎車”寫(xiě)入憲法的聯(lián)邦財(cái)政部長(zhǎng)、基民盟領(lǐng)袖朔伊布勒誓言，“我們的生活不能以犧牲子孫后代利益為代價(jià)”，他要讓德國(guó)政府不再舉債，實(shí)現(xiàn)“黑零”（與“赤字”相對(duì)），此后，“債務(wù)剎車”和“黑零”成為德國(guó)政府信奉的財(cái)政紀(jì)律和政治教條，朔伊布勒被奉為“黑零之父”。原本是一項(xiàng)財(cái)政措施的“債務(wù)剎車”被賦予了政治和道德意義，德國(guó)成了有節(jié)儉品德的“優(yōu)等生”，也竭力在歐盟內(nèi)推行節(jié)儉的財(cái)政政策。默茨在競(jìng)選中就多次重申前輩朔伊布勒“不能以子孫后代為代價(jià)”的名言，并堅(jiān)稱，“黑零是信譽(yù)問(wèn)題”。很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，德國(guó)各主流黨派均把追求“黑零”的財(cái)政紀(jì)律視為政治正確，任何質(zhì)疑都是“不負(fù)責(zé)任”。

雖然原則上堅(jiān)持債務(wù)紀(jì)律，但德國(guó)政府實(shí)際上已連年舉債，離自己設(shè)定的“黑零”目標(biāo)越來(lái)越遠(yuǎn)，且“債務(wù)剎車”越來(lái)越被認(rèn)為是不現(xiàn)實(shí)的意識(shí)形態(tài)。原本是捍衛(wèi)“代際公平”的原則，成為阻礙投資未來(lái)、造成“代際不公”的罪魁。德國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施因多年投入不足而發(fā)展滯后，運(yùn)行低效，諸如德國(guó)聯(lián)邦鐵路去年準(zhǔn)點(diǎn)率只有62.5%，不僅阻礙了經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行，也已成為國(guó)內(nèi)旅客抱怨、國(guó)外嘲諷的主題。默茨近日形容他上任伊始將面臨的挑戰(zhàn)空前嚴(yán)峻，需要政府有非常規(guī)的決心和行動(dòng)，期待民眾理解他在“債務(wù)剎車”問(wèn)題上的轉(zhuǎn)變。對(duì)默茨的轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)界熱烈歡迎，稱贊其有責(zé)任擔(dān)當(dāng)，而反對(duì)人士則指責(zé)他缺乏政治定力，喪失信譽(yù)，給德國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的未來(lái)埋下禍根，對(duì)子孫后代不負(fù)責(zé)任，擔(dān)心上世紀(jì)70年代和兩德統(tǒng)一后德國(guó)多個(gè)州不堪債務(wù)重負(fù)的險(xiǎn)情可能重演。

國(guó)際上對(duì)德國(guó)修改憲法整體反應(yīng)積極。多年來(lái)，美國(guó)、法國(guó)、英國(guó)以及歐盟多個(gè)國(guó)家一直要求德國(guó)放松“債務(wù)剎車”，加大政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的投入，為世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇作出貢獻(xiàn)，而不是堅(jiān)守自以為是的財(cái)政紀(jì)律和自私自利的節(jié)儉道德。國(guó)際資本對(duì)德國(guó)通過(guò)修憲的消息報(bào)以熱烈的回報(bào)，股市債市放量齊漲。

軍力大幅提升，但“實(shí)力換和平”悖論難解

與熱烈歡迎德國(guó)政府增加經(jīng)濟(jì)投入不同，除美國(guó)外，多數(shù)國(guó)家對(duì)德國(guó)增加軍費(fèi)反應(yīng)冷靜。一位東歐國(guó)家政府高官曾言，東歐歷史上承受著俄羅斯和德國(guó)的雙重安全壓力，一直對(duì)它們存有戒心，對(duì)德國(guó)修憲強(qiáng)軍的感受很矛盾：一方面希望德國(guó)在防范俄羅斯方面承擔(dān)更大責(zé)任，另一方面，歷史上還沒(méi)有德國(guó)強(qiáng)大給鄰國(guó)帶來(lái)繁榮與安全的正面記錄。沒(méi)有財(cái)政約束后，或者說(shuō)，獲得不受嚴(yán)格限制的經(jīng)費(fèi)支撐后，德國(guó)如何加強(qiáng)國(guó)防將受到各國(guó)，尤其是東部的鄰國(guó)們嚴(yán)密關(guān)注，任何舉動(dòng)都可能引發(fā)歷史想象。

歷史在循環(huán)中前進(jìn)，不同時(shí)代的相似性反復(fù)顯現(xiàn)。1956年，阿登納政府以抵御蘇聯(lián)“威脅”為由在美國(guó)大力支持下，推動(dòng)修憲，建立聯(lián)邦國(guó)防軍和實(shí)行兵役制，雖然實(shí)現(xiàn)了“再軍事化”，但一直堅(jiān)守軍事克制。69年后的今天，德國(guó)修憲放松債務(wù)限制，主要理由是應(yīng)對(duì)俄羅斯的“制度威脅”以及美國(guó)特朗普政府新政對(duì)歐洲安全格局的沖擊。這是德國(guó)重估軍事克制傳統(tǒng)，加強(qiáng)國(guó)防實(shí)力“能打仗”，“以實(shí)力保和平”的“時(shí)代轉(zhuǎn)折”。

二戰(zhàn)結(jié)束不久，美國(guó)為對(duì)抗蘇聯(lián)的需要，從解除德國(guó)武裝轉(zhuǎn)向重新武裝德國(guó)。1950年2月，美國(guó)參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議向杜魯門政府建議，重新武裝西歐對(duì)防御蘇聯(lián)意義重大，“要確保德國(guó)人的勞動(dòng)力和資源成為自由世界的建設(shè)性力量，而不是再次形成單獨(dú)，甚至與蘇聯(lián)聯(lián)手的威脅，為此，應(yīng)改變針對(duì)西德解除武裝和非軍事化的政策”。對(duì)德國(guó)“用防兼施”，防止蘇德結(jié)盟，構(gòu)成美國(guó)主導(dǎo)的歐洲安全體系的基礎(chǔ)。西德總理阿登納則順勢(shì)而為，爭(zhēng)取“被用的優(yōu)勢(shì)”，換取德國(guó)主權(quán)利益，在“經(jīng)濟(jì)換和平”和“實(shí)力促和平”兩個(gè)方向上左右逢源：一方面全力參與法國(guó)經(jīng)濟(jì)一體化戰(zhàn)略，滿足法國(guó)通過(guò)經(jīng)濟(jì)融合綁住德國(guó)、領(lǐng)導(dǎo)歐洲的安全訴求和大國(guó)追求，另一方面堅(jiān)定地“應(yīng)美國(guó)要求”加速“再軍事化”，以承擔(dān)“西歐防務(wù)的責(zé)任”，回?fù)簟疤K聯(lián)的威脅”，“捍衛(wèi)西方的基督教價(jià)值觀”。有意思的是，1952年爆發(fā)的朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)和2022年的烏克蘭危機(jī)都是德國(guó)修正國(guó)防戰(zhàn)略的重要轉(zhuǎn)折事件。

阿登納政府的“再軍事化”政策遭到西德各界的強(qiáng)烈反對(duì)，甚至包括他黨內(nèi)同僚。內(nèi)政部長(zhǎng)海涅曼為抗議“再軍事化”于1950年辭職，他認(rèn)為，重新武裝只是服務(wù)于美國(guó)與蘇聯(lián)全球軍備競(jìng)爭(zhēng)的需求，不符合西德利益，因?yàn)槲鞯轮匦挛溲b將引發(fā)蘇聯(lián)做出反應(yīng)，戰(zhàn)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)升高，德國(guó)的分裂將被固化。他斷言，西德加強(qiáng)軍備將事與愿違。后有德國(guó)學(xué)者認(rèn)為，海涅曼的預(yù)言在幾年后的柏林墻危機(jī)和古巴導(dǎo)彈危機(jī)事件中得到了驗(yàn)證?？v觀歷史可以清晰看到，歐洲軍備增強(qiáng)可能反而導(dǎo)致安全局勢(shì)惡化，烏克蘭危機(jī)爆發(fā)再次使歐洲成為戰(zhàn)場(chǎng)，這也宣告了二戰(zhàn)后美國(guó)主導(dǎo)的歐洲安全架構(gòu)的坍塌，“實(shí)力促安全”的學(xué)說(shuō)難以被證實(shí)。

德國(guó)修改憲法，松開(kāi)“債務(wù)剎車”，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展將獲得充裕資金，德國(guó)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)增長(zhǎng)可以預(yù)期，對(duì)德國(guó)和世界經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，這是個(gè)令人鼓舞的消息。至于德國(guó)是否因此喪失節(jié)儉品德和財(cái)政紀(jì)律，倒不必過(guò)于擔(dān)心。與西方主要經(jīng)濟(jì)體相比，德國(guó)負(fù)債率最低，財(cái)政狀況仍非常健康。深層的問(wèn)題是，大舉借貸后，德國(guó)各級(jí)政府將不缺錢花，因此很可能失去改革動(dòng)力，經(jīng)年積累的改革需求將被拖延，德國(guó)會(huì)失去制度創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展的時(shí)機(jī)。更大的疑問(wèn)是，德國(guó)是否會(huì)在軍事上“財(cái)大氣粗”，歐洲能否終結(jié)“兵強(qiáng)必戰(zhàn)”的歷史魔咒，各鄰國(guó)均有歷史回憶和憂慮。柏林的窘境是，在安全事務(wù)上過(guò)于克制，盟友抱怨它不作為、不負(fù)責(zé)任，但一旦有所作為，鄰近盟友又覺(jué)得它咄咄逼人，甚至拿歷史說(shuō)事。安全上多作為，還是少作為，政治上如何在財(cái)政寬裕條件下推動(dòng)結(jié)構(gòu)改革，確保德國(guó)的發(fā)展活力和長(zhǎng)治久安，這全面考驗(yàn)著德國(guó)政治家的智慧。

（作者為上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué)研究員）