辛貝特局長罷免案撕裂以色列

3月21日，以色列內(nèi)閣通過了對國家安全總局（辛貝特）局長羅南·巴爾的罷免案，這是以色列政府歷史上首次解職國家安全總局領(lǐng)導(dǎo)人。此前的3月16日，以色列總理內(nèi)塔尼亞胡表示，由于一直缺乏信任，決定向政府提出建議結(jié)束巴爾的任期。對于內(nèi)閣的罷免決定，巴爾表示拒絕并稱其“不合法”，以色列總檢察長米亞拉也表示反對。

罷免案引發(fā)以色列國內(nèi)爆發(fā)超十萬人規(guī)模抗議，反對派陣營借機向內(nèi)塔尼亞胡施壓。以色列前政府、司法高官紛紛警告稱，若現(xiàn)任政府繼續(xù)推進解雇最高司法和安全官員的計劃，可能導(dǎo)致以色列“爆發(fā)內(nèi)戰(zhàn)”與“憲法危機”?？梢哉f，罷免巴爾，不僅撕裂了以色列社會，更暴露了以色列政府與司法機構(gòu)之間的深刻矛盾。

在以色列歷史上尚屬首次

內(nèi)塔尼亞胡罷免巴爾之所以撕裂了以色列，直接原因在于以色列公眾對內(nèi)塔尼亞胡在新一輪巴以沖突中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，存在較明顯的分歧。內(nèi)塔尼亞胡的反對者認(rèn)為他長期“養(yǎng)虎為患”，故意放縱哈馬斯在加沙地帶做大做強。以色列國家安全總局此前的調(diào)查顯示，內(nèi)塔尼亞胡很可能通過其幕僚收取了卡塔爾的資金，向哈馬斯提供資金支持，并忽視了2023年10月7日之前有關(guān)哈馬斯可能對以色列發(fā)動“阿克薩洪水”大規(guī)模突襲的警告，最終釀成以方重大人員傷亡。

與此同時，罷免巴爾還被內(nèi)塔尼亞胡的反對者視為其濫用職權(quán)。2024年6月，以色列民族團結(jié)黨領(lǐng)導(dǎo)人甘茨宣布退出內(nèi)塔尼亞胡領(lǐng)導(dǎo)的“戰(zhàn)時內(nèi)閣”；11月，內(nèi)塔尼亞胡罷免了國防部長加蘭特；今年3月，其又試圖罷免巴爾。批評者認(rèn)為，內(nèi)塔尼亞胡僅憑個人政治喜好，任人唯親，打擊異己，損害了政府的公正形象。

然而，支持者認(rèn)為，內(nèi)塔尼亞胡幕僚同卡塔爾方面溝通乃擅作主張，并非他授意；以方在本輪巴以沖突爆發(fā)前的“情報失誤”，乃是情報和軍事機構(gòu)的責(zé)任，不應(yīng)由內(nèi)塔尼亞胡一人承擔(dān)；甘茨、加蘭特和巴爾等人的去職，都是正常的政治事件，不應(yīng)過度解讀。

以色列國內(nèi)針對罷免案的爭論焦點，在于內(nèi)閣是否有權(quán)罷免國家安全總局的負責(zé)人。在以色列的政府序列中，國家安全總局局長屬于高級公務(wù)員，局長的人事任命，由以色列高級公務(wù)員任命委員會推薦，隨后由總理提名、內(nèi)閣批準(zhǔn)。2002年出臺的《安全總局法案》規(guī)定，國家安全總局不得服務(wù)于政治目的或黨派利益，其局長應(yīng)接受政府管轄，總理“代表政府主管國家安全總局”；若國家安全總局局長“鑒于罪行性質(zhì)與嚴(yán)重程度，已不適合擔(dān)任公職”，其職權(quán)將被終止。在履行職能上，國家安全總局歸國會監(jiān)督，前者需定期向后者匯報工作。2002年后，國會的外交和安全委員會被授權(quán)監(jiān)督國家安全總局工作，并可調(diào)查質(zhì)詢局長。若該委員會認(rèn)為某任局長不適合繼續(xù)擔(dān)任職務(wù)，也可向國會議長或總理提出建議，罷免其職務(wù)。

在歷史上，多位國家安全總局局長在任期內(nèi)主動“退休”或“辭職”，相關(guān)程序都由以色列內(nèi)閣批準(zhǔn)。但此番巴爾遭罷免在以色列歷史上尚屬首次。在以色列的法律程序上，有權(quán)“任命”是否意味著有權(quán)“罷免”，如何判定“不適合擔(dān)任公職”都缺少明確規(guī)定。在巴爾看來，自己并無重大過錯，內(nèi)閣解除其職務(wù)是內(nèi)塔尼亞胡對其展開“卡塔爾門”調(diào)查的打擊報復(fù)；內(nèi)塔尼亞胡則認(rèn)為，巴爾應(yīng)為以色列未能有效防范哈馬斯的“阿克薩洪水”突襲負責(zé)，且罷免決定由內(nèi)閣做出，符合法律規(guī)定。

政府與司法機構(gòu)的權(quán)責(zé)論爭

此次罷免案牽扯出以色列國內(nèi)一個重要且敏感的政治議題——以色列檢察機關(guān)和行政機構(gòu)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系應(yīng)如何界定。內(nèi)塔尼亞胡罷免巴爾的決定遭到以色列總檢察長米亞拉的反對。一方面，米亞拉認(rèn)為內(nèi)塔尼亞胡罷免巴爾，是為阻止國家安全總局繼續(xù)推動針對其貪腐事件的調(diào)查，動機不純；另一方面，米亞拉提出《安全總局法案》中并未明確規(guī)定，罷免國家安全總局局長的具體條件，因此內(nèi)閣罷免重要專業(yè)機構(gòu)負責(zé)人并無法定依據(jù)。面對檢察機關(guān)的反對，以色列內(nèi)閣針鋒相對，通過了對米亞拉的不信任投票，要求其辭職。以色列政府和檢察機關(guān)也因巴爾的去留展開了直接較量。

長期以來，以色列行政機構(gòu)、司法機構(gòu)之間的關(guān)系一直缺少權(quán)威定論。最高法院和總檢察長，代表著以色列的司法體系。但由于以色列缺少憲法，而是以由一系列重要法律文本匯編而成的“基本法”作為體制構(gòu)建的原則基礎(chǔ)，導(dǎo)致以色列內(nèi)閣、議會、總檢察長和最高法院之間權(quán)力劃分模糊。在現(xiàn)行以色列司法體系中，最高法院具有終審權(quán)，以及對控告政府、政府部長及所有公職官員或機構(gòu)案件的審判權(quán)，同時承擔(dān)最高審判庭的職責(zé)。而總檢察長同司法部長共同處理法律事務(wù)，其人選由總理任命?？倷z察長負責(zé)監(jiān)督政府的行為是否合法，若發(fā)現(xiàn)相關(guān)決策違法，可向政府機構(gòu)提出申訴，維護法律權(quán)威。同時，總檢察長還需就重大議題向政府給出法律意見。一般而言，包括人事任免在內(nèi)的重大政府決定，都需要來自總檢察長的認(rèn)可。

然而，由于在法律層面缺少具體權(quán)責(zé)規(guī)定，當(dāng)總檢察長和政府意見不一致時，如何處理相關(guān)決定并無統(tǒng)一判定標(biāo)準(zhǔn)。1948年12月，以色列司法部提出總檢察長“是政府在民事、刑事和公共法律事務(wù)方面的首席顧問，也是政府作為當(dāng)事人或與政府有利益關(guān)系的所有案件中，在法庭上代表國家出庭的首席代表”。但同時，總檢察長對相關(guān)重要事件有權(quán)發(fā)表司法意見，“所有政府部門都須嚴(yán)格按照這些意見行事”。

歷史上，當(dāng)以色列政府和總檢察長發(fā)生沖突時，最高法院往往支持總檢察長。比如，1962年以色列總檢察長豪斯納與總理本·古里安，就是否起訴國會議員萊維納“泄露機密”產(chǎn)生分歧。最終經(jīng)最高法院裁定，支持了豪斯納“不予起訴”的意見，并認(rèn)為：“若法律未就相關(guān)議題作出明確規(guī)定，政府機構(gòu)需尊重總檢察長的職責(zé)，和最高法院在有關(guān)現(xiàn)行法律基礎(chǔ)上發(fā)表的意見?！?997年，最高法院進一步裁定，“總檢察長是以色列行政當(dāng)局的法律授權(quán)解釋人，總檢察長的意見對行政當(dāng)局具有約束力，除非法院作出其他相關(guān)裁決”。最高法院還強調(diào)了總檢察長的獨立性，即“當(dāng)總檢察長與司法部長，或與政府存在意見分歧時，總檢察長應(yīng)依據(jù)自己的良知和對法律的理解，處理具體案件”。

此次以色列內(nèi)閣通過巴爾罷免案后，最高法院叫停了罷免程序并舉行聽證會。盡管截至目前，此案仍在最高法院的審理階段，但內(nèi)塔尼亞胡一度任命以色列前海軍司令埃利·沙爾維特為新任辛貝特局長，似要繼續(xù)挑戰(zhàn)司法機構(gòu)權(quán)威，但隨后又取消了該任命，稱打算面試其他候選人。此后，4月8日，最高法院發(fā)布臨時禁令，裁定巴爾留任國家安全總局局長，直至法院另行通知，而在此期間政府不得采取任何將其解職的行動。

司法改革的傷疤

罷免國家安全總局局長引發(fā)的以色列政治動蕩，是2023年1月以色列開啟司法改革以來引發(fā)民間多輪大規(guī)模抗議示威并導(dǎo)致社會撕裂的縮影。

內(nèi)塔尼亞胡政府推動司法改革，主要有三方面目標(biāo)。一是削弱檢察機關(guān)對政府的監(jiān)督，壓縮總檢察長的權(quán)力，將總檢察長對政府決策的監(jiān)督權(quán)改為“建議權(quán)”；二是擴大司法部對最高法院法官人選的話語權(quán)，強化政府對最高法院的影響力；三是增強議會權(quán)威，削弱最高法院權(quán)威。

司法改革的支持者認(rèn)為，以色列司法機構(gòu)權(quán)力過大，應(yīng)予以制約。他們認(rèn)為，以色列政府的政策和國會法案經(jīng)常被司法機構(gòu)阻撓，因此應(yīng)改革司法機構(gòu)，約束司法權(quán)力，擴大行政機構(gòu)權(quán)力，提升政府行政效率。巴爾罷免案發(fā)生后，一些觀點認(rèn)為以色列總檢察長米亞拉試圖“拓展權(quán)威”，一旦形成司法判例，將使司法機構(gòu)干涉高級行政人員任命成為慣例。反對者則認(rèn)為，司法改革旨在強化內(nèi)塔尼亞胡的個人權(quán)威，尤其是削弱司法機構(gòu)的權(quán)限，這將有利于內(nèi)塔尼亞胡擺脫貪腐訴訟。總檢察長和最高法院是防止以色列行政權(quán)力濫用、打擊政治腐敗的重要力量。內(nèi)塔尼亞胡罷免巴爾，是總理和政府繞開法律程序隨意施政的重要體現(xiàn)。

以色列司法改革在2023年初曾引發(fā)全國動蕩，盡管本輪巴以沖突爆發(fā)后其國內(nèi)矛盾被暫時掩蓋，但巴爾罷免案再次讓司法改革議題回歸公眾視野焦點。如何平衡司法獨立和行政效率之間的關(guān)系，化解內(nèi)塔尼亞胡“強人政治”與以色列“民主傳統(tǒng)”之間的對立，是未來以色列社會繞不開的重大議題。

（王晉為西北大學(xué)以色列研究中心主任）