中亞與歐盟“合作有邊界”

4月3日至4日，首屆“中亞—?dú)W盟”峰會(huì)在烏茲別克斯坦撒馬爾罕舉行。歐盟兩大機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人——?dú)W洲理事會(huì)主席科斯塔和歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩同中亞五國(guó)元首齊聚一堂，共同宣布建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，并商定今后每?jī)赡昱e辦一次“中亞—?dú)W盟”峰會(huì)。

這場(chǎng)高規(guī)格會(huì)議被視為歐盟“重返中亞”的風(fēng)向標(biāo)，意味著歐盟不再滿(mǎn)足“象征性外交”，而是意圖深度介入中亞事務(wù)，并希望通過(guò)機(jī)制性合作平臺(tái)發(fā)揮規(guī)范影響力與資本優(yōu)勢(shì)。在歐亞地緣局勢(shì)持續(xù)動(dòng)蕩、各大力量爭(zhēng)相布局的背景下，歐盟為何選擇此時(shí)加強(qiáng)與中亞五國(guó)的合作？相關(guān)愿景能否轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)性成果？這些均仍待觀察。

歐盟為何此時(shí)“東望”中亞

從地緣戰(zhàn)略出發(fā)，歐盟對(duì)中亞的關(guān)注并非一時(shí)興起，但此前并不是積極參與中亞事務(wù)的國(guó)際行為體。從中亞各國(guó)1991年底獨(dú)立到2001年9.11事件發(fā)生，歐盟對(duì)中亞事務(wù)的參與和介入是比較有限的。這主要是因?yàn)椋谔K聯(lián)解體之后，俄羅斯吸引了歐盟對(duì)原蘇聯(lián)地區(qū)的大部分注意力，從而影響到歐盟對(duì)中亞地區(qū)的關(guān)注與投入。從9.11事件發(fā)生之后到2006年，歐盟自身能源需求、阿富汗毒品走私外溢日趨嚴(yán)重、俄羅斯與中國(guó)在中亞地區(qū)影響力日益上升、美國(guó)醞釀并推出新中亞戰(zhàn)略等方面因素，觸發(fā)歐盟開(kāi)始重視中亞地區(qū)，但其仍然缺乏全面系統(tǒng)的中亞戰(zhàn)略。從2006年下半年起，即將在2007年擔(dān)任歐盟輪值主席國(guó)的德國(guó)開(kāi)始積極推動(dòng)歐盟出臺(tái)新的中亞戰(zhàn)略。彼時(shí)，由于在烏茲別克斯坦擁有鐵梅爾茲軍事基地，還在中亞地區(qū)存在著重大的移民、商業(yè)利益，德國(guó)較其他歐洲國(guó)家更加關(guān)注中亞地區(qū)。2007年，歐盟出臺(tái)了首份中亞戰(zhàn)略，并于2008年組織召開(kāi)了首屆外長(zhǎng)級(jí)歐盟—中亞論壇。經(jīng)過(guò)數(shù)年發(fā)展后，歐盟修訂中亞戰(zhàn)略，于2019年6月發(fā)布《歐盟與中亞：更堅(jiān)實(shí)伙伴關(guān)系的新機(jī)遇》文件，重新定義了歐盟在中亞的優(yōu)先事務(wù)，確定了三個(gè)目標(biāo)：促進(jìn)民主、人權(quán)和法治；促進(jìn)開(kāi)放的投資環(huán)境；加強(qiáng)歐盟和中亞國(guó)家之間的對(duì)話(huà)。2021年底，歐盟宣布籌集3000億歐元資金，啟動(dòng)“全球門(mén)戶(hù)”計(jì)劃，其中包括與中亞國(guó)家建立互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)。烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，受歐亞地緣格局變化、大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)以及自身現(xiàn)實(shí)需求等因素影響，歐盟與中亞不斷加強(qiáng)雙邊合作，高層互動(dòng)明顯增多。2022～2023年，法國(guó)與哈、烏兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人互訪。2023年6月，德國(guó)總統(tǒng)施泰因邁爾訪問(wèn)哈薩克斯坦和吉爾吉斯斯坦。9月，首次德國(guó)—中亞峰會(huì)在柏林召開(kāi)。

當(dāng)前，歐盟在中亞地區(qū)追求的戰(zhàn)略利益主要有以下幾個(gè)方面：其一，中亞地處阿富汗、巴基斯坦等動(dòng)蕩地帶的鄰近區(qū)域，地緣安全形勢(shì)復(fù)雜，這使得該地區(qū)成為歐盟應(yīng)對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)外溢的重要緩沖區(qū)。歐盟希望通過(guò)加強(qiáng)與中亞國(guó)家的安全與發(fā)展合作，盡可能緩解歐亞地區(qū)極端主義、跨境犯罪、非法移民等安全挑戰(zhàn)，尤其是毒品走私對(duì)自身的影響。其二，該地區(qū)能源資源儲(chǔ)量可觀，對(duì)歐洲推進(jìn)能源多元化戰(zhàn)略具有現(xiàn)實(shí)意義。自2022年烏克蘭危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，歐盟急于減少對(duì)俄羅斯能源的依賴(lài)，中亞作為能源儲(chǔ)備豐富的地區(qū)，成為歐盟尋求替代來(lái)源的重要選擇。2024年，哈薩克斯坦位列歐盟石油供應(yīng)國(guó)第三位，僅次于美國(guó)和挪威。其三，中亞地區(qū)在全球關(guān)鍵原材料市場(chǎng)中的地位上升，也促使歐盟對(duì)該地區(qū)進(jìn)行重新評(píng)估。例如，哈薩克斯坦和烏茲別克斯坦的鈾資源儲(chǔ)量位居世界前列，法國(guó)作為歐洲核電龍頭，眾多核電站運(yùn)轉(zhuǎn)依賴(lài)巨量的鈾礦資源。而歐盟正在大力發(fā)展的新能源產(chǎn)業(yè)，也離不開(kāi)稀土、鋰等關(guān)鍵原材料。其四，歐盟意圖推動(dòng)“全球門(mén)戶(hù)”計(jì)劃在中亞落地，以抗衡中國(guó)共建“一帶一路”倡議的影響力。

內(nèi)容豐富，但政策設(shè)計(jì)仍待充實(shí)

從峰會(huì)成果看，歐盟和中亞五國(guó)發(fā)布了《撒馬爾罕宣言》，提出雙方將加強(qiáng)在交通基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)字連接、綠色能源、關(guān)鍵原材料供應(yīng)、貿(mào)易投資、教育培訓(xùn)等多個(gè)領(lǐng)域的合作。這些議題覆蓋范圍廣、務(wù)實(shí)性強(qiáng)，體現(xiàn)出歐盟試圖在中亞拓展合作的廣度與深度，推動(dòng)構(gòu)建更具制度化、規(guī)范化的合作模式。

具體來(lái)看，歐盟宣布將在中亞啟動(dòng)總額達(dá)120億歐元的“全球門(mén)戶(hù)”投資計(jì)劃，圍繞四大重點(diǎn)領(lǐng)域展開(kāi)：一是交通基礎(chǔ)設(shè)施。歐方計(jì)劃投入100億歐元，用于推進(jìn)跨里海國(guó)際運(yùn)輸走廊（又稱(chēng)“中間走廊”）建設(shè)，意在打造一條新型中亞—?dú)W盟貿(mào)易走廊。該走廊是一條從中國(guó)西部經(jīng)中亞，跨越里海和高加索地區(qū)，再經(jīng)過(guò)土耳其或黑海抵達(dá)歐洲的運(yùn)輸線(xiàn)路。自2022年烏克蘭危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，歐盟對(duì)“中間走廊”的重視程度持續(xù)上升，視其為避開(kāi)俄羅斯的運(yùn)輸路線(xiàn)。二是關(guān)鍵原材料合作。歐盟與中亞五國(guó)簽署了《關(guān)鍵原材料合作意向聲明》，計(jì)劃投入25億歐元聯(lián)合開(kāi)發(fā)稀土、錳、鈷等戰(zhàn)略資源。三是聚焦氣候行動(dòng)與能源安全。歐盟擬出資64億歐元，支持塔吉克斯坦的羅貢水電站和吉爾吉斯斯坦的坎巴拉塔1號(hào)水電站等區(qū)域性水電樞紐工程建設(shè)，并推動(dòng)咸海流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)。四是數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。歐盟將斥資一億歐元推廣衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，覆蓋中亞偏遠(yuǎn)地區(qū)的教育、醫(yī)療及居民區(qū)基礎(chǔ)服務(wù)，同時(shí)為該地區(qū)提供多元化的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展方案。

盡管峰會(huì)愿景宏大、議題豐富，但相關(guān)倡議在執(zhí)行路徑與規(guī)則對(duì)接方面仍面臨挑戰(zhàn)。歐方在綠色認(rèn)證、數(shù)字治理、供應(yīng)鏈監(jiān)管等方面提出的“高標(biāo)準(zhǔn)”與中亞國(guó)家當(dāng)前的制度能力存在顯著差距；在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施方面，中亞城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝問(wèn)題嚴(yán)重，對(duì)數(shù)據(jù)主權(quán)與外部技術(shù)輸入亦持審慎態(tài)度；而水資源、能源聯(lián)動(dòng)等跨境合作仍受到歷史糾紛與區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制薄弱等因素的制約。這些結(jié)構(gòu)性問(wèn)題可能會(huì)使峰會(huì)成果更多停留在“意愿表達(dá)”層面，具體推進(jìn)機(jī)制與落地配套仍需大量后續(xù)談判與政策磨合。

中亞持歡迎態(tài)度，但有溫差

近年來(lái)，中亞國(guó)家普遍展現(xiàn)出強(qiáng)化戰(zhàn)略自主的傾向，不斷深化地區(qū)集體身份認(rèn)同，加強(qiáng)與域外各主要力量的全方位互動(dòng)，與俄羅斯、美國(guó)、中國(guó)、歐盟、日本、韓國(guó)和印度建立“C5+1”合作模式。對(duì)中亞五國(guó)而言，與歐盟舉行高規(guī)格峰會(huì)、加強(qiáng)合作，也是其多元平衡戰(zhàn)略的延伸，中亞國(guó)家不愿選邊站隊(duì)，而是傾向通過(guò)多邊互動(dòng)提升自主空間。

中亞五國(guó)總體上對(duì)與歐盟深化合作持歡迎態(tài)度，特別是烏、哈兩國(guó)，一直在積極推動(dòng)對(duì)歐合作的升級(jí)。不過(guò)，其他三國(guó)態(tài)度則相對(duì)謹(jǐn)慎。土庫(kù)曼斯坦堅(jiān)持其中立政策，對(duì)外開(kāi)展高層互動(dòng)的頻率有限；塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦兩國(guó)元首雖然出席了峰會(huì)，但表態(tài)較為審慎，未進(jìn)行高調(diào)宣傳。此外，中亞國(guó)家對(duì)歐盟在國(guó)家治理、法治、人權(quán)等議題上的立場(chǎng)始終保持距離，在多邊場(chǎng)合對(duì)歐方倡議并未照單全收。例如，在最終聲明中，涉及人權(quán)與烏克蘭危機(jī)等議題的表述被淡化，反映出中亞國(guó)家對(duì)敏感議題的回避立場(chǎng)。

中亞國(guó)家不希望陷入新的依附境地。它們并未單純接受歐方相關(guān)規(guī)則，而是希望以自身目標(biāo)為基礎(chǔ)，推動(dòng)各方力量以務(wù)實(shí)、非干預(yù)的方式參與地區(qū)合作。其歡迎歐盟的資金與技術(shù)，也愿意在能源轉(zhuǎn)型、教育合作、關(guān)鍵礦產(chǎn)等具體項(xiàng)目上與歐方增強(qiáng)互動(dòng)，但并不打算接受歐方整體性的制度“輸出”。這種“合作有邊界”的現(xiàn)實(shí)，或許是當(dāng)前中亞國(guó)家與包括歐盟在內(nèi)的域外行為體合作時(shí)的基本特征。

合作能否成真取決于三個(gè)因素

從目前的進(jìn)展看，歐盟確實(shí)展現(xiàn)出對(duì)中亞地區(qū)進(jìn)行前所未有投入的意愿，不僅有明確的資金安排，也有一定的制度依托。然而，歐盟向中亞國(guó)家描繪的合作愿景能否轉(zhuǎn)化為成果，主要取決于以下三個(gè)因素：一是歐盟內(nèi)部是否有足夠的政治共識(shí)，可維持對(duì)中亞的持續(xù)高強(qiáng)度財(cái)政和精力投入；二是項(xiàng)目能否適應(yīng)中亞國(guó)家差異化的發(fā)展階段與制度環(huán)境，使其取得切實(shí)成果并惠及中亞民眾；三是中亞五國(guó)能否加強(qiáng)彼此間協(xié)調(diào)，在增進(jìn)對(duì)歐合作統(tǒng)一性的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)合作收益合理分配，并保障與歐盟合作路徑的連貫性。

未來(lái)，“中亞—?dú)W盟”戰(zhàn)略伙伴關(guān)系要在中亞與諸域外大國(guó)構(gòu)建的合作機(jī)制中脫穎而出，仍需完善具體合作路徑和規(guī)劃更多合作項(xiàng)目。歐盟期待中亞成為其“全球門(mén)戶(hù)”的東向樞紐，而中亞國(guó)家則期待歐盟成為自身推進(jìn)多元平衡、實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略自主的另一助力。雙方目標(biāo)雖有重合，但也存在差異，合作的成敗既受制于國(guó)際和地區(qū)局勢(shì)的變化，也受到雙方合作意愿和資源投入的影響。

（曾向紅為蘭州大學(xué)上海合作組織研究中心主任、教授，胡小月為蘭州大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院碩士研究生）