重慶市耕地占補(bǔ)平衡面臨的問(wèn)題及解決對(duì)策

關(guān)鍵詞：耕地；占補(bǔ)平衡；占一補(bǔ)一；占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)；動(dòng)態(tài)監(jiān)管中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：ADOI:10.19345/j.cnki.1674-7909.2025.08.027文章編號(hào)：1674-7909（2025）8-125-4

0 引言

重慶市深入貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，始終將耕地保護(hù)置于國(guó)土空間治理的核心地位]，嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度，其耕地保護(hù)工作取得了顯著成效。在耕地占補(bǔ)平衡制度框架下，重慶市采取創(chuàng)新指標(biāo)儲(chǔ)備、質(zhì)量掛鉤等舉措，確保耕地?cái)?shù)量動(dòng)態(tài)平衡與質(zhì)量建設(shè)同步推進(jìn)，其耕地保有量持續(xù)穩(wěn)定在基礎(chǔ)閾值以上，為區(qū)域糧食安全與生態(tài)安全奠定了重要基礎(chǔ)。重慶市全域山地丘陵占比超3/4，適宜規(guī)模開(kāi)發(fā)的平壩區(qū)域不足總面積的1/10。重慶市特殊的地形地質(zhì)條件[2]，導(dǎo)致建設(shè)用地拓展空間極度受限，其與有限耕地后備資源之間的矛盾日益尖銳。這種矛盾逐漸形成了“占用集中化一補(bǔ)充邊緣化\"的空間錯(cuò)配格局[3]。在此情況下，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)的難度日趨加大，亟待通過(guò)制度創(chuàng)新與技術(shù)突破來(lái)破解可持續(xù)發(fā)展難題。

1重慶市耕地占補(bǔ)情況

重慶市集大城市、大農(nóng)村、大山區(qū)、大庫(kù)區(qū)于一體，山地丘陵面積占比高，耕地資源本底薄弱。這種地理?xiàng)l件使得重慶市的耕地資源相對(duì)匱乏，且耕地質(zhì)量不高，平均質(zhì)量處于全國(guó)中下水平，且耕地圖斑破碎、零星分散，平均每塊耕地面積僅為 。

近年來(lái)，重慶市積極實(shí)施耕地恢復(fù)補(bǔ)足政策，采取土地整治、全域平整項(xiàng)目等措施，將擢荒、不合理流出的耕地進(jìn)行恢復(fù)和補(bǔ)足。自2022年重慶市開(kāi)始開(kāi)展補(bǔ)充耕地和耕地恢復(fù)補(bǔ)足行動(dòng)，截至2023年底，重慶市共恢復(fù)補(bǔ)足耕地 。以江津區(qū)為例，實(shí)施土地平整、旱改水、灌溉與排水、田間道路等工程措施，對(duì)福德村進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)整理，提高了 耕地的田塊規(guī)?；屎吞萏锘?，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。但在占補(bǔ)平衡實(shí)踐中，仍存在一些問(wèn)題。例如，G85銀昆高速、G93成渝地區(qū)環(huán)線高速重慶高新區(qū)至榮昌區(qū)(川渝界)段改擴(kuò)建工程項(xiàng)目，因建設(shè)需要占用耕地，榮昌區(qū)存在水田指標(biāo)缺□ ，雖現(xiàn)有穩(wěn)定耕地較2020年穩(wěn)定耕地凈增量約 ，且計(jì)劃2025年恢復(fù)補(bǔ)充穩(wěn)定耕地 ，但特定類型耕地指標(biāo)不足問(wèn)題凸顯。

2重慶市耕地占補(bǔ)平衡面臨的問(wèn)題

2.1“占一補(bǔ)一\"壓力大

當(dāng)前，重慶市正處“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)等多重國(guó)家戰(zhàn)略疊加的重要機(jī)遇期，應(yīng)進(jìn)一步提升城市發(fā)展能級(jí)、完善城鎮(zhèn)體系、改善人居環(huán)境、強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而這對(duì)用地空間保障提出了更大需求[4]。但從自然地理?xiàng)l件看，重慶市內(nèi)平行嶺谷與武陵山脈交錯(cuò)，海拔差超過(guò) 2 7 0 0 m ，山地、丘陵面積占 9 0 % 以上，山地多、平壩少，可耕作的耕地資源有限，并且在現(xiàn)有的耕地中耕地質(zhì)量結(jié)構(gòu)也存在缺陷，坡改梯工程地塊平均灌溉保證率遠(yuǎn)低于被占耕地。第三次全國(guó)土地調(diào)查(簡(jiǎn)稱\"三調(diào)\"）5數(shù)據(jù)顯示，重慶市坡地耕地占耕地總面積的比例高達(dá) 6 1 . 1 7 % ，其中坡度在 以上的坡地面積為 ，占耕地總面積的 1 7 . 6 6 % 。重慶市采取坡改梯工程補(bǔ)充了一些耕地，雖然形態(tài)達(dá)標(biāo)，但平均灌溉保證率遠(yuǎn)不達(dá)標(biāo)。重慶市耕地破碎且地塊分散，耕地質(zhì)量總體偏低，導(dǎo)致耕地規(guī)?；a(bǔ)充難以實(shí)施，耕地后備資源瀕臨枯竭。特別是近年來(lái)，重慶市對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行大力整治后，剩余可開(kāi)墾耕地后備資源更加有限，且大部分位于中高山地區(qū)，面臨開(kāi)發(fā)成本高、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)大等問(wèn)題。

2.2 “占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)\"難度大

“三調(diào)\"結(jié)果顯示，重慶市水田面積為 占總耕地面積的 3 7 . 6 4 % ，集中連片區(qū)域主要分布在主城都市區(qū)，其分布格局呈現(xiàn)顯著的空間集聚特征一以西部槽谷地帶為核心形成高度連片的優(yōu)質(zhì)水田集群，這些地塊憑借深厚的耕作層、完善的灌溉系統(tǒng)與持續(xù)培育的地力，成為維系農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系穩(wěn)定的戰(zhàn)略性資源。然而，在新型工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，這類優(yōu)質(zhì)耕地正面臨前所未有的擠壓，重點(diǎn)戰(zhàn)略平臺(tái)的建設(shè)使得主城范圍內(nèi)建設(shè)用地持續(xù)擴(kuò)張，直接導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)水田規(guī)?？焖倏s減[6。然而，補(bǔ)充耕地主要來(lái)源于“兩群”地區(qū)，且以旱地為主，如在渝東南武陵山區(qū)補(bǔ)充的水田中，大部分因灌溉設(shè)施不完善實(shí)際淪為“望天田”，與建設(shè)占用的高產(chǎn)水田存在顯著質(zhì)量鴻溝。新增耕地質(zhì)量不高，可新增水田數(shù)量有限且大部分來(lái)源于低效坑塘水面改造或坡地整治，土壤有機(jī)質(zhì)含量、耕作層厚度等關(guān)鍵指標(biāo)均顯著低于被占耕地，占水田補(bǔ)水田的“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)\"難度較大。

2.3補(bǔ)充耕地質(zhì)量管控力度不夠

重慶市在耕地占補(bǔ)平衡實(shí)踐中面臨嚴(yán)峻的補(bǔ)充耕地質(zhì)量管控困境。當(dāng)前，補(bǔ)充的耕地普遍呈現(xiàn)\"三低三高\(yùn)"特征：土壤有機(jī)質(zhì)含量低、耕作層厚度低、灌溉保障率低，同時(shí)伴隨著土壤酸化率高、重金屬超標(biāo)率高、工程缺陷率高。這暴露出從規(guī)劃實(shí)施到后期管護(hù)的全周期管控體系存在深層斷裂、質(zhì)量管控體系出現(xiàn)多維度缺失的問(wèn)題，已經(jīng)成為制約耕地可持續(xù)利用的關(guān)鍵因素。在當(dāng)前耕地占補(bǔ)平衡實(shí)踐中，“重建輕管、建后輕培”的治理方式暴露出質(zhì)量管控的系統(tǒng)性短板。土地整治項(xiàng)目的大部分平均投資集中用于道路硬化、梯田修筑等工程，而專項(xiàng)用于土壤改良、生物培肥等地力提升的投入占比非常少，導(dǎo)致“硬件過(guò)剩、地力赤字”。同時(shí)，耕地質(zhì)量建設(shè)內(nèi)容單一，工程措施與技術(shù)措施的協(xié)同性嚴(yán)重不足，陷入渠系完善卻無(wú)水可用的窘境，加之后期管護(hù)機(jī)制不完善，這種“重形態(tài)輕功能”的建設(shè)導(dǎo)向，使得補(bǔ)充耕地表層土壤有機(jī)質(zhì)含量普遍較低[7]。補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收未形成工作合力，一些涉及耕地質(zhì)量建設(shè)的項(xiàng)目在項(xiàng)目規(guī)劃、工程實(shí)施和項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)，農(nóng)業(yè)部門未參與工程方案設(shè)計(jì)，質(zhì)量管控的碎片化特征在后期管護(hù)階段尤為凸顯。

2.4耕地保護(hù)政策不健全

重慶市現(xiàn)行的耕地保護(hù)政策呈現(xiàn)“管控粗放、激勵(lì)匱乏、市場(chǎng)缺位\"的三重結(jié)構(gòu)性矛盾，難以適配山地超大城市耕地可持續(xù)治理的復(fù)雜需求，急切需要管控、建設(shè)、激勵(lì)多措并舉的耕地保護(hù)政策。在管控維度上，對(duì)違法違規(guī)占用耕地處置手段不多、對(duì)違法違規(guī)行為威慢力不足，違法違規(guī)占用耕地的查處機(jī)制存在顯著漏洞，直接催生“以罰代管”的治理困局。當(dāng)前，耕地激勵(lì)性保護(hù)措施不足，未能充分激發(fā)各方保護(hù)耕地的積極性。在重慶市，現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償資金中明確用于耕地保護(hù)的比例不到 12 % 且平均耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅為7575元 ，這一標(biāo)準(zhǔn)難以彌補(bǔ)農(nóng)戶因保護(hù)耕地而放棄的機(jī)會(huì)成本。因此，大部分村集體反映，現(xiàn)有的補(bǔ)償力度無(wú)法喚起他們主動(dòng)保護(hù)耕地的意愿，導(dǎo)致耕地保護(hù)的社會(huì)參與度始終處于較低水平[8]

3對(duì)策建議

3.1加強(qiáng)規(guī)劃管控和用途管制，源頭控制建設(shè)用地重慶市政府部門作為耕地保護(hù)與建設(shè)用地管理的主導(dǎo)力量，應(yīng)多管齊下強(qiáng)化建設(shè)用地管控措施。

一是充分運(yùn)用國(guó)土空間規(guī)劃的整體管控效能，在規(guī)劃編制和實(shí)施過(guò)程中，從嚴(yán)核定新增建設(shè)用地規(guī)模。綜合考慮城市發(fā)展需求、生態(tài)保護(hù)和耕地保護(hù)目標(biāo)，精細(xì)優(yōu)化耕地和永久基本農(nóng)田空間布局，通過(guò)劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，從源頭上減少對(duì)集中連片水田等優(yōu)質(zhì)耕地的占用。二是嚴(yán)格執(zhí)行新增建設(shè)用地計(jì)劃安排與土地節(jié)約集約利用水平、補(bǔ)充耕地潛力掛鉤機(jī)制。對(duì)于建設(shè)用地存量規(guī)模較大、利用效率低下、補(bǔ)充耕地潛力不足的區(qū)縣，適當(dāng)調(diào)減新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，倒逼這些區(qū)縣提高土地利用效率。三是積極推動(dòng)存量建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)，加大對(duì)城鎮(zhèn)閑置低效用地的盤活力度。制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)資本參與閑置王地的開(kāi)發(fā)利用，提高土地利用效率。四是加強(qiáng)耕地用途管制制度建設(shè)，明確耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的條件和審批程序。建立健全耕地“非農(nóng)化”“非糧化\"監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，利用衛(wèi)星遙感、實(shí)地巡查等手段，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止違法違規(guī)改變耕地用途的行為，確保耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)[9]

3.2數(shù)量和質(zhì)量并重，多途徑拓展補(bǔ)充耕地來(lái)源

重慶市政府部門作為耕地保護(hù)與補(bǔ)充耕地工作的責(zé)任主體，應(yīng)全方位推進(jìn)相關(guān)工作。一是全面摸清后備耕地資源家底。利用“三調(diào)”成果，開(kāi)展耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)，在生態(tài)優(yōu)先原則下，摸清重慶市補(bǔ)充耕地潛力，合理確定宜耕后備資源來(lái)源，建立完善土地綜合整治資源數(shù)據(jù)庫(kù)。二是多途徑拓展補(bǔ)充耕地渠道。堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，切實(shí)轉(zhuǎn)變補(bǔ)充耕地方式，拓展補(bǔ)充耕地途徑，嚴(yán)格控制未利用地開(kāi)發(fā)，著力通過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、全域土地綜合整治、低效林園地開(kāi)發(fā)，以及廢棄宅基地、閑置建設(shè)用地和工礦用地復(fù)墾等途徑補(bǔ)充耕地。三是加強(qiáng)補(bǔ)充耕地質(zhì)量建設(shè)。加大資金投入力度，將耕地質(zhì)量建設(shè)體系工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。全面推進(jìn)耕作層剝離再利用，落實(shí)耕作層剝離再利用相關(guān)費(fèi)用列入建設(shè)項(xiàng)目投資預(yù)算制度，探索通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)耕作層剝離再利用的有效途徑。規(guī)范補(bǔ)充耕地項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)，加強(qiáng)質(zhì)量管理，強(qiáng)化對(duì)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目全過(guò)程的監(jiān)管，嚴(yán)格落實(shí)耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查評(píng)價(jià)與監(jiān)測(cè)制度。

3.3健全補(bǔ)充耕地指標(biāo)管理制度，強(qiáng)化指標(biāo)動(dòng)態(tài)監(jiān)管重慶市相關(guān)部門應(yīng)協(xié)同發(fā)力，完善耕地占補(bǔ)平衡管理制度，強(qiáng)化指標(biāo)動(dòng)態(tài)監(jiān)管。一是嚴(yán)格新增耕地核定管理。制定符合重慶市情、適應(yīng)新要求的新增耕地核定制度和技術(shù)規(guī)范，嚴(yán)格新增耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和產(chǎn)能核定，確保新增耕地真實(shí)、可靠。建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利等部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌做好補(bǔ)充耕地核定。二是完善補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易制度。按照“以縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔、國(guó)家適度統(tǒng)籌為補(bǔ)充”的要求，進(jìn)一步完善市域內(nèi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑管理制度。建立差別化耕地開(kāi)墾費(fèi)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)占補(bǔ)平衡指標(biāo)全面市場(chǎng)化交易，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充耕地資源市場(chǎng)配置。支持重慶市農(nóng)村土地交易所探索建立成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈占補(bǔ)平衡指標(biāo)市場(chǎng)交易機(jī)制，進(jìn)一步提升經(jīng)濟(jì)手段在優(yōu)質(zhì)耕地保護(hù)中的地位。三是加強(qiáng)儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地動(dòng)態(tài)監(jiān)管。建立補(bǔ)充耕地指標(biāo)日常監(jiān)測(cè)、專項(xiàng)核查、年度巡查等制度，豐富補(bǔ)充耕地監(jiān)管手段，對(duì)補(bǔ)充耕地位置、范圍、地類、面積、質(zhì)量、權(quán)屬、后期利用等基本屬性進(jìn)行全生命周期監(jiān)測(cè)，對(duì)整改不到位的指標(biāo)進(jìn)行扣減或凍結(jié)入庫(kù)指標(biāo)使用，確保占補(bǔ)平衡“算大賬\"政策規(guī)范實(shí)施[10]

3.4健全耕地保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制

重慶市應(yīng)多措并舉，健全耕地保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制。一是全面落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任。明確區(qū)縣人民政府是落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的主體責(zé)任單位，加強(qiáng)建設(shè)占用耕地和補(bǔ)充耕地全程監(jiān)管，積極組織實(shí)施各類土地整治，提升耕地質(zhì)量，改善耕地生態(tài)，保護(hù)農(nóng)耕文化，真正把耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任制落到實(shí)處。二是健全投入和獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制。完善多元投入機(jī)制，充分發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)作用，撬動(dòng)社會(huì)資本參與補(bǔ)充耕地開(kāi)發(fā)各個(gè)環(huán)節(jié)。建立耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償基金，為耕地保護(hù)“多保多獎(jiǎng)”“異地補(bǔ)劃補(bǔ)償”等提供激勵(lì)性支持。三是嚴(yán)格督查檢查。充分利用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、無(wú)人機(jī)及“互聯(lián)網(wǎng) + ”衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)等技術(shù)，構(gòu)建\"渝耕保\"耕地保護(hù)監(jiān)管系統(tǒng)，擴(kuò)大全天候遙感監(jiān)測(cè)范圍，形成“天上看”“實(shí)時(shí)町”\"地面巡”的立體監(jiān)測(cè)體系，對(duì)違法違規(guī)占用耕地行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，強(qiáng)化耕地保護(hù)全流程監(jiān)管。同時(shí)，完善自然資源執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，加強(qiáng)部門聯(lián)合執(zhí)法，保持違法占用耕地查處高壓態(tài)勢(shì)。四是加強(qiáng)宣傳教育。利用“王地日”“糧食安全宣傳周”等重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，組織線下宣傳活動(dòng)，如在城市廣場(chǎng)、農(nóng)村集市等地設(shè)置宣傳展板、發(fā)放宣傳手冊(cè)，向市民普及耕地保護(hù)和占補(bǔ)平衡政策法規(guī)。同時(shí)，充分利用線上平臺(tái)，通過(guò)政府官網(wǎng)、微信公眾號(hào)、短視頻平臺(tái)等發(fā)布耕地保護(hù)主題的圖文、視頻內(nèi)容，以通俗易懂、生動(dòng)有趣的形式講解耕地保護(hù)的重要性，形成全社會(huì)共同關(guān)心、支持耕地占補(bǔ)平衡工作的良好氛圍。

4結(jié)束語(yǔ)

耕地占補(bǔ)平衡是確保耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量的重要原則。該研究根據(jù)重慶市的實(shí)際，分析了其耕地占補(bǔ)平衡面臨的4個(gè)方面的壓力，從加強(qiáng)規(guī)劃管控、多途徑拓展補(bǔ)充耕地來(lái)源、強(qiáng)化指標(biāo)動(dòng)態(tài)監(jiān)管、健全耕地保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制等方面，提出了具體的改善對(duì)策，不但為保障重慶市耕地資源提供了應(yīng)對(duì)策略，也可指導(dǎo)其他地區(qū)耕地占補(bǔ)平衡工作。

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Problems and Countermeasures of Farmland OccupationCompensation Balance in Chongqing

REN QiliangWANG Mengyao

College of Traffic and Transportation，Chongqing Jiaotong University，Chongqing 4Ooo74 China

Abstract: Chongqing has steadfastly upheld the \"red lines\"of food security，cultivated land preservation，and prevention of large-scale poverty return，striving to stabilize agricultural foundations and accelerate rural modernization.Given Chongqing's predominantly mountainous terrain with limited flat areas，the scarcity of arable land poses acritical challenge: balancing the imperative to strictly protect cultivated land with the need to supply construction land.Resolving the contradiction in Chongqing's cultivated land requisition-compensation equilibrium has become an urgent priority. Through analysis of critical challenges in Chongqing's cultivated land requisition compensation balance-including pressures to enforce the \"one-to-one compensation\" principle，diffculties in achieving \"compensation with equivalent quality\"，inadequate quality control mechanisms for land reclamation，and imperfect regulatory frameworks for farmland preservation，this study systematically proposes four strategic countermeasures: strictly curbing cultivated land occupation at the planning approval source，diversifying compensation land sources through ecological restoration and land consolidation initiatives，establishing intelligent monitoring systems for real-time tracking of land quota compliance，and institutionalizing a sustainable governance framework integrating market-driven incentives with regulatory enforcement.

Key words: cultivated land; requisition-compensation balance; one-to-one compensation principle; compensation with equivalent quality; dynamic land-use monitoring