行政公益訴訟中檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)運行之完善研究

[摘 要]檢察機關(guān)在公益訴訟中行使調(diào)查權(quán)是履行法律監(jiān)督職責的必要手段。檢察機關(guān)行使調(diào)查權(quán)是維護公益的必要抓手，賦予調(diào)查權(quán)具有與公益維護相當?shù)膹娭菩砸彩峭七M公益訴訟之所需。實踐中，檢察機關(guān)的調(diào)查權(quán)缺乏與維護公益相匹配的強制力，導致檢察機關(guān)在行使法律監(jiān)督職責及推進公益訴訟中，受困于行政機關(guān)及被調(diào)查對象的掣肘。而檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)行使中所存在的規(guī)則依據(jù)滯后、法律授權(quán)不足、證明責任分配不清等問題，消弭了行政公益訴訟應有的制度優(yōu)勢。因此，為推進行政公益訴訟高效運行，維護國家和社會公共利益，應當增強檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)的剛性和有效性、明確調(diào)查權(quán)的屬性及運行規(guī)則、細化調(diào)查權(quán)行使及相關(guān)配套規(guī)則的操作性規(guī)定、厘清調(diào)查權(quán)行使的內(nèi)容和方向，并對公益訴訟中獲取和出示的證據(jù)配置合理的證據(jù)規(guī)則。

[關(guān)鍵詞]檢察機關(guān)；行政公益訴訟；調(diào)查權(quán)；運行研究

[中圖分類號]D923.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2025）01-0079-13

Study on the improvement of procuratorial organs’investigation power in administrative public interest litigation

LI hui-xun，ZHANG yu-qi

（College of Humanities and Law，Shandong University of Science and Technology，Qingdao 266000，China）

Abstract：The procuratorial organ’s exercising the investigation power in public interest litigation is the necessary means to fulfill the duty of legal supervision. It is a necessary starting point for safeguarding public interest，and also necessary for the promotion of public interest litigation to enfranchise the investigation power to be as compulsory as the maintenance of public interest. In practice，the investigative power of the procuratorial organs lack the coerciveness to match the maintenance of public interest，resulting in the procuratorial organs being constrained by administrative organs and the investigated objects in exercising their legal supervision duty and promoting public interest litigation. However，some problems exist in the exercise of investigation powers of procuratorial organs，such as delayed rule basis，insufficient legal authorization and the unclear distribution of the burden of proof，which eliminate the institutional advantages of administrative public interest litigation. Therefore，in order to promote the efficient operation of administrative public interest litigation and safeguard the national and social public interests，it is necessary to enhance the rigidity and effectiveness of the investigation power of the procuratorial organs，clarify the attributes and operating rules of the investigation power，refine the operational provisions of the exercise of the investigation power and related supporting rules，and clarify the content and direction of the exercise of the investigation power，and establish corresponding reasonable evidence rules for the evidence obtained and presented in public interest litigation.

Key words：procuratorial organs；administrative public interest litigation；investigation power；operational research

一、引言

現(xiàn)代意義上的公益訴訟肇始于20世紀六七十年代的美國，并由美國向全球逐漸推開，其所涉及的范圍也從最初的環(huán)境保護領(lǐng)域擴大至食品藥品安全、文化遺產(chǎn)保護、教育與性別歧視等領(lǐng)域[1]。黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”，開啟了公益訴訟制度在我國的初步探索。我國公益訴訟以被訴主體劃分為民事公益訴訟和行政公益訴訟。民事公益訴訟的規(guī)定最早見于《中華人民共和國民事訴訟法（2012年修正）》（下文簡稱《民事訴訟法》）第55條，該條文主要對污染環(huán)境和損害消費者權(quán)益的行為作出了規(guī)定，并將原告限定為“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”。自2015年最高人民檢察院發(fā)布《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》以來，檢察機關(guān)在公益訴訟中發(fā)揮著越來越重要的作用，檢察公益訴訟制度也在多個關(guān)鍵領(lǐng)域展現(xiàn)出顯著的影響力，并呈現(xiàn)出重要的法律價值和社會意義。由于民事主體不掌握公共權(quán)力，且其參與訴訟的能力有限，因此在公益訴訟制度設(shè)計中，檢察機關(guān)成了發(fā)起訴訟的當然主體，在維護公益上發(fā)揮著越來越重要的監(jiān)督職能。

2015年，行政公益訴訟試點工作正式啟動，全國人大常委會在2017年6月修正了《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》），檢察機關(guān)提起行政公益訴訟自此具備了法律上的正當性和合理性。隨后一系列司法解釋均在《行政訴訟法》的基礎(chǔ)上，對檢察機關(guān)在行政公益訴訟中辦案的原則和程序做了更為細致的規(guī)定，特別是在證據(jù)收集、檢察建議與磋商程序的適用、檢察機關(guān)內(nèi)部對公益訴訟工作的監(jiān)督及執(zhí)行等方面，提供了詳細的依據(jù)，使之在發(fā)布至今仍是檢察機關(guān)辦理行政公益訴訟案件的行為準則。然而，現(xiàn)有行政公益訴訟中的檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)行使仍然面臨規(guī)范依據(jù)不足、強制力剛性不足、相應證據(jù)規(guī)則不完善等困境。

目前，學界對調(diào)查權(quán)行使的研究主要體現(xiàn)在行政公益訴訟的專門立法、檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)的強制性、訴訟證據(jù)規(guī)則的完善三個方面。首先，針對調(diào)查權(quán)行使規(guī)范依據(jù)不足的問題，有學者認為檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)并沒有超出普通行政訴訟的范圍，提出可通過立法加以強化的思路[2]。有學者持相似的觀點，主張《行政訴訟法》將行政公益訴訟與普通行政訴訟相區(qū)別的問題以專門章節(jié)的形式加以規(guī)定[3]。其次，針對檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)強制性不足的問題，有學者認為應當在明確調(diào)查權(quán)界限的基礎(chǔ)上對調(diào)查權(quán)進行適度強化[4]，也有學者認為應當為調(diào)查權(quán)增加更多剛性保障措施，從構(gòu)建對證據(jù)的鑒定、評估等工作入手為調(diào)查權(quán)賦予保障[5]；再次，從舉證責任方面來看，有學者從目的主義的角度出發(fā)，認為在完善調(diào)查權(quán)時，應當考慮調(diào)查權(quán)的目的并與舉證責任相結(jié)合進行進一步強化[6]。在行政公益訴訟中，調(diào)查權(quán)的順暢行使事關(guān)后續(xù)訴訟程序的順利進行。因此，如何破解調(diào)查權(quán)存有的諸如規(guī)范依據(jù)不明、強制性手段不足等問題，已然成為目前亟待解決的實踐難題。

二、行政公益訴訟中檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)的證成

我國檢察公益訴訟制度自2015年開展試點工作以來，已從初創(chuàng)開拓階段發(fā)展到完善階段①。檢察機關(guān)通過行使自身法律監(jiān)督職權(quán)維護國家利益和社會公共利益，通過行政公益訴訟方式督促行政機關(guān)依法行政。充分研討檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)權(quán)力屬性、運行特點及強制性特征，是豐富行政公益訴訟理論，指導公益訴訟實踐的基礎(chǔ)和前提。

（一）行政公益訴訟中檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)的權(quán)力屬性為法律監(jiān)督權(quán)

檢察機關(guān)在行政公益訴訟中行使的調(diào)查權(quán)，是指檢察機關(guān)為在行政公益訴訟中履行法律監(jiān)督職能，在履行監(jiān)督檢察職責中對涉及侵害公共利益的行為進行調(diào)查并收集證據(jù)的權(quán)力。在現(xiàn)行行政公益訴訟中，檢察機關(guān)更多依據(jù)《行政訴訟法》《民事訴訟法》等法律規(guī)定，而地方為推進行政公益訴訟制定的規(guī)范性文件，在關(guān)涉調(diào)查權(quán)行使的規(guī)定上因位階效力較低具不具有統(tǒng)一性，影響了檢察監(jiān)督的質(zhì)效。譬如，在《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱《人民檢察院組織法》）、《檢察機關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南》《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定中，對于調(diào)查權(quán)有“調(diào)查核實權(quán)”“調(diào)查取證權(quán)”的不同表述。但調(diào)查核實權(quán)與調(diào)查取證權(quán)在本質(zhì)上存在顯著的差異。首先，從權(quán)力性質(zhì)角度而言，調(diào)查核實權(quán)相較于調(diào)查取證權(quán)，體現(xiàn)了更強的中立性特質(zhì)?！罢{(diào)查核實”反映的是檢察機關(guān)在秉持中立立場的基礎(chǔ)上，對被調(diào)查事項進行客觀、公正的評估與判斷；而“調(diào)查取證”體現(xiàn)的則是檢察機關(guān)更積極主動的權(quán)力行使方式，其所側(cè)重的是對于證據(jù)從“無”到“有”的發(fā)掘與構(gòu)建過程，是旨在通過積極的調(diào)查手段，為案件事實的認定提供堅實的證據(jù)支撐。其次，二者的行使目的并不相同。調(diào)查核實著眼于權(quán)力的運行狀態(tài)，進而判斷法律秩序是否被破壞，而調(diào)查取證則主要指向訴訟利益，表現(xiàn)出訴權(quán)的特征[7]。再次，從調(diào)查核實權(quán)與調(diào)查取證權(quán)的地位與關(guān)系來看，“核實”應當表現(xiàn)為“調(diào)查”的應有之義，“取證”則更能體現(xiàn)檢察機關(guān)在行政公益訴訟中對國家利益和社會公共利益受損的事實及行政機關(guān)未正當履行職權(quán)的事實進行收集以作為訴訟證據(jù)的行為。因為在檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的過程中，行使調(diào)查權(quán)的內(nèi)容包含調(diào)查、核實、監(jiān)督三個方面，且分別對應對證據(jù)的收集、審查和對調(diào)查程序的全方位監(jiān)督[8]。同時，在行政公益訴訟中，檢察機關(guān)在行使調(diào)查權(quán)時，既有對來自其他主體發(fā)現(xiàn)的國家利益和社會公共利益受損線索的判斷與核實，也有對行政機關(guān)是否正確履職線索的發(fā)現(xiàn)和收集，更有對案件相關(guān)當事人及事實的調(diào)查與取證。“核實”可以理解為調(diào)查取證權(quán)中應當具備的權(quán)力之一。因此在探討檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的調(diào)查權(quán)時，應主要以“調(diào)查取證”的射程展開。

檢察機關(guān)所行使的公益訴訟權(quán)力，屬于其自身擁有的法律監(jiān)督權(quán)。目前，理論界對于在法律監(jiān)督權(quán)主導下的整個公益訴訟過程中的調(diào)查權(quán)的基本權(quán)屬屬性仍有爭議。如有學者認為，公益訴訟中檢察機關(guān)的調(diào)查權(quán)屬于訴訟當事人對自身主張的證明權(quán)，鑒于檢察機關(guān)同時擁有訴訟當事人和法律監(jiān)督機關(guān)的雙重身份，檢察機關(guān)在公益訴訟中的調(diào)查權(quán)與一般訴訟中的證明權(quán)應有所區(qū)別，在其雙重身份的立場下，調(diào)查權(quán)被賦予了相應的雙重屬性[9]。對此，也有觀點認為，調(diào)查權(quán)的衍生根植于檢察機關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力之中，檢察機關(guān)提起公益訴訟的權(quán)限，實則是其法律監(jiān)督權(quán)的一部分，因此調(diào)查權(quán)的權(quán)源自然也應該是檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)[10]。有學者基于現(xiàn)有司法解釋《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第4條①，將檢察機關(guān)在公益訴訟中的主體地位描述為“公益訴訟起訴人”，認為檢察機關(guān)在公益訴訟中具備“公益代表”和“法律監(jiān)督機關(guān)”雙重屬性，檢察機關(guān)提起公益訴訟應當屬于公訴范疇，現(xiàn)行立法與司法解釋未將檢察公益訴訟以公訴的形式與普通公益訴訟進行區(qū)分，是對檢察機關(guān)行使調(diào)查權(quán)等訴訟權(quán)利的一種限制[11]。也有學者認為，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的行為，實際上是以訴的方式對行政機關(guān)進行監(jiān)督，檢察機關(guān)在訴訟的過程中并不享有高于一般原告的訴訟地位和特權(quán)，在訴訟結(jié)束之后，檢察機關(guān)可以行使抗訴、提出再審檢察的建議，對審判人員不合規(guī)行為進行監(jiān)督、對行政案件執(zhí)行進行效果跟進監(jiān)督[12]。綜上，關(guān)于檢察機關(guān)在行政公益訴訟中調(diào)查權(quán)的權(quán)屬屬性，理論界與實務(wù)界雖存在多元視角與深入探討，但普遍認同其根植于檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)本質(zhì)。

（二）檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)貫穿行政公益訴訟全過程

法學界多數(shù)學者對行政公益訴訟中檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)的存在持積極認可的態(tài)度，并在此基礎(chǔ)上進一步拓展了調(diào)查權(quán)應當在行政公益訴訟的何種階段行使的討論。當前，主流學術(shù)觀點認為，檢察機關(guān)應當被賦予在行政公益訴訟全過程中進行調(diào)查的權(quán)限②。譬如有學者認為，檢察機關(guān)在行使調(diào)查權(quán)時，首先應當依據(jù)自身職權(quán)對證據(jù)進行全面調(diào)查，且這一審查過程應貫穿立案全過程，包括但不限于訴前程序中的檢察建議、磋商程序的啟動及后續(xù)的效果跟蹤，直至提起訴訟，并延伸至對行政機關(guān)處理和整改問題驗收的調(diào)查；然后應遵循客觀公正的義務(wù)，對有利證據(jù)和不利證據(jù)進行全方位調(diào)查；最后需對實體法律規(guī)范要件所界定的爭議事實進行全要件調(diào)查，即全過程、全方位、全要件的“三全”調(diào)查。該學者據(jù)此也提出了檢察公益訴訟縱向兩階化構(gòu)造理論，即將檢察公益訴訟劃分為訴前程序與訴訟程序兩個方面，檢察機關(guān)在履職過程中若發(fā)現(xiàn)國家利益和社會公共利益受損的情況或者出現(xiàn)重大危險，可在立案后迅速展開調(diào)查，對造成損害的原因進行調(diào)查、處理、分析和判斷[13]。雖然此時檢察機關(guān)并未正式提起訴訟，僅處于訴前程序階段，但在該階段檢察機關(guān)已擁有了對造成國家利益或社會公共利益受損事實情況及原因調(diào)查的權(quán)力，這也是對檢察機關(guān)具有完全取證權(quán)理論的支持。譬如河南省湯陰縣人民檢察院督促保護基本農(nóng)田行政公益訴訟案①。河南省湯陰縣人民檢察院發(fā)現(xiàn)宜溝鎮(zhèn)政府未執(zhí)行法院判定其拆除違建養(yǎng)殖場的裁定，損害了社會公共利益，遂立案調(diào)查并發(fā)出訴前檢察建議。但鎮(zhèn)政府既未對檢察建議進行回復，也未采取任何有效措施，致使社會公共利益仍遭受侵害。隨后湯陰縣檢察院提起行政公益訴訟，促使縣政府成立專項工作組，成功推動了宜溝鎮(zhèn)政府履行基本農(nóng)田保護職責，拆除違建養(yǎng)殖場并復耕，進而推動復耕基本農(nóng)田300余畝。此案中，湯陰縣檢察院在發(fā)現(xiàn)損害事實、調(diào)查案件證據(jù)、組織聽證至判決生效后執(zhí)行的全過程，都行使了調(diào)查權(quán)的調(diào)查和督促工作，這是對檢察機關(guān)應享有完全調(diào)查權(quán)理論的實例佐證。

（三）行政公益訴訟中檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)具備強制性

在行政公益訴訟程序中，檢察機關(guān)所能行使的調(diào)查權(quán)是否應具備強制性，是學者探討的另一個議題。對此理論界存在不同的觀點。其一，持肯定態(tài)度的學者主張，檢察機關(guān)行使調(diào)查權(quán)只能擁有與公安機關(guān)的偵查權(quán)、行政機關(guān)相似的執(zhí)法權(quán)，又或是擁有與《刑事訴訟法》賦予檢察機關(guān)對公權(quán)主體犯罪行為偵查時相類似的較為強力的職權(quán)，才能對行政機關(guān)的行政行為進行違法性評價，在后續(xù)的證據(jù)收集中起到權(quán)威高效的作用。譬如，有的學者認為，可以參照適用《行政訴訟法》以及《中華人民共和國行政強制法》對于強制措施的規(guī)定，給檢察機關(guān)的調(diào)查權(quán)施加直接的強制性，給予檢察機關(guān)向不配合的對象主動追責或是借助其他機關(guān)的力量追責的權(quán)力，并以法律規(guī)范賦予上述保障措施正當性，以保證調(diào)查權(quán)發(fā)揮其應有的作用[14]155-156。有的學者則認為，一方面，檢察行政公益訴訟存在著在調(diào)查過程中追求詳盡事實而導致證明標準提高、責任加重的問題；另一方面，檢察機關(guān)行使調(diào)查權(quán)進行調(diào)查的對象廣泛，證據(jù)調(diào)取較為困難。為解決上述問題，需要通過為調(diào)查權(quán)建構(gòu)適當程度的強制性方式[15]55-56。亦有學者認為，實踐中檢察機關(guān)對被調(diào)查對象不配合調(diào)查權(quán)行使，多為制發(fā)檢察建議書。然而檢察建議僅為柔性保障手段，較之于法院行使的調(diào)查權(quán)及配套保障措施而言相差甚遠，檢察建議既不足以制止和懲罰被調(diào)查對象不配合調(diào)查權(quán)行使的行為的作用，也無法使調(diào)查權(quán)的行使效果得到充分發(fā)揮。因此需要為調(diào)查權(quán)賦予一定的強制性[16]。其二，持否定立場的學者主張檢察機關(guān)的調(diào)查權(quán)不應具有強制性，否則會將檢察機關(guān)開展行政公益訴訟及行使調(diào)查權(quán)的行為置于傳統(tǒng)訴訟理論之外。如有學者認為，檢察機關(guān)的調(diào)查權(quán)是一種具有非強制性的“弱權(quán)力”，需要檢察機關(guān)的工作人員審慎行使[17]。其三，有部分學者肯定了調(diào)查權(quán)應當具有一定程度的強制性，但認為該強制性應當弱于公安機關(guān)的偵查權(quán)或行政機關(guān)的執(zhí)法權(quán)。如有學者認為調(diào)查權(quán)不但是檢察機關(guān)進行法律監(jiān)督的方式，還具備請求權(quán)基礎(chǔ)上的當事人的權(quán)利內(nèi)容，就其本質(zhì)而言屬于行政公益訴訟取證模式下的特殊取證權(quán)，應當將調(diào)查權(quán)界定為一種具有一定強制性的權(quán)力，且這種強制性應介于刑事訴訟中的公安機關(guān)、檢察機關(guān)的偵查權(quán)與民事訴訟一般當事人的證據(jù)收集權(quán)之間[18]。也有學者雖持近似觀點但更為保守，主張應區(qū)別檢察機關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力與法律監(jiān)督的權(quán)力，認為若在公益訴訟中對調(diào)查權(quán)行使過度強化，則會混淆檢察機關(guān)作為訴訟當事人與法律監(jiān)督機關(guān)身份的界限[19]129。盡管上述觀點各異，但揭示了當前司法實踐中現(xiàn)存制度與調(diào)查權(quán)強制性之間所存在的沖突與權(quán)衡，凸顯了探討調(diào)查權(quán)強制性問題的價值以及解決這一問題的緊迫性。實際上，檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)是否具備強制性，直接關(guān)系到行政公益訴訟中調(diào)查權(quán)行使的成效，影響到檢察機關(guān)能否受到相應的尊重。因此，在行政公益訴訟中，檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)應當具有強制性，這是檢察機關(guān)在行政公益訴訟中發(fā)揮法律監(jiān)督作用和正確履職的保障。

三、行政公益訴訟中檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)的運行困境

在《行政訴訟法》以及相關(guān)司法解釋的規(guī)范下，行政公益訴訟已日臻完善，然框架已定，但有效運轉(zhuǎn)仍處于不斷調(diào)適之中。圍繞調(diào)查權(quán)行使的內(nèi)容、方向、證據(jù)調(diào)查等流程環(huán)節(jié)仍面臨一系列亟須解決的問題。

（一）調(diào)查權(quán)在行政公益訴訟中缺乏專門法律為依據(jù)

公權(quán)力的行使必須嚴格遵循法律規(guī)定，即“法無規(guī)定則不可為”。然而在當前法律體系中，檢察機關(guān)在行政公益訴訟中行使調(diào)查權(quán)可依據(jù)的規(guī)范較為匱乏，國家層面尚無專門的公益訴訟法律法規(guī)，地方各級檢察機關(guān)不得不通過地方規(guī)范性文件設(shè)定公益訴訟制度規(guī)范，導致各地檢察機關(guān)在調(diào)查權(quán)行使上存在規(guī)則不一、各行其是的弊病，嚴重影響了檢察機關(guān)行使調(diào)查職權(quán)的統(tǒng)一性和規(guī)范性，制約了行政公益訴訟工作的深入開展。

1.國家層面規(guī)定規(guī)范調(diào)查權(quán)行使的規(guī)則內(nèi)容粗疏且專門立法缺失

我國國家層面對檢察機關(guān)在行政公益訴訟中調(diào)查權(quán)行使的規(guī)定散見于不同機關(guān)制定的不同層級的規(guī)章、司法解釋之中，并沒有正式的法律規(guī)定。2015年，最高人民檢察院發(fā)布了《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》（現(xiàn)已失效），這一司法解釋成了檢察機關(guān)辦理行政公益訴訟案件最早的行為依據(jù)。在黨的十八屆四中全會《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”的指導下，賦予了檢察機關(guān)行政公益訴訟專門訴訟主體的身份。2016年，最高人民檢察院又著手制定了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《公益訴訟試點辦法》）。該辦法也成為公益訴訟試點工作中檢察機關(guān)提起公益訴訟的行為指南。2017年修改后的《行政訴訟法》并未對公益訴訟中檢察機關(guān)的調(diào)查權(quán)行使做出更具體明確的規(guī)定，但在2018年全國人大常委會修訂的《人民檢察院組織法》，將檢察機關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力明確定義為法律賦予其行使的監(jiān)督職權(quán)。此外，對檢察機關(guān)在法律監(jiān)督中進行調(diào)查、核實和提起檢察建議的權(quán)力作了原則性規(guī)定。但較為遺憾的是，該法對調(diào)查取證工作的具體方式及程序并沒有較為細致的規(guī)定①。

在上述法律法規(guī)指引下，最高人民法院、最高人民檢察院陸續(xù)以司法解釋的方式出臺了與調(diào)查權(quán)行使有關(guān)的規(guī)定。如2018年的《檢察機關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南》（以下簡稱《行政公益訴訟辦案指南》），不僅規(guī)定了檢察機關(guān)辦理行政公益訴訟的一般程序，還針對具有代表性的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域、資源保護領(lǐng)域、食品藥品安全領(lǐng)域、國有財產(chǎn)保護領(lǐng)域和國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域所出現(xiàn)的特殊情形，做了較為具體細致的規(guī)定。2019年最高人民檢察院頒布的司法解釋《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》的第13、14條，雖對檢察機關(guān)行使檢察建議工作提供了指導，但在行使調(diào)查權(quán)方面，也僅僅規(guī)定了在進行檢察建議時，檢察機關(guān)所擁有的調(diào)查核實的權(quán)力以及調(diào)查核實的具體方式②。2020年修正的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《公益訴訟司法解釋》）第6條，既規(guī)定了檢察機關(guān)具有向相關(guān)當事人調(diào)查取證的權(quán)力，也規(guī)定了相關(guān)當事人應配合的義務(wù)，并要求證據(jù)保全要按民事、行政訴訟法規(guī)定辦理③。但《公益訴訟司法解釋》僅為初步的規(guī)定，更細致明確的規(guī)定體現(xiàn)在2021年發(fā)布的司法解釋《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡稱（《公益訴訟辦案規(guī)則》）的專門章節(jié)中。《公益訴訟辦案規(guī)則》延續(xù)了《公益訴訟試點辦法》的規(guī)定，對調(diào)查收集證據(jù)的方式做了進一步的細化列舉，并增設(shè)了相應的救濟路徑?！豆嬖V訟辦案規(guī)則》第45條規(guī)定，若行政機關(guān)及其工作人員存在拒絕或妨礙調(diào)查的行為，檢察機關(guān)可以采取向同級人大常委會提交報告、向同級紀檢監(jiān)察機關(guān)進行情況通報，或者通過上級檢察機關(guān)向上級主管部門通報④?！豆嬖V訟辦案規(guī)則》相較于早期的《公益訴訟試點辦法》，對檢察機關(guān)行使調(diào)查權(quán)的表述有所強化，但現(xiàn)行規(guī)定仍無法有效解決調(diào)查權(quán)行使中存在的軟化保守、剛性和強制性不足的問題。

綜上，檢察機關(guān)在行使調(diào)查權(quán)的依據(jù)多為司法解釋，然而司法解釋作為最高人民檢察院、最高人民法院針對司法實踐中出現(xiàn)的疑難問題所做出的法律適用解釋，僅為各級審判機關(guān)提供操作指南，對行政機關(guān)并不具備直接的威懾力。有學者指出，調(diào)查權(quán)的外部規(guī)范較為寬泛與模糊，其概括性缺乏具體細節(jié)和非強制性的特點，導致了檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的調(diào)查行使權(quán)不得不依賴于一些效力層級較低的內(nèi)部規(guī)范和各地分散的地方性法規(guī)或規(guī)章。然而，這些內(nèi)部規(guī)范因必須符合2023年修正的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）的規(guī)定，所以無法對限制人身自由的強制措施和處罰事項進行具體的規(guī)定，從而在強制性和法理層面都顯得力不從心[20]。盡管相關(guān)司法解釋對檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的程序和工作方式進行了詳盡規(guī)定，但這些規(guī)定因無法直接作用于行政機關(guān)，所以行政機關(guān)對檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)的配合義務(wù)便缺乏了相應的法律依據(jù)。這不僅會影響檢察機關(guān)的工作效率，還會阻礙司法與行政之間的良性互動，不利于行政爭議的協(xié)調(diào)化解。

除此之外，上述規(guī)定在對檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)的用語表述方面，無法做到統(tǒng)一?！豆嬖V訟試點辦法》第6條對檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)采用了“調(diào)查核實”的表述；2018年的《人民檢察院組織法》第20條與2019年《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第14條，采用的表述也都是“調(diào)查核實”。但2020年《公益訴訟司法解釋》第6條的表述，則為“調(diào)查收集證據(jù)”，這與2021年《公益訴訟辦案規(guī)則》第32條和35條的描述一致。但2021年《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第58條又采取了“調(diào)查核實”的表述。這些法律條款和司法解釋不但對檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)的表述從形式到內(nèi)容上無法做到一致，而且，有的甚至僅為原則性規(guī)定。另外，盡管在行政公益訴訟中檢察機關(guān)作為訴訟主體已經(jīng)具有了調(diào)查收集證據(jù)的權(quán)力，但上述條文的表述因避免直接使用“權(quán)”的定性與描述，所以調(diào)查權(quán)也就未能成為一種得到正式定義的概念[21]。

2.地方性法規(guī)對行政公益訴訟中檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)行使規(guī)定各異

為有效應對行政公益訴訟案件辦理需求，各地紛紛出臺了相應的地方性法規(guī)作為補充。然而，這些地方性法規(guī)僅在各自行政區(qū)劃內(nèi)具有法律效力，且其具體規(guī)則并不一致，導致檢察機關(guān)在處理跨區(qū)域行政公益訴訟案件時，對于檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)的具體規(guī)定存在差異，且已成為制約檢察機關(guān)依法行使調(diào)查權(quán)的一個重要因素。

在我國現(xiàn)有的公益訴訟地方規(guī)范體系中，已有38部省級地方法律規(guī)范涉及檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)。其中，有27部規(guī)范對公益訴訟中檢察機關(guān)的工作加強和效率提高做出了指導，還有部分地區(qū)如山東省、天津市、貴州省、福建省4個省級規(guī)范性文件，將加強檢察機關(guān)公益訴訟調(diào)查權(quán)的規(guī)則合并在了要求加強檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的決議中。在對各種類型的地方性法律規(guī)范進行初步的數(shù)量統(tǒng)計之后，選取了部分地方性法律法規(guī)進行列舉，以通過不同的文件類型及各地區(qū)文件中對檢察機關(guān)行使調(diào)查權(quán)做出的不同規(guī)定，展現(xiàn)不同地區(qū)規(guī)則在行政公益訴訟中檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)規(guī)定中的差異性（見表1）。

由表1可知，在肯定了檢察機關(guān)具有法律監(jiān)督和提起公益訴訟的權(quán)力的基礎(chǔ)上，各個地區(qū)對于行政公益訴訟中檢察機關(guān)行使調(diào)查權(quán)的規(guī)范依據(jù)存在一定差異。對于調(diào)查權(quán)行使方式而言，有部分地區(qū)如河北省在規(guī)范文件內(nèi)詳細列舉了檢察機關(guān)行使調(diào)查權(quán)可以采取查閱、詢問、咨詢、勘驗等方式①；在為檢察機關(guān)行使調(diào)查權(quán)進行保障方面，有的地區(qū)如安徽省規(guī)定了行政機關(guān)、公安機關(guān)等被調(diào)查對象應當具有配合檢察機關(guān)調(diào)查的義務(wù)②，有的地區(qū)如廣東省則作出了進一步規(guī)定，針對被調(diào)查對象不配合調(diào)查工作的情況，根據(jù)主體類型的不同也提出了不同的應對方式③。

此外，針對諸如證據(jù)保全、被調(diào)查對象的配合義務(wù)等重點事項，各個地區(qū)的規(guī)定亦不同。在證據(jù)保全制度方面，《公益訴訟司法解釋》第6條，以及《公益訴訟辦案規(guī)則》第35條規(guī)定，若需在行使權(quán)力時采取強制措施，則應按照相應的訴訟程序法向人民法院提出申請，并請人民法院配合強制執(zhí)行④。目前，多數(shù)地區(qū)規(guī)定了在檢察機關(guān)對證據(jù)的調(diào)取和收集提出保全申請時，人民法院應當?shù)谝粫r間配合和處理。但江蘇省人大常委會于2020年作出的《江蘇省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強檢察公益訴訟工作的決定》第9條，對證據(jù)的收集與保全卻采用了“對可能滅失或者以后難以取得的證據(jù)，經(jīng)檢察機關(guān)負責人批準，可以先行登記保存，并在五個工作日內(nèi)作出處理決定”的規(guī)定。由于第9條的本意是在對調(diào)查權(quán)的規(guī)定無法充分滿足檢察機關(guān)處理行政公益訴訟案件需求的情況下，為提高工作效率并應對被調(diào)查機關(guān)配合意愿不強的問題所做出的權(quán)宜之計，在某種意義上可將其視為一種“良性違法”。

針對被調(diào)查對象的配合義務(wù)，各地區(qū)也僅原則性地規(guī)定了被調(diào)查對象的配合義務(wù)和配合方式。如在對政府的配合義務(wù)方面，只規(guī)定了一定的制度性保障，如檢察機關(guān)可向同級黨委、人大常委會、監(jiān)察機關(guān)等提出處理建議。也有地區(qū)在上述規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身的發(fā)展情況增加了部分特別方式。如河北省人大常委會于2019年通過的《河北省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強檢察公益訴訟工作的決定》第4條，增加了“約見行政執(zhí)法部門負責人”的規(guī)則。但上述突破性嘗試也僅僅規(guī)定了檢察機關(guān)在行使調(diào)查權(quán)時的條件要素和行為模式要素，對不配合權(quán)力行使時的后果要素并沒有涉及。

2023年修正的《立法法》第11條之第（二）款規(guī)定，有關(guān)“各級人民代表大會、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)”的事項，只能由法律規(guī)定。因此上述各個地區(qū)針對調(diào)查權(quán)的規(guī)范性文件，只能是在現(xiàn)行法律沒有確切規(guī)定的現(xiàn)狀下，依據(jù)前期試點工作進行的先行先試。同時因上位法中明確指導條款的缺乏，各個地區(qū)的規(guī)范往往較混亂且易出現(xiàn)沖突，特別是在檢察機關(guān)辦理某些區(qū)域跨度大、涉及范圍廣的行政公益訴訟案件時，各個地區(qū)對自身管轄區(qū)域內(nèi)的檢察機關(guān)辦案方式規(guī)定各異，致使不同地區(qū)檢察機關(guān)在辦案中無法協(xié)調(diào)一致，最終變成阻礙各地檢察機關(guān)的障壁。如檢例166號“最高人民檢察院督促整治萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損公益訴訟案”。作為最高人民檢察院監(jiān)督辦理的第一起公益訴訟案件，“萬峰湖”系列案件具有涉案范圍廣、涉及公共利益重大等特點，存在上下游、左右岸橫跨不同省市，致使治理主張與執(zhí)行標準不統(tǒng)一的問題。由于涉及多個行政機關(guān)，依傳統(tǒng)按照監(jiān)督對象立案的方式無法高效解決。因此，最高人民檢察院基于生態(tài)環(huán)境受損事實采取了直接立案的方式，提出上級檢察機關(guān)可利用檢察一體化優(yōu)勢，統(tǒng)一制定辦案方案，并指揮辦案的思路。具體而言，就是由最高人民檢察院通過調(diào)用轄區(qū)檢察人員或設(shè)立辦案分組，對具體線索交辦或指定下級檢察機關(guān)辦理，要求下級檢察機關(guān)對難以處理的問題請示上級決定，進而形成一種上級主案、下級從案、統(tǒng)分結(jié)合、一體推進的辦案模式。這種模式后來成了構(gòu)建行政公益訴訟體系的重要參考。但這樣的辦案模式，一方面，雖然體現(xiàn)了檢察機關(guān)在跨區(qū)域案件處理中的積極嘗試與思路創(chuàng)新，但也出現(xiàn)了地方檢察機關(guān)在應對跨區(qū)域行政公益訴訟案件時所面臨的溝通成本高昂和程序復雜煩瑣的問題；另一方面，最高人民檢察院對案件的牽頭領(lǐng)導，畢竟只能解決關(guān)乎全國范圍內(nèi)影響較大的案件，實屬解決各個地方工作無法協(xié)調(diào)的無奈之舉。因此，同當前存量的公益訴訟需求相比，地方檢察機關(guān)作為啟動主體，在統(tǒng)一規(guī)則的指導下開展各地的行政公益訴訟活動，維護國家利益和社會公共利益，才是治本之策。否則單憑最高人民檢察院一己之力，難以全面覆蓋和有效應對數(shù)量龐大、類型多樣的公益訴訟案件[22]74。

（二）行政公益訴訟中檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)的強制性約束力不足

在我國監(jiān)察體制改革之前，檢察機關(guān)因具有反腐、反貪、反瀆職等職責，可以對公職人員職務(wù)犯罪的行為進行自偵和調(diào)查，所以檢察機關(guān)在辦理案件時，不但可以在調(diào)查公職人員職務(wù)犯罪的同時進行公益訴訟案件線索的發(fā)現(xiàn)和調(diào)查，而且還可以在調(diào)查公益訴訟案件時，將發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪線索移交給檢察機關(guān)的其他部門及時查辦。因此，檢察機關(guān)在對公益訴訟案件線索的調(diào)查過程中，被調(diào)查部門往往會較為配合，以免被發(fā)現(xiàn)其職務(wù)犯罪的案件線索。而在監(jiān)察體制改革完成、職務(wù)犯罪部分工作被移交給監(jiān)察委員會之后，檢察機關(guān)在案件線索調(diào)查中的威懾力大幅降低，政府機關(guān)及有關(guān)部門不配合檢察機關(guān)調(diào)查的行為屢見不鮮[23]。這是因為行政公益訴訟的相關(guān)規(guī)則對檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)行使的手段及保障措施僅為概括性規(guī)定，所以其調(diào)查權(quán)的強制約束力未能與檢察機關(guān)所肩負的法律監(jiān)督職權(quán)相契合。這也是檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)運行中的現(xiàn)實困境。

1. 證據(jù)調(diào)查中調(diào)查權(quán)的強制性與訴前保全程序協(xié)同不足

第一，在證據(jù)調(diào)查程序中，強制性未能與訴前保全程序相配合致使證據(jù)調(diào)取效率較低。行政公益訴訟在訴訟程序上分為訴前程序和訴訟程序，而檢察機關(guān)調(diào)取證據(jù)的行為大部分發(fā)生在人民法院立案前的訴前程序中。這是因為檢察機關(guān)在隨后向法院提起訴訟時，需要向法院提供詳盡材料，以證明“被告違法行使職權(quán)或不作為致使國家或社會公共利益受損”。所以，在訴前程序階段，如何高效調(diào)取證據(jù)、怎樣在訴前程序階段更好地發(fā)揮證據(jù)保全程序的作用，關(guān)系到社會公共利益的保護。但在實踐中，證據(jù)保全程序基本處于“休眠”狀態(tài)，未能得到充分使用。這是因為檢察機關(guān)極少借助訴前保全程序來填補調(diào)查權(quán)在強制性方面的空缺。在行政公益訴訟的規(guī)則體系中，證據(jù)保全的規(guī)則主要體現(xiàn)在《公益訴訟司法解釋》第6條。該條款要求采取證據(jù)保全措施需依照《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定辦理，即保全措施的行使主體仍為人民法院。有學者將上述證據(jù)保全制度認為是檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)的“手段型間接強制”，即在訴訟程序啟動前或進行中，若檢察機關(guān)識別到新的案件細節(jié)疑點或證據(jù)漏洞，可依靠法院在審判中所擁有的強制性調(diào)查權(quán)力來有效應對可能出現(xiàn)的證據(jù)收集阻礙[15]67。雖然在法院調(diào)查證據(jù)的程序下，證據(jù)調(diào)取效率較高，也有利于后續(xù)在訴訟程序中證據(jù)的采信，但這種調(diào)查方式并未規(guī)定檢察機關(guān)需要參與其中。因此檢察機關(guān)無法在調(diào)查出現(xiàn)新證據(jù)或新情況時及時采取應對措施。

2.證據(jù)調(diào)查保障措施缺乏相應的強制性

在當前證據(jù)調(diào)查規(guī)則體系下，現(xiàn)有的強制性措施無法全面保障證據(jù)調(diào)查的高效進行?！豆嬖V訟司法解釋》第6條雖規(guī)定了行政機關(guān)、其他組織、單位和個人的配合義務(wù)，《公益訴訟辦案指南》第（三）部分對訴前程序的規(guī)定也提及了檢察人員可以對可能發(fā)生妨礙調(diào)查的情況采取司法警察協(xié)助，并對調(diào)查行為拒不配合的人員，可對其因妨礙公務(wù)行為可能產(chǎn)生的法律后果進行警告。對于其他干擾、阻礙、拒不配合調(diào)查的違法犯罪行為，可依據(jù)《保護司法人員依法履行法定職責規(guī)定》第17條規(guī)定，依法依規(guī)從嚴懲處。但上述條款以及對應的保障措施，只在司法解釋層級的規(guī)定中體現(xiàn)，在《行政訴訟法》中并沒有找到對應的規(guī)定與依據(jù)，在《公益訴訟辦案規(guī)則》中也沒有具體的條文依據(jù)。有關(guān)強制性的法律規(guī)定，一般體現(xiàn)在行政強制性規(guī)范、司法強制性規(guī)范當中。相較于刑事訴訟中的刑事強制措施，司法機關(guān)的強制措施更多的是指民事訴訟法和行政訴訟法中的程序性強制。因此檢察機關(guān)的強制權(quán)更多的是程序性的司法強制權(quán)。而法律層級調(diào)查權(quán)保障措施強制性依據(jù)的缺失，也導致檢察機關(guān)若僅依據(jù)相應司法解釋行使具有強制力的調(diào)查權(quán)，會因違反職權(quán)法定原則而無法合理約束相關(guān)單位及個人。故而，一般的法律規(guī)范在制定過程中，都會在規(guī)定“行為模式”的同時，規(guī)定與其相對應的“法律后果”。但現(xiàn)存法律法規(guī)僅規(guī)定了檢察機關(guān)擁有進行調(diào)查的權(quán)利，并未統(tǒng)一規(guī)定行政機關(guān)及其他組織、公民個人在不配合調(diào)查時應承擔的不利后果。因而，對調(diào)查權(quán)的“行為模式”而言，缺少被調(diào)查的相關(guān)當事人應當承擔的“法律后果”就是法律規(guī)范上的缺陷，這也導致《公益訴訟司法解釋》的個別規(guī)定無法適用。目前，雖然部分地區(qū)已制定針對公益訴訟的專項地方性規(guī)范，賦予檢察機關(guān)在應對拒不配合調(diào)查的行政機關(guān)時可采用檢察建議或提出處分建議的權(quán)力，促使有權(quán)機關(guān)進行處分，以確保檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)的順利行使。然而這種效力因其層級相對較低，且囿于地域性效力，所以缺乏普遍性和統(tǒng)一性[14]150-151。因此，地方性立法無法作為維護調(diào)查取證措施強制性常態(tài)化的有效保障措施。

（三）調(diào)查權(quán)運行時可依據(jù)的證據(jù)規(guī)則不足

檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)的高效行使，是行政公益訴訟順暢進行的前提。證據(jù)調(diào)查規(guī)則不完善既會影響調(diào)查權(quán)的順利行使，也會制約檢察機關(guān)證據(jù)的收集。行政公益訴訟分為訴前程序與訴訟程序兩個階段，這就決定了檢察機關(guān)需要在訴前程序與訴訟程序中都擁有調(diào)取并收集證據(jù)的權(quán)力。這是因為行政公益訴訟中的證據(jù)規(guī)則是現(xiàn)階段檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)行使時的依據(jù)與準則。檢察機關(guān)在訴前程序階段，需要以調(diào)查收集到的事實作為提起檢察建議的依據(jù)；在正式提起訴訟時，依《公益訴訟法司法解釋》第22條規(guī)定，檢察機關(guān)在提起訴訟時應當提交起訴書，對違法履行職責或不履行職責導致的國家利益和社會公共利益受損事實、已經(jīng)履行了訴前程序且被告仍不依照建議改正的事實承擔證明責任①。與此相對應，行政公益訴訟應當有檢察建議和被告未依法履行職責兩個訴訟客體。具體而言，針對這兩個訴訟客體應當提交的證據(jù)，前者包括檢察機關(guān)已經(jīng)履行訴前程序，但行政機關(guān)仍不依法履行職權(quán)或糾正違法行為的證明材料；后者則包含行政機關(guān)應當具體承擔的職責、權(quán)限和法律依據(jù)，以及國家利益或社會公共利益受損的具體事實、損害結(jié)果與行政機關(guān)行為之間因果關(guān)系的證明材料。這些材料都需要檢察機關(guān)行使調(diào)查權(quán)來調(diào)查、收集并在訴訟中出示[24]?？梢?，在公益訴訟中，作為被告的行政機關(guān)需要出示的證據(jù)遠遠少于檢察機關(guān)，這對檢察機關(guān)而言是較重的負擔。因而，檢察機關(guān)在行使調(diào)查權(quán)時可依據(jù)的證據(jù)制度不完善，是造成原被告在行政公益訴訟中舉證負擔差異較大的主要原因。

1.行政公益訴訟中檢察機關(guān)舉證責任規(guī)范不清使其調(diào)查權(quán)依據(jù)不明

在行政公益訴訟中，檢察機關(guān)所承擔的舉證責任界限不明確，會直接導致其調(diào)查取證權(quán)力的行使依據(jù)模糊不清。具體而言，檢察機關(guān)在行政公益訴訟中行使調(diào)查權(quán)的正當性與范圍，應嚴格依托于訴訟過程中提交證據(jù)的具體內(nèi)容、必要范圍及相應的證明標準。然而，由于當前舉證責任規(guī)范不清晰，檢察機關(guān)在行使調(diào)查權(quán)時就失去了基本的前提和依據(jù)。

在普通行政訴訟中，關(guān)于舉證責任的分配規(guī)定主要體現(xiàn)在《行政訴訟法》第34條和38條②，而在行政公益訴訟方面，對于舉證責任的規(guī)定主要體現(xiàn)在《公益訴訟試點辦法》第45條及2018年《行政公益訴訟辦案指南》之第（四）部分的相應條款之中?！豆嬖V訟試點辦法》第45條規(guī)定了檢察機關(guān)在行政公益訴訟中應承擔舉證責任的具體事項，但該規(guī)則現(xiàn)已失效，無法作為當前檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的依據(jù)①。在2018年《行政公益訴訟辦案指南》之第（四）部分關(guān)于提起訴訟的程序規(guī)定中，詳細闡述了原被告雙方的舉證責任，并在其第5條對庭前準備的條款中明確提及了“舉證責任”的表述②。但公益訴訟正式入法之后，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合出臺的《公益訴訟司法解釋》，對于舉證責任的規(guī)定卻只是沿用了《公益訴訟試點辦法》的規(guī)定，仍然延續(xù)“提交材料”的措辭，并沒有規(guī)定具體的舉證責任。但與《公益訴訟試點辦法》相比，《公益訴訟司法解釋》卻做出了將案件事實的有關(guān)證據(jù)與訴前程序履行的證明材料區(qū)分開來的改進。由此可見，在《行政公益訴訟》從試點到正式鋪開施行的過程中，相關(guān)司法解釋或有關(guān)行政訴訟的法律法規(guī)，雖然對舉證責任的相關(guān)內(nèi)容有所提及，但尚未形成統(tǒng)一完整的規(guī)定，這必對行政公益訴訟的司法實踐帶來較大的困擾。

2.訴前程序中證據(jù)規(guī)則的缺失致使檢察機關(guān)對調(diào)查內(nèi)容的要求不清

與一般行政訴訟不同，行政公益訴訟需要經(jīng)歷檢察機關(guān)訴前程序中的檢察建議，且只有在訴前程序結(jié)束后，行政機關(guān)仍不履行或者不合理履行其行政職責時，檢察機關(guān)才能啟動行政訴訟程序。質(zhì)言之，檢察建議既可能會產(chǎn)生終結(jié)行政公益訴訟的效果，也有可能是提起行政公益訴訟的前置化依據(jù)。但在訴前程序階段，檢察機關(guān)并非以“公益訴訟起訴人”的身份參與到公益訴訟之中，而是以檢察建議的方式行使法律監(jiān)督權(quán)。因此，此時的調(diào)查權(quán)應區(qū)別于檢察機關(guān)作為訴訟參與人時享有的調(diào)查權(quán)[19]129。此外，在訴前程序中，檢察機關(guān)調(diào)取證明國家利益和社會公共利益受損的相關(guān)證據(jù)，并以這些證據(jù)為依據(jù)提出檢察建議，導致了行政公益訴訟和普通行政訴訟需要不同的證據(jù)規(guī)則，這也是行政機關(guān)無法完全套用普通行政訴訟中的舉證責任分配規(guī)則的原因所在[25]。

在當前訴前程序中的證據(jù)規(guī)則下，檢察機關(guān)需承擔繁重的舉證責任。在普通的行政訴訟中，因行政機關(guān)掌握了自身不履職或不合理履職的證據(jù)，所以，在訴訟程序中，作為被告的行政機關(guān)應當對其行政行為的合法性負有舉證責任，以證明其所行使的職權(quán)是合理的、符合法律規(guī)定的。若行政機關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)沒有提交證據(jù)，那么必將面臨敗訴的風險。這是與常規(guī)舉證責任規(guī)則相區(qū)別的舉證責任倒置制度在普通行政訴訟中的體現(xiàn)。而在行政公益訴訟中，因增加了訴前程序階段，所以檢察機關(guān)在訴前程序中擁有向行政機關(guān)提出檢察建議的權(quán)力，即負有糾正行政機關(guān)違法行為或督促行政機關(guān)正確合理履行職責的責任。由于檢察機關(guān)提出檢察建議的依據(jù)，是在訴前程序階段行使調(diào)查權(quán)獲取的，能夠證明行政機關(guān)未依法履職或不合理履職而導致國家利益和社會公共利益受損的事實，這是行政公益訴訟有別于普通行政訴訟程序之處。這一區(qū)別使行政公益訴訟的訴前程序?qū)ψC據(jù)的要求以及后續(xù)在訴訟階段對證據(jù)的要求都會與普通的行政訴訟不同，且因大部分行政公益訴訟都是在訴前程序中結(jié)案完成，所以若在訴前程序階段讓檢察機關(guān)承擔較大部分的舉證責任，會使行政機關(guān)在行政公益訴訟中既無法發(fā)揮本應承擔的證明責任，也無法真正參與其中，從而導致行政機關(guān)在訴前程序中只是程序性地“出席”。這不僅不利于行政機關(guān)在履職過程中做到為自己的行為負責，對檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)的行使也會帶來較大的困難與負擔。因而在訴訟中，需要在證明案情事實的證據(jù)定量的條件下，檢察機關(guān)與行政機關(guān)在舉證工作上的負擔是此消彼長的關(guān)系。在當前訴前程序的證據(jù)規(guī)則中，檢察機關(guān)承擔了過多的舉證責任，而行政機關(guān)的舉證責任則相對較輕。這就意味著檢察機關(guān)在行使調(diào)查權(quán)時的負擔會更重，這不但不利于訴訟雙方力量的均衡，也有悖于訴訟的公正和效率原則。

四、行政公益訴訟中檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)行使的完善建議

（一）在《檢察公益訴訟法》中明確調(diào)查權(quán)的權(quán)屬及運行規(guī)則

檢察機關(guān)在行使調(diào)查權(quán)過程中可以依據(jù)的具體規(guī)則層級較低，高位規(guī)則規(guī)定較為籠統(tǒng)是現(xiàn)存的主要問題。因此，應加強法律規(guī)范的供給，為行政公益訴訟實踐增加更多可依據(jù)的規(guī)范。在2023年9月，檢察公益訴訟法成功列入十四屆全國人大常委會立法計劃，標志著我國公益訴訟制度將迎來重大改革。在這一背景下，行政公益訴訟存在的“碎片化”問題將逐漸得以解決，以檢察機關(guān)為核心的公益訴訟制度體系將逐步建立。在這一過程中，檢察機關(guān)與行政機關(guān)在訴訟中的權(quán)力邊界與職責范圍將得到明確界定，檢察機關(guān)辦案的程序規(guī)則將更規(guī)范，檢察機關(guān)管轄權(quán)與法院審判管轄的銜接問題也將得到有效解決。

2024年2月，《檢察公益訴訟法（建議稿）》已起草完成，其關(guān)于行政公益訴訟的規(guī)定，借鑒了《行政訴訟法》第25條的相關(guān)內(nèi)容，對檢察機關(guān)為保護國家利益和社會公共利益而提起的檢察建議和行政公益訴訟的職權(quán)作出了進一步的規(guī)定，實現(xiàn)了兩部法律的有效銜接。在《檢察公益訴訟法（建議稿）》的立法過程中，除了規(guī)定常規(guī)內(nèi)容外，還吸收和補充了最高人民法院、最高人民檢察院的司法解釋內(nèi)容，確保了法律條款的完整性和實用性。如在《檢察公益訴訟法（建議稿）》的立法過程中，細化了公益訴訟的辦案規(guī)則，對調(diào)查權(quán)行使的基本程序、條件、內(nèi)容、方式、對象等內(nèi)容進行了細化，既提高了公益訴訟的效率，也有助于檢察機關(guān)更全面地履行其法律監(jiān)督的職責。與之相匹配，為了確保檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)的順利行使，各級人民政府承擔與之相配合的配套義務(wù)就顯得尤為重要。這意味著政府各部門不僅需要在法律框架內(nèi)積極協(xié)助檢察機關(guān)的工作，還需主動提供必要的支持和便利，以確保調(diào)查機關(guān)調(diào)查工作的順利進行。為了強化這一配合機制，還需要建立高效的信息互通與反饋機制，以促進檢察機關(guān)與政府各部門之間的信息共享，確保檢察機關(guān)在調(diào)查過程中所獲信息的準確性和時效性，使政府能及時了解和應對檢察機關(guān)在調(diào)查過程中可能遇到的問題和困難，從而共同推動公益訴訟工作的順利開展。

此外，在《人民檢察院組織法》《中華人民共和國檢察官法》等相關(guān)法律中，還應適當擴大檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)的行使權(quán)力，明確公益訴訟中調(diào)查取證的方式、程序和保障措施，以匹配公益訴訟的調(diào)查需要。在進一步完善《中華人民共和國檢察公益訴訟法》（下文簡稱《檢察公益訴訟法》）的框架中，需增設(shè)調(diào)查權(quán)行使的主體協(xié)作與地域協(xié)作的明確規(guī)范。在主體協(xié)作方面，檢察機關(guān)在公益訴訟的實踐中應秉持積極主動的態(tài)度，以力求獲取地方黨委、地方人民代表大會及其常委會等機構(gòu)的支持與配合，并主動就工作的重大進展和事項進行報告。同時，需努力爭取各類社會組織和廣大人民群眾的協(xié)助，以不斷加強行政執(zhí)法與公益訴訟協(xié)作機制的緊密性[22]83-84。在地域協(xié)作方面，最高人民檢察院針對跨區(qū)協(xié)作，于2022年出臺了《檢察公益訴訟跨區(qū)行政區(qū)劃管轄指導意見（試行）》。以長江流域為例，為深化沿岸各地區(qū)的協(xié)作與聯(lián)動，最高人民檢察院部署推動了涵蓋19個省級檢察機關(guān)以及所屬地市級檢察機關(guān)構(gòu)建的總計21項協(xié)作機制，旨在實現(xiàn)跨行政區(qū)劃管轄協(xié)作在長江流域的全面覆蓋，以有效應對分頭治理所帶來的挑戰(zhàn)，從而提升協(xié)調(diào)聯(lián)動的效能。各地檢察機關(guān)也紛紛響應，在自己轄區(qū)內(nèi)進行跨區(qū)域管轄與一體化辦案機制的積極嘗試，積累了若干經(jīng)驗。但為了防止“九龍治水”現(xiàn)象再次發(fā)生，上述針對具體個案的處理舉措有待進一步總結(jié)凝練，才能在全國范圍內(nèi)形成普遍適用的規(guī)則，進而推動公益訴訟在全國范圍建立高效的規(guī)則。通過這樣的法律構(gòu)建和機制完善，有望構(gòu)建一個更加全面、系統(tǒng)化的行政公益訴訟法律規(guī)范體系，從而為行政公益訴訟的實踐提供更加堅實、可靠的法律依據(jù)和保障。

（二）增強行政公益訴訟中檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)的強制性

1. 增加調(diào)查權(quán)行使的法律依據(jù)

為確保調(diào)查權(quán)的有效行使，應在法律層面對調(diào)查權(quán)的行使方式、保障手段和救濟措施增添更多具有可操作性的規(guī)則。在現(xiàn)階段無法通過單行立法對調(diào)查權(quán)進行更細致規(guī)制和完善的情況下，可利用實施細則、司法解釋、行為指南等方式為調(diào)查權(quán)提供更明確的行為規(guī)范依據(jù)。各個地區(qū)也可以在上述行為依據(jù)的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身發(fā)展情況制定地方性法規(guī)和規(guī)章，待條件成熟之后再制定專門法律，健全調(diào)查權(quán)制度的規(guī)范體系。

2. 賦予檢察機關(guān)證據(jù)收集的權(quán)力

針對行政機關(guān)轉(zhuǎn)移證據(jù)的行為，可為檢察機關(guān)設(shè)置查封、凍結(jié)的權(quán)力；對行為人毀滅證據(jù)的行為，應允許檢察機關(guān)對行為人進行臨時性的人身強制措施；對行政機關(guān)已經(jīng)掌握的有力證據(jù)，應為檢察機關(guān)賦予強制要求移交的權(quán)力，以確保檢察機關(guān)全方位掌握案件線索證據(jù)，防止因行政機關(guān)不配合而導致的時間成本增加引起的進一步利益受損[26]。此外，還可為檢察機關(guān)賦予司法懲戒權(quán)。通過借鑒《行政訴訟法》之法院對不協(xié)助配合調(diào)查的人員視情節(jié)而采取的訓誡、責令具結(jié)悔過、拘留等措施，可為檢察機關(guān)設(shè)定不同程度的懲戒措施，以應對不同類型的不配合調(diào)查的行為[27]。在調(diào)查權(quán)配合義務(wù)的保障措施方面，可在立法上明確被調(diào)查義務(wù)人、案外人的配合義務(wù)，同時可以參照審判機關(guān)的司法強制手段，通過對被調(diào)查人的傳喚、拘留、罰款、處分等方式進一步加強檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)的強制性。

3. 拓寬行政公益訴訟辦案的輔助措施

在強化檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)強制性的同時，針對伴隨時代進步與科技發(fā)展而涌現(xiàn)的若干新興領(lǐng)域問題，也應當通過積極探索，采納一系列非強制性的措施，作為行政公益訴訟案件辦理的有效輔助手段。此舉不僅能配合調(diào)查權(quán)的有效行使，彌補檢察機關(guān)因無法僅憑強制性調(diào)查權(quán)而全面解決問題的局限，還可更深層次地彰顯檢察機關(guān)在處理復雜法律問題時的靈活性與高效性，從而促進不同機構(gòu)之間的協(xié)同作業(yè)與緊密合作。如在新興領(lǐng)域中，可以結(jié)合案件的特點，采取創(chuàng)新的辦案模式；在涉及較多行政主體、涉及職能協(xié)調(diào)配合的領(lǐng)域，可以以檢察機關(guān)作為第三方介入，作為外部的推動力或監(jiān)督者來促進各個行政主體之間的職權(quán)銜接[28]。此外，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，檢察公益訴訟還可作為治理體系的組成部分，在行政公益訴訟與法治政府建設(shè)之間建立數(shù)據(jù)共享機制[29]。

（三）調(diào)查權(quán)行使內(nèi)容與方向應以更確切的舉證責任分擔為參照

1.訴前程序中應明確調(diào)查權(quán)的標準，以強化檢察建議的作用效果

在目前行政公益訴訟的實踐中，絕大多數(shù)案件都可以在訴前程序階段完成，因此在訴前程序中應明確檢察機關(guān)應當出示的證據(jù)，使檢察機關(guān)能有的放矢地展開調(diào)查權(quán)的行使。具體而言，在訴前程序階段，檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)的行使是為提出精準的檢察建議奠定基礎(chǔ)與說理依據(jù)，其最終目標是完成受損國家利益和社會公共利益的整改和恢復，并非對行政機關(guān)違法履職或怠于履職的行為進行評判。因此，檢察機關(guān)在調(diào)查中需獲取行政機關(guān)未充分履行法定職責的初步證據(jù)，闡明國家利益或社會公共利益受損的具體事實及與行政機關(guān)行為間的因果關(guān)系，作為檢察建議的說理依據(jù)。至于行政機關(guān)是否確實存在履職不當或是否已經(jīng)盡到合理義務(wù)，則應由其在對檢察機關(guān)的回復中自行說明。因為行政機關(guān)更清楚其履職行為是否合理合法。

2.行政公益訴訟中檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)需按照舉證責任分配行使

首先，檢察機關(guān)在行政公益訴訟的訴訟程序中，需要對自己已經(jīng)提出檢察建議的事實承擔舉證責任。檢察機關(guān)應當證明檢察建議的對象是對國家利益或社會公共利益受損的事實負有法定管理或監(jiān)督職責的行政機關(guān)，且該行政機關(guān)存在違法履行職責或不履行職責的情形。其次，檢察機關(guān)在做出檢察建議后，如果行政機關(guān)仍未依法履職或者改正錯誤，使國家利益或社會公共利益持續(xù)受損，那么檢察機關(guān)也應對這部分事實承擔相應的舉證責任。這是因為，雖然《公益訴訟試點辦法》第44條規(guī)定檢察機關(guān)提起行政訴訟僅需提交“國家和社會公共利益受到侵害的初步證明材料”，但在行政公益訴訟的具體實踐中，檢察機關(guān)仍需要提交進一步的、更為詳細的證明材料?！俺醪阶C明材料”是由比檢察機關(guān)地位低、收集證據(jù)能力相對較弱的私主體來提交的，僅適用于行政私益訴訟中，而且檢察機關(guān)在提起檢察建議前，已經(jīng)完成了對國家利益和社會公共利益受損事實的調(diào)查。因而，檢察機關(guān)正式訴訟所提交的材料，應是在提交檢察建議時已經(jīng)調(diào)查完成事實基礎(chǔ)之上的國家利益和社會公共利益仍持續(xù)受損的事實，這也是檢察機關(guān)在做出檢察建議后需要持續(xù)關(guān)注并進一步調(diào)查的內(nèi)容。對行政機關(guān)而言，應當對自身沒有“未履行或未依法履行職責”的事實負有舉證責任。因為檢察機關(guān)無法對否定性的事實承擔舉證責任，所以該種舉證責任應當由行政機關(guān)承擔，以自證其已經(jīng)“依法履行了職責”。因此，對這部分證據(jù)的調(diào)查不應歸于檢察機關(guān)的調(diào)查職責范圍。此外，行政機關(guān)還應當及時提供其履行職責所依據(jù)的規(guī)范性文件。凡涉及第三人利益的，應針對行政機關(guān)舉證缺失的部分，由存在利害關(guān)系的第三人承擔補充責任[30]。

3.證據(jù)證明標準與調(diào)查權(quán)行使的強度與向度應保持一致

證據(jù)證明標準的高低是影響檢察機關(guān)行使調(diào)查權(quán)工作量的另一個方面。在行政公益訴訟中，各式各樣種類繁多的證據(jù)不可能僅使用同一證明標準，分層次對不同證據(jù)設(shè)定不同的證明標準是較為妥當?shù)淖C據(jù)規(guī)則制定方向。檢察機關(guān)在調(diào)查中唯有依據(jù)不同類型證據(jù)的證明標準，才能有針對性地開展工作。具體而言，在實踐中，檢察機關(guān)對行政機關(guān)未依法履職的事實，其所提供的證明標準需要達到“合理可能性”的程度；對公共利益受損的事項，則需要達到“高度蓋然性”的證明標準；而針對檢察機關(guān)自身已經(jīng)正確履職的情形，其所提供的證明材料的標準要求最高，需要達到“確信無疑”的程度[31]。與檢察機關(guān)出示證據(jù)的證明標準相比，行政機關(guān)在行政公益訴訟中具備較高的法律地位，對案件的了解更為詳盡，具備了更明顯的證據(jù)優(yōu)勢，其所提供的證據(jù)應當符合更高的要求[32]。因此，以不同證據(jù)類型及提供證據(jù)的不同主體對證明標準進行區(qū)分，可以使檢察機關(guān)在行使調(diào)查權(quán)時能夠依據(jù)不同種類證據(jù)的證明標準有的放矢地進行調(diào)查，從而推進行政公益訴訟更高效地進行。

檢察機關(guān)與行政機關(guān)在行政公益訴訟中舉證責任的更優(yōu)配置，不但能減輕檢察機關(guān)的負擔，還有利于行政機關(guān)在涉及國家利益和社會公共利益保護的領(lǐng)域能更好地履行職權(quán)，發(fā)揮主動性，同時還能防止司法資源的浪費，更好地體現(xiàn)行政自我糾錯機制與司法監(jiān)督職能的良性互動，從而更好地將檢察公益訴訟融入不斷進步完善的國家治理體系和治理能力之中。

五、結(jié)語

自2015年檢察公益訴訟試點工作開展至今，檢察機關(guān)主導的行政公益訴訟制度逐步推行并全面實施，不僅在實踐中證明了其可行性和正當性，還積累了豐富經(jīng)驗，促進了相關(guān)法律法規(guī)的完善。這一制度作為檢察機關(guān)法律監(jiān)督職責的體現(xiàn)，對保護國家利益和社會公共利益至關(guān)重要，不但有助于完善中國特色社會主義法治體系，推動行政機關(guān)依法行使職權(quán)，還能助力形成規(guī)范高效的權(quán)力運行制約體系。在當前的法治實踐中，盡管檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)的行使在行政公益訴訟中已展現(xiàn)出重要價值，但不可否認的是，該權(quán)力的行使仍面臨諸多挑戰(zhàn)與不足，制度設(shè)計與實際操作之間尚存在一定的磨合空間，在行政公益訴訟未來的發(fā)展進程中，《檢察公益訴訟法》的頒布將會是行政公益訴訟制度完善的里程碑?！稒z察公益訴訟法》將通過細化調(diào)查權(quán)的行使范圍、程序及保障措施，確保檢察機關(guān)能夠高效、獨立地開展調(diào)查工作，從而為國家利益和社會公共利益的保護提供更為堅實的法律保障。而這既是中國特色社會主義法律體系進一步發(fā)展的應有之義，也是助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化穩(wěn)步前行的重要一環(huán)。

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