特朗普政府關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略將加劇全球競爭

近日，美國總統(tǒng)特朗普提出以獲取烏克蘭關(guān)鍵礦產(chǎn)資源，作為繼續(xù)向烏克蘭提供軍事援助的條件。該方案一經(jīng)提出便在國際社會掀起軒然大波。國際社會在密切關(guān)注烏克蘭危機走向的同時，也把目光投向了特朗普第二任期的關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略。

作為美國關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的早期設(shè)計者和積極推動者，特朗普在第一任期就提出擴大國內(nèi)礦產(chǎn)開發(fā)、減少進口依賴的政策。后任拜登政府在強化關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈和持續(xù)推進稀土開發(fā)的同時，高度重視關(guān)鍵礦產(chǎn)對能源轉(zhuǎn)型的作用，強化對清潔能源關(guān)鍵礦產(chǎn)的資金支持，并建立礦產(chǎn)安全聯(lián)盟，以擺脫對華依賴。特朗普政府重返白宮后，雖然全盤否定拜登政府的清潔能源政策，但卻保持了拜登政府在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的政策支持力度，并在就職首日宣布“國家能源緊急狀態(tài)”，頒布《釋放美國能源》行政令，成立國家能源主導(dǎo)委員會，以更加激進和“交易化”的方式確保美國的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)安全，意在重新塑造美國在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的優(yōu)勢，確保其在該領(lǐng)域的主導(dǎo)地位。

大幅調(diào)整拜登政府時期的能源礦產(chǎn)政策

特朗普政府在第二任期仍采取其慣用的行政命令方式，快速形成本屆政府的關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略，旨在極度擴大對稀土和其他關(guān)鍵礦產(chǎn)的持有，提升美國在全球能源領(lǐng)域的主導(dǎo)地位。關(guān)鍵礦產(chǎn)是美國能源體系的重要組成部分，特朗普政府高度重視包括關(guān)鍵礦產(chǎn)在內(nèi)的美國能源安全，在歷經(jīng)第一任期追求能源獨立后，特朗普政府明確表示要在第二任期確保美國在全球能源的主導(dǎo)地位。就職后，特朗普連續(xù)發(fā)布多項行政命令，對拜登政府能源礦產(chǎn)政策進行大幅調(diào)整。

一是簽署行政令，宣布“國家能源緊急狀態(tài)”。該行政令稱美國關(guān)鍵礦產(chǎn)的鑒定、開發(fā)、生產(chǎn)、運輸、精煉等能力都遠遠不能滿足需要，迫切需要負擔(dān)得起和可靠的國內(nèi)能源供應(yīng)，因此須采取迅速果斷的行動確保關(guān)鍵礦產(chǎn)的供應(yīng)安全，以此保障美國的國家安全和經(jīng)濟安全。行政令要求各行政部門和機構(gòu)利用緊急權(quán)力加快國內(nèi)能源資源的開發(fā)、生產(chǎn)、運輸和精煉，簡化審批流程，加快能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，協(xié)調(diào)《瀕危物種法》和《清潔水法》等相關(guān)法規(guī)的執(zhí)行，降低能源價格，以支持美國的經(jīng)濟和國防需求。

二是頒布《釋放美國能源》行政令，解禁本土礦業(yè)開采，恢復(fù)美國在礦產(chǎn)資源的主導(dǎo)地位。該行政令鼓勵在聯(lián)邦土地和水域，包括外大陸架進行能源勘探和生產(chǎn)；要求所有相關(guān)政府部門審查相關(guān)法規(guī)條令等，識別并修改或撤銷對國內(nèi)非燃料礦產(chǎn)的勘探、開采、加工等造成障礙的行動。行政令詳細列舉了美國支持關(guān)鍵礦產(chǎn)發(fā)展的未來行動，包括更新關(guān)鍵礦產(chǎn)清單、定位關(guān)鍵礦產(chǎn)礦床、給予關(guān)鍵礦產(chǎn)項目資金支持、評估礦產(chǎn)依賴威脅、保證國防供應(yīng)和儲備等。該行政令具有鮮明的全政府參與特征，涉及內(nèi)政部、能源部、貿(mào)易代表辦公室、商務(wù)部、國防部、勞工部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保署等多個政府機構(gòu)。

三是成立國家能源主導(dǎo)委員會，全面升級美國能源戰(zhàn)略。面對美國在能源資源領(lǐng)域管理碎片化的困境，特朗普再次上任后，立即成立國家能源主導(dǎo)委員會（NEDC），統(tǒng)籌能源發(fā)展事宜。NEDC將參與美國能源的許可、生產(chǎn)、分配、監(jiān)管和運輸?shù)雀鱾€環(huán)節(jié)的政策制定與協(xié)調(diào)，補充并全面強化美國傳統(tǒng)上以能源局為核心的能源管理體系。NEDC設(shè)立在總統(tǒng)行政辦公室，理事成員包括內(nèi)政部長、能源部長、國務(wù)秘書、財政部長、國防部長、司法部長、農(nóng)業(yè)部長、商務(wù)部長、運輸部長、環(huán)保署長等多個政府機構(gòu)的最高官員。該行政令規(guī)定NEDC理事會應(yīng)就美國如何擴大能源生產(chǎn)、改善關(guān)鍵礦產(chǎn)生產(chǎn)監(jiān)管流程、加強能源生產(chǎn)的私有化投資等向總統(tǒng)提出建議。

四是頒布《解決銅進口對國家安全的威脅》行政令，確?？煽?、安全和有彈性的國內(nèi)銅供應(yīng)。盡管美國地質(zhì)調(diào)查局頒布的2022年《關(guān)鍵礦產(chǎn)清單》中沒有銅，但在美國能源部先進材料與制造技術(shù)辦公室發(fā)布的《2023年關(guān)鍵材料評估》報告中，銅和鋁、鎳、硅等主要材料已從短期的“非關(guān)鍵”材料轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖咏P(guān)鍵”材料，進入關(guān)鍵材料清單。鑒于銅對于“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)和人工智能發(fā)展具有不可取代的戰(zhàn)略地位，特朗普政府對銅的供應(yīng)安全更加重視。該行政令要求商務(wù)部長與國防部長、內(nèi)政部長、能源部長以及其他相關(guān)部門的負責(zé)人調(diào)查協(xié)商，評估與銅進口相關(guān)的國家安全風(fēng)險。商務(wù)部長應(yīng)在行政令發(fā)布之日起270天內(nèi)，向總統(tǒng)提交包括評估結(jié)果和政策建議的報告。美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心關(guān)鍵礦產(chǎn)安全項目主管格蕾絲琳·巴斯凱倫建議，將銅納入美國內(nèi)政部下屬地質(zhì)調(diào)查局的關(guān)鍵礦產(chǎn)名單。

以“交易外交”獲取他國關(guān)鍵礦產(chǎn)資源

極度擴大持有稀土和其他關(guān)鍵礦產(chǎn)，是特朗普政府第二任期關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的核心內(nèi)容。為了保障美國關(guān)鍵礦產(chǎn)所謂的供應(yīng)安全，特朗普大肆利用美國霸權(quán)，企圖通過地緣政治手段達到目的。

近期，特朗普以調(diào)停烏克蘭危機為借口，意圖迫使烏克蘭簽署美烏礦產(chǎn)協(xié)議，以獲得烏克蘭礦產(chǎn)資源。2024年版的《世界礦業(yè)數(shù)據(jù)》顯示，烏克蘭是全球第11大鈦生產(chǎn)國，已探明鈦儲量排名前十，占全球產(chǎn)量的7%。據(jù)烏克蘭政府發(fā)布的數(shù)據(jù)，基輔擁有歐盟認定的34種關(guān)鍵礦產(chǎn)中的22種。烏克蘭還表示擁有全球6%的石墨儲量，是全球第五大鎵生產(chǎn)國，擁有歐洲最大的鈾儲量和1/3的鋰儲量。盡管有觀點認為，烏克蘭的礦產(chǎn)資源規(guī)?？赡鼙豢浯罅?，但幾乎無人否認它是一個具有潛力的關(guān)鍵礦產(chǎn)大國。特朗普本人及其內(nèi)閣成員多次公開向烏克蘭提出“稀土換援助”，希望通過與烏克蘭簽署關(guān)鍵礦產(chǎn)協(xié)議的方式，掌控烏克蘭的礦產(chǎn)資源。

特朗普還不顧他國主權(quán)原則，頻頻釋放“領(lǐng)土擴張”意圖，以作為美國獲得關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的途徑。特朗普重提2019年的“購島”設(shè)想，表示擁有和控制丹麥的自治領(lǐng)地格陵蘭島“絕對必要”，稱不排除通過“軍事或經(jīng)濟脅迫手段”奪取該島的控制權(quán)。美國總統(tǒng)國家安全顧問沃爾茨明確表示，“購島”意在獲得關(guān)鍵礦產(chǎn)，并指出這是“美國優(yōu)先”議程的組成部分。特朗普甚至指責(zé)丹麥阻止格陵蘭發(fā)展煤炭、鈾礦以及其他稀有礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)，表示將“讓格陵蘭再次偉大”。

根據(jù)2023年美國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)布的數(shù)據(jù)，格陵蘭島擁有全球第八大稀土儲量，還蘊藏著重要的鋰、鉭、鈮、鉑族金屬、鉬等元素。2023年，丹麥和格陵蘭地質(zhì)調(diào)查局下屬的礦物和材料中心，對格陵蘭島的38種原材料資源進行了潛力評估，認為發(fā)展包括石墨、鈦等絕大多數(shù)材料具有相對較高或中等潛力。隨著氣候變化引發(fā)格陵蘭冰蓋加速消融，該地區(qū)的稀土礦產(chǎn)、石油和天然氣資源開采成本將會逐漸降低，很有可能這片被冰雪覆蓋的島嶼將來會變得“炙手可熱”。

此外，特朗普多次聲稱要使加拿大成為美國的“第51個州”，也是出于獲得加拿大關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的考量。加拿大擁有全球第三大鈷儲量和第四大稀土儲量，鋁土礦冶煉副產(chǎn)品鎵產(chǎn)量占北美90%。美國國防部評估顯示，若將加拿大納入《國防生產(chǎn)法》的“國內(nèi)來源”范疇，能夠有效增強美國供應(yīng)鏈的韌性。

強化供應(yīng)鏈安全性和“去中國化”

尋求關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈多元化，是美國共和黨和民主黨的共識，不過相較于拜登政府，特朗普政府更強調(diào)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的安全。特朗普新政府將在拜登政府的基礎(chǔ)上，繼續(xù)強化關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的安全性和“去中國化”。

一是繼續(xù)更新“關(guān)鍵礦產(chǎn)清單”?！?020年能源法案》規(guī)定，美國內(nèi)政部應(yīng)每三年對“關(guān)鍵礦產(chǎn)清單”進行審查和更新。2025年是該清單需要再次更新的年份，預(yù)計特朗普政府將依據(jù)資源重要性、供應(yīng)風(fēng)險等因素重新確定清單內(nèi)容。特朗普在《釋放美國能源》行政令中明確表示，要擴大“關(guān)鍵礦產(chǎn)清單”，重點考察將鈾納入其中的可能性。他還指示內(nèi)政部長應(yīng)優(yōu)先努力加快在美國進行持續(xù)詳細的地質(zhì)測繪，重點是定位以前未知的關(guān)鍵礦物礦床。

二是加大對關(guān)鍵礦產(chǎn)盟友施壓，構(gòu)建“去中國化”的礦產(chǎn)供應(yīng)鏈。構(gòu)建關(guān)鍵礦產(chǎn)安全聯(lián)盟始自特朗普第一任期，拜登政府在執(zhí)政期間持續(xù)推進了這一戰(zhàn)略。目前，美國已與日本、歐洲、加拿大、澳大利亞等傳統(tǒng)盟友及關(guān)鍵礦產(chǎn)生產(chǎn)國建立起機制性關(guān)鍵礦產(chǎn)合作關(guān)系，并同非洲、拉美、中亞等地區(qū)的關(guān)鍵礦產(chǎn)生產(chǎn)國持續(xù)推進合作。同時，美國還通過“能源資源治理倡議”“關(guān)鍵礦產(chǎn)測繪倡議”“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”等小多邊機制，增強西方國家對華關(guān)鍵礦產(chǎn)策略的一致性。這一多層次相互嵌套的關(guān)鍵礦產(chǎn)聯(lián)盟體系是特朗普政府第二任期展開關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的重要起點。特朗普政府或?qū)⑼ㄟ^關(guān)稅、脅迫等更具壓迫性的方式推進聯(lián)盟內(nèi)部的關(guān)鍵礦產(chǎn)政策協(xié)調(diào)，持續(xù)弱化中國在全球關(guān)鍵礦產(chǎn)體系中的影響力，塑造所謂更加“安全可靠”的美國關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)格局。

特朗普政府第二任期關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略以大國競爭和國家安全角度出發(fā)，對內(nèi)擴大對本國礦產(chǎn)開采、精煉和制造，加強資金支持力度，激活國內(nèi)關(guān)鍵礦產(chǎn)行業(yè)；對外以更具單邊主義和脅迫色彩的方式，獲取和占有他國的關(guān)鍵礦產(chǎn)資源，確保本國的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)的多元化和安全性，全力打造“去中國化”的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈體系，鞏固美國在全球關(guān)鍵礦產(chǎn)的主導(dǎo)地位。特朗普政府“美國優(yōu)先”的關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略將進一步刺激資源民族主義，加劇全球在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的競爭，持續(xù)增加全球關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈重組前景的不確定性。

（作者為中國國際問題研究院助理研究員）