特朗普對(duì)南非斷援，就因?yàn)橐徊可嫱恋胤ò福?/h1>
2025-04-13 00:00:00鐘卓銳
世界知識(shí) 2025年6期
2025年2月13日，南非總統(tǒng)拉馬福薩在開普敦向國(guó)會(huì)議員發(fā)表講話。他強(qiáng)調(diào)，南非不會(huì)被外部壓力所嚇倒或霸凌。
今年初以來，一場(chǎng)圍繞南非新土地法的外交風(fēng)波持續(xù)發(fā)酵。1月23日，南非通過《征用法案》，明確了政府可在符合公共利益的條件下征收土地。但美國(guó)對(duì)南非政府通過的《征用法案》反應(yīng)強(qiáng)烈。2月2日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普在社交媒體上發(fā)文稱，“南非正在沒收土地，并非常惡劣地對(duì)待某些階層（南非白人）”。2月5日，美國(guó)務(wù)卿魯比奧隨即表示拒絕出席2月底在南非召開的二十國(guó)集團(tuán)外長(zhǎng)會(huì)。2月7日，特朗普發(fā)布行政令，宣布美國(guó)切斷對(duì)南非的一切援助，并將安置南非白人“難民”。南非總統(tǒng)拉馬福薩表示，“南非不會(huì)被嚇倒，不會(huì)屈服”。
《征用法案》是導(dǎo)火索
《征用法案》是南非政府關(guān)于土地改革的最新法律文件。由于歷史原因，南非少數(shù)白人曾長(zhǎng)期控制南非87%的土地，廣大黑人擁擠在13%的“保留地”上。1994年南非種族隔離制度終結(jié)后，政府頒布了一項(xiàng)土地改革計(jì)劃，旨在將白人通過殖民掠奪和種族隔離制度強(qiáng)制占有的土地分配給無地的廣大黑人。但由于改革是在以市場(chǎng)為導(dǎo)向、“自愿買賣”的原則下進(jìn)行的，白人農(nóng)場(chǎng)主在優(yōu)勢(shì)地位下，將大量土地囤積在手中，導(dǎo)致土地再分配過程十分緩慢。據(jù)路透社報(bào)道，當(dāng)前占南非總?cè)丝?%的白人擁有近四分之三農(nóng)田，而占總?cè)丝?0%的黑人只擁有4%農(nóng)田，這使得南非成為世界上土地和收入分配最不平等的國(guó)家。為改變此狀況，2017年12月，南非執(zhí)政黨非國(guó)大提出“無償征收土地”倡議，目的是改變“自愿買賣”原則，加速土地改革進(jìn)程。在此背景下，2020年南非政府經(jīng)研究制定了《征用法草案》。草案幾經(jīng)修改，在議會(huì)兩院投票通過后，于今年初簽署生效，取代了1975年的《征用法案》。
新法限制條件較多，首先政府需要與土地所有者談判，然后經(jīng)歷17個(gè)步驟才能征用土地，且僅允許在極少數(shù)情況下無償征地，如土地荒廢或未用于生產(chǎn)，因此仍然是一部較為溫和的《征用法案》，并非特朗普所言的“沒收土地”。然而，南非內(nèi)部對(duì)該法的反對(duì)意見頗多。南非政府或?qū)⒃趦?nèi)外壓力之下暫緩《征用法案》的實(shí)施。
美國(guó)借題發(fā)揮，有多重動(dòng)因
一是施壓南非調(diào)整外交政策。近年來，南非在俄烏、巴以等問題上的外交立場(chǎng)與美國(guó)產(chǎn)生了較大分歧。南非甚至站上國(guó)際反以色列斗爭(zhēng)第一線，在國(guó)際法院指控以在加沙實(shí)施“種族滅絕”。同時(shí)，南非在金磚國(guó)家擴(kuò)員中發(fā)揮了積極作用。美政府對(duì)此極為不滿，用審查《非洲增長(zhǎng)與機(jī)遇法案》（AGOA）貿(mào)易優(yōu)待資格、反傾銷調(diào)查等手段威逼南非調(diào)整外交政策。特朗普此前還在社交媒體上發(fā)出威脅，要對(duì)挑戰(zhàn)美元霸權(quán)的金磚國(guó)家進(jìn)行制裁。他還指責(zé)南非與伊朗“加強(qiáng)軍事、商業(yè)和核合作”。美國(guó)意圖敲打南非，逼迫其拉開與中國(guó)、俄羅斯、伊朗等國(guó)的距離。
二是特朗普對(duì)南非利益群體“投桃報(bào)李”。特朗普身邊圍繞著多位有南非血統(tǒng)或成長(zhǎng)于南非的人士，他們?cè)谔乩势湛偨y(tǒng)競(jìng)選活動(dòng)中出錢出力，發(fā)揮了重要作用。其中最為重要且被外界廣為熟知的是埃隆·馬斯克。馬斯克是南非裔白人，曾與南非政府談判“星鏈”落地運(yùn)營(yíng)事宜，但由于SpaceX公司不滿足南非《黑人經(jīng)濟(jì)振興法案》中30%的股份需由當(dāng)?shù)厝顺钟械臈l款而被拒之門外。對(duì)此馬斯克心懷怨念。此外，美國(guó)現(xiàn)任人工智能和加密貨幣主管大衛(wèi)·薩克斯、美駐南非大使熱門候選人喬爾·波拉克、美科技巨頭彼得·蒂爾皆成長(zhǎng)于南非種族隔離時(shí)期，在美國(guó)政壇和社會(huì)擁有較大影響力，對(duì)南非政府近年來的政策頗有微詞。
三是迎合美國(guó)內(nèi)保守派選民。特朗普深受“白人至上主義”影響，為在大選中爭(zhēng)取美國(guó)白人選民支持，其早在2018年就關(guān)注到南非土地改革問題，還指示時(shí)任國(guó)務(wù)卿蓬佩奧調(diào)查南非“沒收及征用土地和大規(guī)模殺害白人農(nóng)場(chǎng)主”一事，但其后不了了之。特朗普顯然是想延續(xù)其上屆任期內(nèi)的政策立場(chǎng)，希望通過展現(xiàn)維護(hù)南非白人農(nóng)場(chǎng)主利益的形象，鞏固保守派選民基礎(chǔ)。
還將反復(fù)拉扯
美國(guó)每年對(duì)南非提供約四億美元的援助，主要涉及衛(wèi)生、教育、商業(yè)等領(lǐng)域，美國(guó)斷援無疑將對(duì)這些領(lǐng)域造成直接打擊，但影響不止于此。由于南非與國(guó)際金融市場(chǎng)高度融合，斷援令一出，南非兌美元匯率下跌0.9%，政府債券利率飆升至一年來最高水平，若美歐投資者拋售南非債券，將引發(fā)南非通貨膨脹螺旋式上升。此外，南非各界均擔(dān)憂未來美國(guó)會(huì)取消南非在AGOA框架下的貿(mào)易優(yōu)待資格，南非對(duì)美出口總額將大幅下降，南非經(jīng)濟(jì)將“雪上加霜”。
但從另一視角看，南非是美國(guó)在非洲重點(diǎn)經(jīng)營(yíng)的對(duì)象，雙方各有所需。南非是非洲綜合實(shí)力最強(qiáng)的國(guó)家，被美視為拓展在非影響力的“橋頭堡”。美國(guó)在南非也有重要的經(jīng)濟(jì)利益。南非是美國(guó)在非洲第一大貿(mào)易伙伴，美國(guó)是南非第三大貿(mào)易伙伴。美還是南非主要投資來源地之一，600余家美國(guó)公司在南非運(yùn)營(yíng)。南非汽車、農(nóng)業(yè)和制造業(yè)等行業(yè)在AGOA框架下對(duì)美出口額超40億美元。美國(guó)多年來通過AGOA從南非進(jìn)口了鉻、錳、鉑等大量廉價(jià)的關(guān)鍵礦產(chǎn)。在全球能源轉(zhuǎn)型加速背景下，美國(guó)對(duì)南非關(guān)鍵礦產(chǎn)的需求只會(huì)有增無減。因此，盡管美南關(guān)系受到此次風(fēng)波沖擊，但美在南非深耕多年，利益盤根錯(cuò)節(jié)，長(zhǎng)期來看美難以徹底與南非切割。
而且，美國(guó)與南非之間的矛盾主要體現(xiàn)在美國(guó)和非國(guó)大之間。南非種族隔離時(shí)期，美國(guó)曾同南非白人政權(quán)交往甚密，并將非國(guó)大定性為“恐怖組織”。對(duì)此，非國(guó)大也始終心懷芥蒂。近年來，美國(guó)在俄烏、巴以等問題上施壓南非政府選邊站隊(duì)，在南非土地改革等問題上對(duì)其指手畫腳，甚至在幕后資助反對(duì)黨干預(yù)南非總統(tǒng)選舉，令非國(guó)大對(duì)美嚴(yán)重缺乏信任。反過來看，本屆特朗普政府在右翼保守主義和“白人至上”的政治氛圍影響下，對(duì)以黑人為主體的非國(guó)大的疑慮甚至偏見勢(shì)必會(huì)增多，或?qū)⑼ㄟ^支持南非民族團(tuán)結(jié)政府內(nèi)的右翼政黨，掣肘拉馬福薩施政。
總體看，美南兩國(guó)不會(huì)輕易走向完全的對(duì)立面，但《征用法案》事關(guān)南非土地改革成效，南非不會(huì)輕易妥協(xié)，美南之間或還將因此反復(fù)拉扯，兩國(guó)關(guān)系也將進(jìn)入動(dòng)蕩期。
（作者為中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院非洲研究所助理研究員）
今年初以來，一場(chǎng)圍繞南非新土地法的外交風(fēng)波持續(xù)發(fā)酵。1月23日，南非通過《征用法案》，明確了政府可在符合公共利益的條件下征收土地。但美國(guó)對(duì)南非政府通過的《征用法案》反應(yīng)強(qiáng)烈。2月2日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普在社交媒體上發(fā)文稱，“南非正在沒收土地，并非常惡劣地對(duì)待某些階層（南非白人）”。2月5日，美國(guó)務(wù)卿魯比奧隨即表示拒絕出席2月底在南非召開的二十國(guó)集團(tuán)外長(zhǎng)會(huì)。2月7日，特朗普發(fā)布行政令，宣布美國(guó)切斷對(duì)南非的一切援助，并將安置南非白人“難民”。南非總統(tǒng)拉馬福薩表示，“南非不會(huì)被嚇倒，不會(huì)屈服”。
《征用法案》是導(dǎo)火索
《征用法案》是南非政府關(guān)于土地改革的最新法律文件。由于歷史原因，南非少數(shù)白人曾長(zhǎng)期控制南非87%的土地，廣大黑人擁擠在13%的“保留地”上。1994年南非種族隔離制度終結(jié)后，政府頒布了一項(xiàng)土地改革計(jì)劃，旨在將白人通過殖民掠奪和種族隔離制度強(qiáng)制占有的土地分配給無地的廣大黑人。但由于改革是在以市場(chǎng)為導(dǎo)向、“自愿買賣”的原則下進(jìn)行的，白人農(nóng)場(chǎng)主在優(yōu)勢(shì)地位下，將大量土地囤積在手中，導(dǎo)致土地再分配過程十分緩慢。據(jù)路透社報(bào)道，當(dāng)前占南非總?cè)丝?%的白人擁有近四分之三農(nóng)田，而占總?cè)丝?0%的黑人只擁有4%農(nóng)田，這使得南非成為世界上土地和收入分配最不平等的國(guó)家。為改變此狀況，2017年12月，南非執(zhí)政黨非國(guó)大提出“無償征收土地”倡議，目的是改變“自愿買賣”原則，加速土地改革進(jìn)程。在此背景下，2020年南非政府經(jīng)研究制定了《征用法草案》。草案幾經(jīng)修改，在議會(huì)兩院投票通過后，于今年初簽署生效，取代了1975年的《征用法案》。
新法限制條件較多，首先政府需要與土地所有者談判，然后經(jīng)歷17個(gè)步驟才能征用土地，且僅允許在極少數(shù)情況下無償征地，如土地荒廢或未用于生產(chǎn)，因此仍然是一部較為溫和的《征用法案》，并非特朗普所言的“沒收土地”。然而，南非內(nèi)部對(duì)該法的反對(duì)意見頗多。南非政府或?qū)⒃趦?nèi)外壓力之下暫緩《征用法案》的實(shí)施。
美國(guó)借題發(fā)揮，有多重動(dòng)因
一是施壓南非調(diào)整外交政策。近年來，南非在俄烏、巴以等問題上的外交立場(chǎng)與美國(guó)產(chǎn)生了較大分歧。南非甚至站上國(guó)際反以色列斗爭(zhēng)第一線，在國(guó)際法院指控以在加沙實(shí)施“種族滅絕”。同時(shí)，南非在金磚國(guó)家擴(kuò)員中發(fā)揮了積極作用。美政府對(duì)此極為不滿，用審查《非洲增長(zhǎng)與機(jī)遇法案》（AGOA）貿(mào)易優(yōu)待資格、反傾銷調(diào)查等手段威逼南非調(diào)整外交政策。特朗普此前還在社交媒體上發(fā)出威脅，要對(duì)挑戰(zhàn)美元霸權(quán)的金磚國(guó)家進(jìn)行制裁。他還指責(zé)南非與伊朗“加強(qiáng)軍事、商業(yè)和核合作”。美國(guó)意圖敲打南非，逼迫其拉開與中國(guó)、俄羅斯、伊朗等國(guó)的距離。
二是特朗普對(duì)南非利益群體“投桃報(bào)李”。特朗普身邊圍繞著多位有南非血統(tǒng)或成長(zhǎng)于南非的人士，他們?cè)谔乩势湛偨y(tǒng)競(jìng)選活動(dòng)中出錢出力，發(fā)揮了重要作用。其中最為重要且被外界廣為熟知的是埃隆·馬斯克。馬斯克是南非裔白人，曾與南非政府談判“星鏈”落地運(yùn)營(yíng)事宜，但由于SpaceX公司不滿足南非《黑人經(jīng)濟(jì)振興法案》中30%的股份需由當(dāng)?shù)厝顺钟械臈l款而被拒之門外。對(duì)此馬斯克心懷怨念。此外，美國(guó)現(xiàn)任人工智能和加密貨幣主管大衛(wèi)·薩克斯、美駐南非大使熱門候選人喬爾·波拉克、美科技巨頭彼得·蒂爾皆成長(zhǎng)于南非種族隔離時(shí)期，在美國(guó)政壇和社會(huì)擁有較大影響力，對(duì)南非政府近年來的政策頗有微詞。
三是迎合美國(guó)內(nèi)保守派選民。特朗普深受“白人至上主義”影響，為在大選中爭(zhēng)取美國(guó)白人選民支持，其早在2018年就關(guān)注到南非土地改革問題，還指示時(shí)任國(guó)務(wù)卿蓬佩奧調(diào)查南非“沒收及征用土地和大規(guī)模殺害白人農(nóng)場(chǎng)主”一事，但其后不了了之。特朗普顯然是想延續(xù)其上屆任期內(nèi)的政策立場(chǎng)，希望通過展現(xiàn)維護(hù)南非白人農(nóng)場(chǎng)主利益的形象，鞏固保守派選民基礎(chǔ)。
還將反復(fù)拉扯
美國(guó)每年對(duì)南非提供約四億美元的援助，主要涉及衛(wèi)生、教育、商業(yè)等領(lǐng)域，美國(guó)斷援無疑將對(duì)這些領(lǐng)域造成直接打擊，但影響不止于此。由于南非與國(guó)際金融市場(chǎng)高度融合，斷援令一出，南非兌美元匯率下跌0.9%，政府債券利率飆升至一年來最高水平，若美歐投資者拋售南非債券，將引發(fā)南非通貨膨脹螺旋式上升。此外，南非各界均擔(dān)憂未來美國(guó)會(huì)取消南非在AGOA框架下的貿(mào)易優(yōu)待資格，南非對(duì)美出口總額將大幅下降，南非經(jīng)濟(jì)將“雪上加霜”。
但從另一視角看，南非是美國(guó)在非洲重點(diǎn)經(jīng)營(yíng)的對(duì)象，雙方各有所需。南非是非洲綜合實(shí)力最強(qiáng)的國(guó)家，被美視為拓展在非影響力的“橋頭堡”。美國(guó)在南非也有重要的經(jīng)濟(jì)利益。南非是美國(guó)在非洲第一大貿(mào)易伙伴，美國(guó)是南非第三大貿(mào)易伙伴。美還是南非主要投資來源地之一，600余家美國(guó)公司在南非運(yùn)營(yíng)。南非汽車、農(nóng)業(yè)和制造業(yè)等行業(yè)在AGOA框架下對(duì)美出口額超40億美元。美國(guó)多年來通過AGOA從南非進(jìn)口了鉻、錳、鉑等大量廉價(jià)的關(guān)鍵礦產(chǎn)。在全球能源轉(zhuǎn)型加速背景下，美國(guó)對(duì)南非關(guān)鍵礦產(chǎn)的需求只會(huì)有增無減。因此，盡管美南關(guān)系受到此次風(fēng)波沖擊，但美在南非深耕多年，利益盤根錯(cuò)節(jié)，長(zhǎng)期來看美難以徹底與南非切割。
而且，美國(guó)與南非之間的矛盾主要體現(xiàn)在美國(guó)和非國(guó)大之間。南非種族隔離時(shí)期，美國(guó)曾同南非白人政權(quán)交往甚密，并將非國(guó)大定性為“恐怖組織”。對(duì)此，非國(guó)大也始終心懷芥蒂。近年來，美國(guó)在俄烏、巴以等問題上施壓南非政府選邊站隊(duì)，在南非土地改革等問題上對(duì)其指手畫腳，甚至在幕后資助反對(duì)黨干預(yù)南非總統(tǒng)選舉，令非國(guó)大對(duì)美嚴(yán)重缺乏信任。反過來看，本屆特朗普政府在右翼保守主義和“白人至上”的政治氛圍影響下，對(duì)以黑人為主體的非國(guó)大的疑慮甚至偏見勢(shì)必會(huì)增多，或?qū)⑼ㄟ^支持南非民族團(tuán)結(jié)政府內(nèi)的右翼政黨，掣肘拉馬福薩施政。
總體看，美南兩國(guó)不會(huì)輕易走向完全的對(duì)立面，但《征用法案》事關(guān)南非土地改革成效，南非不會(huì)輕易妥協(xié)，美南之間或還將因此反復(fù)拉扯，兩國(guó)關(guān)系也將進(jìn)入動(dòng)蕩期。
（作者為中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院非洲研究所助理研究員）
