馬斯克“政府效率部”的幾板斧砍向什么

自特朗普再次就職以來，全世界都在關(guān)注美國(guó)正在進(jìn)行的一場(chǎng)國(guó)家治理實(shí)驗(yàn)，它由特朗普賦權(quán)，埃隆·馬斯克主導(dǎo)，“政府效率部”（Department of Government Efficiency，因英文縮寫DOGE與馬斯克發(fā)行的虛擬貨幣“狗狗幣”相同，又被稱作“狗狗部”）操刀，旨在通過減少政府開支、精簡(jiǎn)政府結(jié)構(gòu)、削減冗余崗位來提高政府效率。特朗普通過“政府效率部”這個(gè)“鐵拳”，向各個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)開火，以根除他所認(rèn)為的政府系統(tǒng)中的“覺醒主義瘟疫”。“政府效率部”以一種“創(chuàng)造性破壞”的方式，直接撞向華盛頓傳統(tǒng)的政治文化。這既是一項(xiàng)顛覆性的改革，也是極具沖擊力的行政文化碰撞，正在對(duì)美國(guó)的政治文化造成根本性影響。

“政府效率部”誕生的來龍去脈

特朗普與馬斯克最早是在2024年8月的一場(chǎng)X平臺(tái)在線對(duì)話中開始討論成立“政府效率委員會(huì)”事宜的。后來馬斯克發(fā)布了一張由AI生成的圖片——他站在標(biāo)有“DOGE”字樣的講臺(tái)上，宣稱“我愿意提供服務(wù)”，這也是DOGE名稱被首次提出。9月5日，特朗普在紐約經(jīng)濟(jì)俱樂部發(fā)表講話時(shí)表示，如果他贏得第二任期，有意聘請(qǐng)馬斯克來管理“政府效率委員會(huì)”，馬斯克隨即在X上發(fā)帖表示“欣然接受”，“不要報(bào)酬、不要頭銜、不要認(rèn)可”。

特朗普勝選后不久，便著手兌現(xiàn)其承諾。11月12日，特朗普宣布馬斯克將與前共和黨總統(tǒng)初選參選人維韋克·拉馬斯瓦米共同領(lǐng)導(dǎo)“政府效率部”，并強(qiáng)調(diào)該部將“提供政府以外的建議和指導(dǎo)，與白宮和管理與預(yù)算辦公室合作，推動(dòng)大規(guī)模結(jié)構(gòu)改革，并創(chuàng)造一種創(chuàng)業(yè)型的政府方式”。上述工作必須在不遲于2026年7月4日，即《獨(dú)立宣言》簽署250周年前完成。特朗普最后采用了馬斯克的“政府效率部”提法，而不是起初他自己提出的“政府效率委員會(huì)”，意在為該部有朝一日成為官方內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)埋下伏筆。

11月20日，馬斯克與拉馬斯瓦米在《華爾街日?qǐng)?bào)》上發(fā)表“政府效率部宣言”，核心論點(diǎn)是：美國(guó)如今的運(yùn)作方式是“反民主”的，與開國(guó)元?jiǎng)讉兊脑妇氨车蓝Y，所以，要以美國(guó)憲法為指導(dǎo)原則，通過基于現(xiàn)有法律的行政行動(dòng)來實(shí)現(xiàn)撤銷監(jiān)管、削減行政和節(jié)約成本三大目標(biāo)。但兩人最終分道揚(yáng)鑣。拉馬斯瓦米主張嚴(yán)格遵循憲法，從憲法原則出發(fā)探索哪些聯(lián)邦機(jī)構(gòu)可以在不需要國(guó)會(huì)采取行動(dòng)的情況下被關(guān)閉，主張瞄準(zhǔn)不同聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的預(yù)算流程，研究取消監(jiān)管的合法途徑。馬斯克對(duì)此顯然沒有耐心，主張“技術(shù)優(yōu)先”，利用數(shù)據(jù)挖掘能力來實(shí)現(xiàn)政府部門精兵簡(jiǎn)政目標(biāo)。起初，兩人還在彼此溝通，協(xié)議分工，馬斯克負(fù)責(zé)技術(shù)和支出削減，拉馬斯瓦米負(fù)責(zé)去監(jiān)管和打擊以職業(yè)官僚為主體的“行政國(guó)家”，但最終無法合作，特朗普選擇支持他的“第一兄弟”馬斯克，拉馬斯瓦米出局。

領(lǐng)導(dǎo)層的調(diào)整使得“政府效率部”的初始結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，具體目標(biāo)相應(yīng)轉(zhuǎn)向。1月20日特朗普宣誓就職后，簽署了首批行政令，其中一項(xiàng)就是將奧巴馬時(shí)期成立的技術(shù)部門“美國(guó)數(shù)字服務(wù)局”（U.S. Digital Service，USDS）更名為“美國(guó)政府效率部服務(wù)局”（US DOGE Service，USDS），保留了相同縮寫，并在新的USDS內(nèi)部設(shè)立“美國(guó)政府效率部服務(wù)臨時(shí)組織”。這個(gè)“臨時(shí)組織”就是當(dāng)下各方口中真正的“政府效率部”。由此，“政府效率部”職責(zé)從最初設(shè)計(jì)的“提供政府以外的建議和指導(dǎo)”，變成可從總統(tǒng)行政辦公室內(nèi)部來進(jìn)行具體操作的實(shí)體。由于隸屬于技術(shù)部門，“政府效率部”的使命也比原本更專注于技術(shù)效率。

改革“組合拳”

“政府效率部”的運(yùn)作詮釋了什么是快速行動(dòng)、打破陳規(guī)的“硅谷精神”。短短一個(gè)多月時(shí)間，“政府效率部”就已將人員部署到聯(lián)邦政府各個(gè)部門，其一系列顛覆性操作令人眼花繚亂，給美國(guó)整個(gè)聯(lián)邦官僚系統(tǒng)來了一場(chǎng)驚心動(dòng)魄的大掃除。就目前來看，“政府效率部”主要打出了四大“組合拳”。

一是大規(guī)模裁減聯(lián)邦雇員。一方面，聯(lián)邦人事管理局按照“政府效率部”的意見，提出所謂“延期辭職計(jì)劃”，向200多萬聯(lián)邦雇員發(fā)出題為“岔路口”的電子郵件，內(nèi)容是通過提供約八個(gè)月的薪資補(bǔ)償，鼓勵(lì)他們?cè)谝?guī)定時(shí)間之前主動(dòng)離職。另一方面，特朗普于2月11日簽署實(shí)施DOGE“勞動(dòng)力優(yōu)化計(jì)劃”行政令，數(shù)十萬處于“試用期”階段的聯(lián)邦雇員成為首批被裁對(duì)象。

二是事實(shí)上癱瘓部分聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。美國(guó)國(guó)際開發(fā)署（USAID）是“政府效率部”開始工作后的最先打擊對(duì)象，近7000名雇員被“休假”或遭解雇。此后，“政府效率部”瞄準(zhǔn)了金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)消費(fèi)者金融保護(hù)局（CFPB）。管理和預(yù)算辦公室負(fù)責(zé)人拉斯·沃特接替財(cái)政部長(zhǎng)斯科特·貝森特?fù)?dān)任CFPB代理局長(zhǎng)后，便向該機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和執(zhí)法團(tuán)隊(duì)發(fā)布停工令，并宣布暫停資金計(jì)劃。

三是取消“多元、平等與共融”（DEI）項(xiàng)目的補(bǔ)助金。自上任以來，特朗普把取消與DEI相關(guān)的合同作為優(yōu)先事項(xiàng)，其首批行政令之一就是“撤銷聯(lián)邦政府的DEI做法”。“政府效率部”在取消數(shù)十項(xiàng)與DEI相關(guān)的支出方面發(fā)揮了重要作用，于1月29日宣布取消由USAID資助的4500萬美元“DEI獎(jiǎng)學(xué)金”，還聲稱從100多個(gè)與DEI相關(guān)的合同中節(jié)省了10億美元；2月，終止了總額1.16億美元的32項(xiàng)DEI培訓(xùn)合同，后又給各州教育部寫信，稱將削減任何不取消DEI項(xiàng)目學(xué)校的聯(lián)邦資助。

四是獲取政府內(nèi)部數(shù)據(jù)?！罢什俊惫ぷ魅藛T于2月初獲得了美國(guó)財(cái)政部龐大支付系統(tǒng)的訪問權(quán)限。該權(quán)限包括對(duì)涉及敏感信息的數(shù)據(jù)的“只讀”訪問，可以閱覽納稅人記錄、社會(huì)安全號(hào)碼和數(shù)百萬美國(guó)人的銀行賬戶信息。截至目前，除財(cái)政部外，“政府效率部”工作人員還獲得教育部、聯(lián)邦航空管理局、醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療補(bǔ)助服務(wù)中心、能源部、環(huán)保局以及聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局等機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)訪問權(quán)。

“政府效率部”還采取了一系列小打小鬧或心理震懾式的措施，比如，參與總務(wù)管理局行動(dòng)，終止全國(guó)7500個(gè)聯(lián)邦辦公室租約；停止鑄造新版一美分硬幣，因其單枚制造成本超過三美分；發(fā)電子郵件給所有聯(lián)邦雇員，要求他們?cè)趦商靸?nèi)總結(jié)報(bào)告過去一周開展的工作，等等。

面臨的挑戰(zhàn)與改革前景

“政府效率部”的行事風(fēng)格造成不少爭(zhēng)議，法律訴訟狀如雪片般飄來，抗議活動(dòng)在美國(guó)各地爆發(fā)。特朗普與馬斯克頻繁出鏡接受采訪也平息不了各界質(zhì)疑，“政府效率部”的未來面臨不少挑戰(zhàn)。

一是存在的合憲性。特朗普通過行政令變相賦予馬斯克超越所有聯(lián)邦部門的特殊權(quán)力，而此類命令無法繞過憲法對(duì)官員任命的程序要求。美國(guó)憲法第二條第三款規(guī)定，聯(lián)邦官員需通過總統(tǒng)提名、參議院確認(rèn)的程序，或由國(guó)會(huì)授權(quán)總統(tǒng)或部門負(fù)責(zé)人直接任命。馬斯克從未經(jīng)過任何此類程序，也未宣誓效忠憲法（憲法第六條第三款要求）。特朗普看到了其中的法律爭(zhēng)議并且想要規(guī)避，所以稱馬斯克是“特殊政府雇員”（SGE），白宮也稱馬斯克不是“政府效率部”的負(fù)責(zé)人。但這種模糊性相當(dāng)脆弱：SGE的權(quán)限僅限于咨詢或臨時(shí)協(xié)助，不能擁有實(shí)際行政權(quán)力，馬斯克卻在行使控制財(cái)政支付系統(tǒng)、關(guān)閉聯(lián)邦機(jī)構(gòu)等核心權(quán)力。這就構(gòu)成了對(duì)美國(guó)憲法結(jié)構(gòu)的破壞，必然會(huì)引發(fā)法律挑戰(zhàn)。2月13日，14個(gè)州的民主黨檢察長(zhǎng)起訴馬斯克、“政府效率部”和特朗普，指控特朗普授予馬斯克的權(quán)力和訪問權(quán)限違反憲法中的任命條款，超出了法定權(quán)限。

二是行動(dòng)的合法性?！罢什俊钡脑S多行動(dòng)都是在沒有合理解釋和公眾參與的情況下進(jìn)行，這可能違反《行政程序法》（APA）及與其相關(guān)的“任意與反復(fù)無?！睒?biāo)準(zhǔn)。APA要求政府機(jī)構(gòu)采取行動(dòng)時(shí)，必須有合理的理由加以解釋，還要允許公眾發(fā)表意見。截至目前，“政府效率部”遭到近20項(xiàng)起訴，其中包括三項(xiàng)涉及違反APA的起訴，此外還有“違反《隱私法》《信息自由法》《聯(lián)邦記錄法》”，“未經(jīng)授權(quán)訪問政府（如稅務(wù)局、財(cái)政部、教育部等）敏感數(shù)據(jù)”，“違反憲法條款（如任命條款）”，“未遵守《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》”等。原告主要來自非營(yíng)利組織（如專注于隱私和公民自由問題的美國(guó)電子隱私信息中心）、教師及聯(lián)邦雇員工會(huì)、民主黨州檢察長(zhǎng)，以及個(gè)人和學(xué)生團(tuán)體。這也反映出“政府效率部”到底動(dòng)了哪些社會(huì)群體的“奶酪”。

三是計(jì)劃的合理性。馬斯克曾在去年10月紐約麥迪遜廣場(chǎng)花園的支持特朗普集會(huì)上宣稱要為聯(lián)邦預(yù)算削減2萬億美元，此后“政府效率部”的目標(biāo)縮水至1萬億美元。這充分說明削減政府開支的難度之大。美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室預(yù)計(jì)，美國(guó)聯(lián)邦政府將在2025財(cái)年支出7萬億美元，其中的大頭包括社保支出1.6萬億，債務(wù)凈利息9500億，醫(yī)療保險(xiǎn)9100億，軍費(fèi)開支8500億，醫(yī)療補(bǔ)助、兒童健康保險(xiǎn)計(jì)劃和醫(yī)療保健市場(chǎng)補(bǔ)貼8120億，教育、住房、交通和其他項(xiàng)目近1萬億。但到目前為止，“政府效率部”似乎只針對(duì)這些類別中的一小部分項(xiàng)目，更多精力放在削減聯(lián)邦勞動(dòng)力成本上。這也引發(fā)外界對(duì)“政府效率部”具體動(dòng)機(jī)的質(zhì)疑。

總的來看，“政府效率部”面臨的政治阻力和法律障礙巨大，且相互交織，嚴(yán)重束縛著其行動(dòng)的進(jìn)一步開展。未來，“政府效率部”的工作前景存在不確定性。

其一，時(shí)間會(huì)使其改革計(jì)劃變得復(fù)雜。“政府效率部”的存在期限是2026年7月，短期內(nèi)一定會(huì)面臨更多起訴，法院雖不會(huì)徹底否定其存在，但也會(huì)頻頻頒布臨時(shí)禁令，限制其權(quán)力，進(jìn)而拖慢改革進(jìn)程。即便“政府效率部”能如期完成改革，特朗普最早也只能針對(duì)2028財(cái)年預(yù)算編制工作開始實(shí)施更深層的改革，屆時(shí)不排除國(guó)會(huì)眾議院已由民主黨控制。

其二，特朗普會(huì)否甘于承擔(dān)政治風(fēng)險(xiǎn)值得懷疑。盡管特朗普認(rèn)為消除聯(lián)邦政府浪費(fèi)是民心所向，但政府支出的絕大部分是用于受社會(huì)歡迎和支持的項(xiàng)目，比如社保、醫(yī)保、醫(yī)療補(bǔ)助、退伍軍人福利和國(guó)防預(yù)算。特朗普已發(fā)誓“不會(huì)動(dòng)醫(yī)保、醫(yī)療補(bǔ)助和社會(huì)保障”，而“政府效率部”將會(huì)在多大程度上觸及這些領(lǐng)域？特朗普及共和黨出于選舉政治考量，可能不得不重新評(píng)估可能遭遇的反對(duì)聲浪。

奧巴馬曾簽署“打造高效、有效和負(fù)責(zé)任的政府”行政令，克林頓曾提出“重塑政府的國(guó)家伙伴關(guān)系”，這兩個(gè)改革計(jì)劃都是為了縮減政府規(guī)模，都取得一定成效，也都未能完全兌現(xiàn)承諾?！罢什俊本烤箷?huì)不會(huì)成為美國(guó)政府改革中的一支有益力量，確保特朗普能取得超越前任的政績(jī)，只有時(shí)間能給出答案。

（作者為上海市美國(guó)問題研究所研究室副主任）