遼寧省森林督查工作存在的問題與對策

摘" " 要：按照國家林業(yè)和草原局工作安排，遼寧省每年都要開展森林督查工作。以2021年遼寧省森林督查工作核實數(shù)據(jù)為例，闡述森林督查工作中的違法類型，通過分析得知森林督查工作中存在違法地塊未查處、查處不到位、查處效率低等問題，并針對這些問題提出了提高森林督查工作質(zhì)量的有效對策，為遼寧省今后林地管理和森林督查工作高質(zhì)量完成提供參考。

關鍵詞：遼寧??；森林督查；問題；對策

中圖分類號：S757" " " " " " " " " "文獻標識碼：A" " " " " " " 文章編號：1005-7897（2025）03-0154-03

0" 引言

黨的十九大以來，我國實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理[1]。國家林業(yè)和草原局于2018年提出開展森林資源監(jiān)測、核查、執(zhí)法“三個全覆蓋”的森林督查工作[2]，通過實施林地年度變更、森林督查等系列舉措切實加強對森林、草原資源的保護與規(guī)范化管理[3]。森林督查工作是強化“綠水青山就是金山銀山”意識，實現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的重要抓手，也是全面實現(xiàn)森林資源監(jiān)督管理制度化、法制化、規(guī)范化的長遠大計，在推動社會可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮著積極作用[4]。森林督查工作是我國為加強森林資源有效保護而采取的重要舉措之一，是對地方政府保護森林資源責任落實情況的一項全面考核。森林督查的目的是及時發(fā)現(xiàn)和查處破壞森林資源的問題，堅決制止和懲處破壞森林資源的行為，并及時整改工作中存在的不足和及時恢復森林植被，從而確保保護發(fā)展森林資源的常態(tài)長效機制[5]。

遼寧省森林資源管理工作始終堅持執(zhí)行“堅決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境的行為”要求，把森林督查作為抓手，并且利用先進、科學的專業(yè)技術和基層部門專業(yè)隊伍，做好森林資源利用、保護及相關管理工作。遼寧省一直圍繞如何進行森林資源管理、監(jiān)測以及森林資源“一張圖”年度變更工作，并采取有針對性的措施，獲得了積極成效。

1" 遼寧省森林督查概況

從2018年國家林業(yè)和草原局提出開展森林督查工作到現(xiàn)在已經(jīng)有6年時間，遼寧省各縣區(qū)通過認真工作，使違法圖斑逐年減少，但是違法類型仍然沒有發(fā)生變化，每年都能發(fā)現(xiàn)相同類型的違法地塊，包括建設項目不經(jīng)過審批使用林地、毀壞林地林木、違法采伐等。

1.1" 森林督查工作開展依據(jù)

每年國家林業(yè)和草原局下發(fā)的森林督查工作通知、督查工作方案及遼寧省林草局下發(fā)的森林督查工作規(guī)范、督查工作流程、省級現(xiàn)地核實驗收工作方法等。

1.2" 森林督查開展內(nèi)容

森林督查工作主要通過遙感判讀結合上年度林草濕圖斑監(jiān)測成果、森林資源各年度檔案進行內(nèi)業(yè)核實，并用現(xiàn)地調(diào)查的方法核查每個地塊的變化原因，重點查清建設項目未經(jīng)審批使用林地、土地整理、毀林開墾等改變林地用途的違法行為以及違法違規(guī)采伐林木的情況，填寫好每個地塊要求的屬性因子，建立督查數(shù)據(jù)庫，經(jīng)質(zhì)量復核后對督查后確定為違法使用及破壞森林資源的案件進行查處、整改，及時恢復地塊植被，并在督查數(shù)據(jù)庫中記錄林地破壞類型和整改措施。

1.3" 森林督查開展范圍

遼寧省森林督查工作每年都在14個市全域范圍內(nèi)開展，對未經(jīng)審批使用林地、毀壞林地和損毀林木嚴重的地區(qū)重點督查。

1.4" 遼寧省森林督查工作概況（以2021年數(shù)據(jù)為例）

國家林業(yè)局下發(fā)疑似圖斑類型每年情況相同，每種情況斑塊數(shù)量不同，以2021年為例，國家林業(yè)和草原局下發(fā)遼寧省遙感判讀疑似圖斑總數(shù)為25978個，各縣區(qū)經(jīng)全面內(nèi)業(yè)自查及現(xiàn)地驗證，全省核實細斑總數(shù)為29133個。其中，建設項目使用林地4108個，占14.1%；毀林開墾1675個，占5.7%；林木采伐6816個，占23.4%；造林更新2616個，占9.0%；森林撫育8849個，占30.4%；災害因素294個，占1.0%；調(diào)查因素325個，占1.1%；現(xiàn)地無變化3839個，占13.2%；土地整理67個，占0.2%；毀林造林310個，占1.1%；自然因素234個，占0.8%。

從疑似圖斑的內(nèi)外業(yè)核實工作看出，遼寧省地塊違法違規(guī)類型包括以下7種：違法（永久）使用林地、違法（臨時）使用林地、開墾林地種植農(nóng)作物（毀林開墾）、毀壞林地、由于非法采伐的毀壞林木、超設計采伐、采伐后不在規(guī)定年限內(nèi)造林更新等。

2" 遼寧省森林督查工作存在的主要問題

2.1" 部分違法地塊未查處、查處不到位或整改不到位

國家林業(yè)和草原局及省級部門下發(fā)疑似圖斑數(shù)據(jù)后，縣級單位要進行內(nèi)外業(yè)核查，從中篩選出違法圖斑進行核實、查處，構成刑事案件的依法追究刑事責任。國家及省級部門在抽查復核時發(fā)現(xiàn)縣級單位查處之外的圖斑仍然有違法地塊存在，沒有做到及時發(fā)現(xiàn)違法地塊、沒有即時查處發(fā)現(xiàn)的違法地塊、沒有在查處期限內(nèi)或延長期限內(nèi)完成銷號處理，工作完成得不細致、不精確。例如，違法使用林地中有這樣一種情況：建設項目經(jīng)批準使用林地10.2hm2，實際使用林地10.4hm2，多使用的0.2hm2沒有作為違法使用林地提出，沒有提出整改意見。這些情況說明部分部門對森林督查工作不夠重視，沒有細化組織分工，造成部門領導不能深刻領會這項工作的精神實質(zhì)，只將其當成一項普通的工作去完成，做不到把工作精細化；還有一些情況是對有些地塊不想去查，不敢較真；有些地塊不愿意去查，怕麻煩、怕負責任。

2.2" 從事森林督查工作的人員專業(yè)技術水平有待提高

遼寧省機構改革以后，縣區(qū)原林業(yè)隊伍干部職工崗位調(diào)動較大，很多單位甚至沒有專業(yè)的林業(yè)技術人員從事林業(yè)資源管理工作和森林督查工作；單位中同時具備扎實的森林資源管理專業(yè)知識、森林法等法律法規(guī)知識并具備一定年限工作經(jīng)驗的工作人員少之又少，這種狀態(tài)很難保證森林督查的工作質(zhì)量和工作進度。

2.3" 督查工作設施建設不完善

目前部分縣區(qū)用于督查工作的經(jīng)費不足，設施相對落后，各項終端使用設備配置低、執(zhí)法設備和交通工具不充足。督查工作內(nèi)業(yè)需要運用大量影像去甄別數(shù)據(jù)庫和現(xiàn)地狀況，設備配置不夠好會影響設備渲染速度，影響內(nèi)業(yè)工作效率。同時，森林督查需要做大量的外業(yè)調(diào)查取證工作，執(zhí)法設備和交通工具的質(zhì)量好壞和數(shù)量充足與否對整個督查工作的速度和質(zhì)量有非常大的影響。例如，森林督查過程中常會遇到人力和一般交通工具無法到達的地塊，如果配備無人機就能順利獲得需要的信息，但是很多單位無人機領域還是空白。通過2018—2023年的森林督查工作可以看出，森林督查工作設施配備較好的單位工作質(zhì)量好于設施配備差的單位。

2.4" 森林督查違法圖斑整改落實效率低

林業(yè)執(zhí)法隊伍不健全、執(zhí)法主體不明確，森林資源監(jiān)管力量薄弱，無法有效開展違法圖斑督查工作。特別是林業(yè)公安管理體制改革后，森林公安移交地方，在開展森林和草原執(zhí)法工作時還存在如下需要解決的地方：①森林執(zhí)法隊伍脫離林草部門后，執(zhí)法人員會逐漸失去林業(yè)專業(yè)優(yōu)勢。②在工作中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)有些地方林草部門與公安機關工作銜接不夠順暢，案件移送和跨部門溝通時還存在難度。

2.5" 部門之間信息交換少，歷史問題較多

地方林業(yè)管理單位下設很多部門，分管不同業(yè)務，不同業(yè)務部門因調(diào)查標準不統(tǒng)一、要求精度不相同，平時各部門之間又各自為政，交流非常少，加上確權發(fā)證、審核審批后遺留的部分問題不能及時解決，造成掌握的林地林木檔案資料和森林督查實地調(diào)查情況有很大出入。

2.6" 重督查、輕管理現(xiàn)象仍然存在

基層部門在實際工作中非常重視國家下發(fā)的疑似圖斑的調(diào)查，日常森林資源管理數(shù)據(jù)庫檔案管理不到位。森林資源數(shù)據(jù)庫是森林資源管理和督查工作的基礎數(shù)據(jù)庫，每年的督查工作疑似違法圖斑都要與往年數(shù)據(jù)庫對接來判斷變化原因。目前森林資源數(shù)據(jù)庫有部分小斑圖形和屬性因子不準確，沒有做到及時糾正偏差和錯誤。原因是林地“一張圖”年度更新不及時、準確率不高。基層部門的日常檔案管理是一項非常重要的工作，督查工作能不能快速高效完成很大程度依賴檔案的完整性和準確性；而每年林地“一張圖”更新工作是完善檔案最重要的環(huán)節(jié)，但在地方由于更重視督查工作，在林地數(shù)據(jù)庫更新工作上通常只花費非常少的時間。

2.7" 群眾法律意識淡薄，執(zhí)法宣傳不到位

部分群眾對生態(tài)文明思想認識理解不足，對森林資源保護的法律意識淡薄，只顧眼前經(jīng)濟效益，開墾林地種植經(jīng)濟作物的現(xiàn)象非常普遍，且該部分人員以老弱病殘等農(nóng)村弱勢群體為主，執(zhí)法難度非常大。

3" 遼寧省森林督查主要工作對策

3.1" 強化森林督查調(diào)查、執(zhí)法隊伍建設

森林督查工作要成立常年專業(yè)調(diào)查隊伍，明確具體負責人。建立健全森林資源執(zhí)法機構，成立綜合行政執(zhí)法部門承擔執(zhí)法職能，以震懾當前侵占林地和破壞林木等違法行為。執(zhí)法人員要定期參加業(yè)務培訓，進行林業(yè)知識的系統(tǒng)學習，加強政治思想教育，通過培訓和學習提高監(jiān)查能力、執(zhí)法能力、系統(tǒng)操作能力、影像判讀能力、現(xiàn)地核查能力及數(shù)據(jù)庫的建設能力；負責人也要定期參加培訓，提高管理能力。整個執(zhí)法隊伍中的成員都要具備黨性覺悟高、組織能力強、技術熟練、敢于負責、能吃苦、精通法律法規(guī)、敢于較真碰硬等素質(zhì)，使森林督查隊伍保持人員穩(wěn)定、工作規(guī)范，以保證森林督查工作進度和質(zhì)量。

3.2" 加強森林資源數(shù)據(jù)庫管理

森林督查工作需要森林資源數(shù)據(jù)庫提供數(shù)據(jù)支撐，森林資源數(shù)據(jù)庫的完整性、準確性和即時性非常重要，因此縣區(qū)林業(yè)部門在日常工作中，要特別重視森林資源數(shù)據(jù)庫管理，保證每年的各項經(jīng)營管理工作都能及時錄入數(shù)據(jù)庫中，包括經(jīng)過審批的建設項目、根據(jù)森林采伐限額設計的林木采伐、造林更新、撫育等；對當年及往年的毀林開墾、亂侵亂占林地、違規(guī)采伐等非法行為依法依規(guī)查處后也要錄入數(shù)據(jù)庫中，形成每年完整準確的森林資源及森林督查數(shù)據(jù)庫。每年森林督查工作開始疑似違法圖斑下發(fā)后，可以先把疑似圖斑數(shù)據(jù)和上年度森林資源數(shù)據(jù)庫進行疊加分析，找出變化圖斑的變化原因和變化范圍，通過分析無法確定原因和范圍的圖斑才到實地調(diào)查，節(jié)省工作時間。依據(jù)準確的森林資源數(shù)據(jù)庫進行森林督查工作能提高工作效率和工作質(zhì)量。

3.3" 加強督查工作中硬件設備建設

增加縣區(qū)督查工作經(jīng)費，提升電腦、移動端等設備配置，適當增加無人機等設備，增加外業(yè)調(diào)查交通工具數(shù)量。每年督查工作需調(diào)查地塊數(shù)量大、時間緊，品質(zhì)過硬的工具是高質(zhì)量完成工作的重要保障。

3.4" 依法依規(guī)追究責任，加大督查檢查和追責問效力度

進一步落實整改責任制，按照屬地管理原則，督導相關單位針對條件具備的地塊，力爭于每年秋季完成植被恢復，實事求是整改到位；對拒不履行整改工作的可暫停當?shù)厣植煞ハ揞~審批工作，以督促地方政府加大違法地塊整改力度。

3.5" 建立整改銷號制度

對于每個督查整改圖斑實行動態(tài)管理，建立整改數(shù)據(jù)庫，完成一個銷號一個，對整改不徹底、成效不明顯的，堅決不予銷號，并督促限期進行整改。

3.6" 加大法律法規(guī)宣傳力度

加大法律法規(guī)宣傳力度，宣傳保護森林資源等有關方面的方針、政策、法律法規(guī)，增強整個社會保護森林資源的意識，尤其在農(nóng)村要加大宣傳力度，增強人們的林木林地保護意識及法制觀念。對部分情節(jié)特別嚴重的案例，要通過新聞及宣傳單位向社會曝光，加強全社會監(jiān)督；對個別影響惡劣，毀林嚴重的案件，通過采取公審公判等群眾容易接受的方式方法，獲得整個社會及群眾對森林資源保護工作的理解及關注，增強人們對保護森林資源的責任感，提高森林資源保護發(fā)展的主觀自覺性，進而形成全體群眾愛林護林的良好風氣。

3.7" 全面推行林長制，完善法律，健全制度

切實全面推行林長制，增強地方各級政府保護森林資源的主體責任意識，形成黨及政府共同負責、各部門協(xié)同工作、重點治理源頭，行政區(qū)域內(nèi)全面覆蓋的長效機制。各級政府部門要重點把握本行政區(qū)域可以持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃，從改善生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展的整體利益出發(fā)，科學劃定生態(tài)保護紅線，嚴格確準林業(yè)用地的范圍，保持林地總量的平衡；嚴肅對待征占林業(yè)用地審核報批制度和程序，加強其審批管理工作，將林地管理工作納入各級政府目標管理責任制中，作為政績考核的重要指標；要健全法律、法規(guī)及各項規(guī)章制度，使林地的管理工作法制化進程能夠快速推進。盡快完善林地管理各項法律、法規(guī)的配套措施，對相關的違法行為進行細化，讓基層林業(yè)管理和執(zhí)法部門便于操作，使林地管理工作真正做到有法可依、有章可循。

3.8" 林草部門與自然資源部門理順關系，形成合力

各級林草主管部門與本級自然資源相關部門充分對接，增強與政府及其他部門工作的協(xié)調(diào)，取得各級政府和相關部門的大力支持與配合，力爭實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。

4" 結語

森林督查工作是遼寧省科學管理森林資源的重要方法，在增強公民林地保護意識和法制觀念基礎上打擊破壞森林資源各種違法行為，是各級政府抓好生態(tài)文明建設的重要舉措。在森林督查工作中，要充分依據(jù)《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國行政處罰法》《關于違反森林資源管理規(guī)定造成森林資源破壞的責任追究制度》等一系列法律法規(guī)，細化領導和部門職責，加強專業(yè)隊伍素質(zhì)，配齊、配強工作設備；及時更新森林資源和督查數(shù)據(jù)庫，在省市縣林草部門職責分工明確的情況下，有條不紊地對森林督查工作進行技術指導、內(nèi)外業(yè)核查、數(shù)據(jù)分析、查處整改、年度森林督查數(shù)據(jù)庫完善，為遼寧省各縣區(qū)森林督查工作提供經(jīng)驗，為遼寧省違法地塊逐年減少打下基礎。

參考文獻

[1]" 梁玉喜．四川省森林督查工作問題及對策分析[J]．四川林勘設計，2018（3）：26-27.

[2]" 決勝全面建成小康社會" "奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利：在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告[R/OL]. （2017-10-27）[2024-10-15]. https：//www.gov.cn/xinwen/2017-10/27/content_5234876.htm？eqid=c50f87200000360 200000003645999e1.

[3]" 徐磊.山南市林草資源監(jiān)管和服務問題及改進建議：以2018年森林督查整改情況為例[J].綠色科技，2020（19）：120-122.

[4]" 范如榮.羅平縣森林督查存在問題及整改措施：以2018年森林督查為例[J].內(nèi)蒙古林業(yè)調(diào)查設計，2019，42（3）：89-92.

[5]" 云南省林業(yè)和草原局.云南省2020年森林督查暨森林資源管理“一張圖”操作細則[R].昆明：云南省林業(yè)和草原局，2020.

作者簡介：佟麗文（1969— ），女，滿族，遼寧沈陽人，本科，高級工程師，研究方向為林業(yè)信息化管理。