法規(guī)引用標準支撐氣象社會服務(wù)現(xiàn)代化研究

摘 要：【目的】為進一步發(fā)揮標準化在推進氣象治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性作用，推動氣象社會服務(wù)現(xiàn)代化?！痉椒ā垦芯苛藲庀蠓ㄒ?guī)引用標準的必要性、引用的現(xiàn)狀、存在問題和改進策略?！窘Y(jié)果】提出氣象法規(guī)引用標準符合法規(guī)與標準的規(guī)范特點，符合技術(shù)法規(guī)發(fā)展的歷史經(jīng)驗，是實現(xiàn)氣象社會服務(wù)現(xiàn)代化目標的現(xiàn)實需要。【結(jié)論】氣象領(lǐng)域法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章在引用氣象國家標準、行業(yè)標準開展社會服務(wù)中還存在一些問題，需要通過思想引導(dǎo)、關(guān)系厘清、系統(tǒng)梳理、制度配套、協(xié)同機制建立、引用能力提高等措施促進氣象法規(guī)引用標準，為氣象社會服務(wù)現(xiàn)代化和新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展提供更強大制度保障。

關(guān)鍵詞：氣象；法規(guī)；引用；標準；氣象社會服務(wù)現(xiàn)代化

DOI編碼：10.3969/j.issn.1674-5698.2025.03.010

基金項目：本文受中國氣象局氣象標準預(yù)研究項目“氣象治理體系中標準作用研究”（項目編號：Y-2021-06）、中國氣象局氣象軟科學(xué)項目“氣象標準支撐氣象法律法規(guī)的現(xiàn)狀與對策研究”（項目編號：2017-21）、中國氣象局氣象干部培訓(xùn)學(xué)院青年項目“氣象標準與法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性現(xiàn)狀與改進對策研究”（項目編號：2024CMATCQN08）資助。

Research on Enhancing the Modernization of Meteorological Social Services through Reference of Standards in Meteorological Regulations

LIU Yan-yang LIU Zi-meng* WANG Yi-fei

（China Meteorological Administration Training Centre）

Abstract： [Objective] Seeks to further reinforce the foundational and guiding role of standardization in the modernization of the meteorological governance system and its capabilities， as well as to advance the modernization of meteorological social services. [Methods] It explores the necessity of referring to standards in meteorological regulations， assesses the current state of reference， identifies existing challenges， and proposes strategies for improvement. [Results] The study asserts that the reference of standards in meteorological regulations is consistent with the normative features of both regulations and standards， and reflects the historical development of technical regulations. This integration is a practical necessity for achieving the modernization goals of meteorological social services. [Conclusion] Nevertheless， challenges remain in the application of meteorological national and sectoral standards within meteorological laws， administrative regulations， and departmental rules for delivering social services. To address these issues， this paper recommends several strategies to improve the reference of standards in meteorological regulations. These include ideological guidance， defining the scope of regulations and standards， and clarifying their relationship， development of supportive systems， establishment of collaborative mechanisms， and enhancement of reference capabilities. These measures are aimed at providing a robust institutional framework to support the advancement of meteorological social services and the development of new quality productive forces within the meteorological sector.

Keywords： meteorological， regulations， reference， standards， modernization of meteorological social services

0 引 言

氣象社會服務(wù)現(xiàn)代化和新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展催生新的生產(chǎn)關(guān)系，急需與之相匹配的更加精細化、現(xiàn)代化的氣象治理手段。黨的二十屆三中全會決定指出，繼續(xù)完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，……為到本世紀中葉全面建成社會主義現(xiàn)代化強國奠定堅實基礎(chǔ)。標準化對于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性作用。早在“十三五”時期，《國家標準化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》就指出，建成支撐國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具有中國特色的標準化體系，要按照“包容開放，協(xié)調(diào)一致”的基本原則，加強標準與法律法規(guī)、政策措施的銜接配套，發(fā)揮標準對法律法規(guī)的技術(shù)支撐和必要補充作用。2021年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《國家標準化發(fā)展綱要》進一步明確，建立法規(guī)引用標準制度、政策實施配套標準制度，在法規(guī)和政策文件制定時積極應(yīng)用標準。

習(xí)近平總書記指出：“注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性是全面深化改革的內(nèi)在要求，也是推進改革的重要方法?！敝袊鴼庀缶志珠L陳振林強調(diào)：“全面深化氣象改革，加快推進氣象科技能力現(xiàn)代化和社會服務(wù)現(xiàn)代化要加強法律、制度、政策、標準的系統(tǒng)謀劃部署”“著力用好氣象法規(guī)和各類標準，持續(xù)優(yōu)化社會服務(wù)現(xiàn)代化的外部環(huán)境”“強化氣象標準的制度屬性，積極探索參與國家治理體系建設(shè)新路徑”。全面深化氣象改革、系統(tǒng)推進氣象科技能力現(xiàn)代化和社會服務(wù)現(xiàn)代化，首先要全面構(gòu)建一個系統(tǒng)完備、協(xié)調(diào)配套的制度體系。截至2024年底，我國已形成了以《中華人民共和國氣象法》為統(tǒng)領(lǐng)，4部行政法規(guī)、20部部門規(guī)章、200余部地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章組成的氣象法律法規(guī)體系，建立了由229項國家標準、669項行業(yè)標準、1407項地方標準和51項團體標準構(gòu)成的氣象標準體系。但是，從氣象制度體系整體建設(shè)的角度而言，這兩套體系之間的關(guān)系尚不明確。

本文從法理和政策角度論述以法規(guī)引用標準對助力氣象社會服務(wù)現(xiàn)代化的必要性和現(xiàn)實意義，分析氣象領(lǐng)域法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章引用氣象國家標準、行業(yè)標準的現(xiàn)狀和存在的問題，提出在氣象領(lǐng)域促進氣象法規(guī)引用標準的對策不僅是全面推進氣象法治建設(shè)的需求，也是系統(tǒng)謀劃加強和完善制度供給，為氣象社會服務(wù)現(xiàn)代化和新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展提供更強大制度保障的有益嘗試。

1 氣象法規(guī)引用標準的必要性

1.1 氣象法規(guī)引用標準是符合二者規(guī)范特點的制度設(shè)計

標準是通過標準化活動，按照規(guī)定的程序協(xié)商一致制定，為各種活動或其結(jié)果提供規(guī)則、指南或特性，供共同使用和重復(fù)使用的文件。標準具有規(guī)范性、制定程序法定性和協(xié)商一致性。作為規(guī)范性文件，標準具有制度屬性，但是標準與法規(guī)的規(guī)范特點明顯不同：（1）制定主體和程序存在差異。標準的制定主體范圍更廣泛，具備一定領(lǐng)域內(nèi)的代表性和協(xié)商一致性。法的制定主體限于《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國立法法》規(guī)定的立法機關(guān)，在全國范圍內(nèi)有充分的代表性，制定程序更為嚴格，要在全國范圍內(nèi)獲得更廣泛的協(xié)商一致。（2）標準的規(guī)范結(jié)構(gòu)不完整。完整的法律規(guī)范由3個部分構(gòu)成：“假定”，是規(guī)范的適用條件；“處理”，規(guī)定行為模式，即權(quán)利和義務(wù)；“制裁”，是主體違反法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。標準的內(nèi)容是產(chǎn)品、服務(wù)、技術(shù)或管理方面的程序或要求，主要對應(yīng)法的“處理”部分，用以判斷法定的權(quán)利或義務(wù)是否得到正確行使或履行。此外，標準中不能包含制裁內(nèi)容，不能使用“不得”“禁止”“必須”等作為規(guī)范表述[1]。（3）效力上，法由國家強制力保證實施，對于不特定人具有普遍的約束力。標準多為推薦性，不與法律法規(guī)結(jié)合，多由使用者自愿采用。以法規(guī)引用標準，就是當(dāng)標準的規(guī)定符合法律法規(guī)的規(guī)范目的時，被立法部門認可，作為認定行為合法的或違法的事實存在的依據(jù)，從而使標準或其相關(guān)內(nèi)容具有了法律效力。這一制度設(shè)計可以彌補標準在代表的廣泛性、協(xié)商一致范圍、規(guī)范結(jié)構(gòu)和約束力層面的不足，同時為法律規(guī)范的“處理”部分的判定提供細則和依據(jù)，符合二者的規(guī)范特點，具有法理依據(jù)。

1.2 氣象法規(guī)引用標準是符合技術(shù)法規(guī)發(fā)展規(guī)律的歷史經(jīng)驗

隨著科技不斷進步，法律法規(guī)的調(diào)整對象不斷擴展，延伸到了技術(shù)領(lǐng)域，出現(xiàn)了技術(shù)法規(guī)。通過調(diào)研英美、日本和歐盟等發(fā)達國家和地區(qū)技術(shù)法規(guī)發(fā)展的經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，技術(shù)法規(guī)并非獨立于原有法律體系外，而是依托于本國或本地區(qū)現(xiàn)行的法律體系，是以法律、行政法規(guī)、指令等為主要形式，調(diào)整對象具有較強技術(shù)屬性的一系列法律法規(guī)的概稱。隨著技術(shù)發(fā)展日新月異，法調(diào)整社會關(guān)系的日益復(fù)雜，技術(shù)法規(guī)的內(nèi)容向技術(shù)化、精細化方向不斷擴展。面臨對技術(shù)內(nèi)容規(guī)定過細、過于具體帶來的技術(shù)法規(guī)不能完全適應(yīng)技術(shù)的進步、經(jīng)濟的發(fā)展及全球化發(fā)展需要等問題，技術(shù)法規(guī)應(yīng)結(jié)合標準以確定行為模式、認定違法行為，從而達到法調(diào)整社會關(guān)系的目的。

正因如此，各發(fā)達國家、地區(qū)和國際組織也相繼出臺相關(guān)政策和法案，推動技術(shù)法規(guī)引用自愿性標準，尤其適用于安全、健康、消費者環(huán)境保護和消除貿(mào)易壁壘等保障公共利益領(lǐng)域，用以實現(xiàn)公共政策目標。例如美國國會于1996年通過《國家技術(shù)轉(zhuǎn)讓與推動法案》（公法104-113，簡稱NTTAA），要求聯(lián)邦政府在制定技術(shù)法規(guī)時盡可能采用自愿性標準[2]；歐盟委員會于1985年通過《關(guān)于技術(shù)協(xié)調(diào)與標準新方法決議》（85/ C136/01），確定在制定技術(shù)協(xié)調(diào)指令中采用標準，作為法律的新方法指令只規(guī)定產(chǎn)品或服務(wù)的“基本安全要求”[3]；日本于1983年提出了實施技術(shù)法規(guī)與標準和認證相結(jié)合的辦法，2001年又提出了新的技術(shù)法規(guī)改革方案，規(guī)定其后制定的技術(shù)法規(guī)只對產(chǎn)品規(guī)定基本要求，而產(chǎn)品的具體指標和性能等則由技術(shù)法規(guī)引用或直接采用標準；ISO/ IEC（國際標準化組織、國際電工委員會）2014年發(fā)布《公共政策中使用和引用ISO/IEC標準支撐公共政策》文件，倡議各成員國以國際標準作為其制定技術(shù)法規(guī)的基礎(chǔ)[4-5]。聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會、亞洲及太平洋經(jīng)濟合作組織及亞歐會議也都提出，只要可能，立法時應(yīng)當(dāng)考慮國家的、區(qū)域性的及國際性的標準的內(nèi)容，并鼓勵引用標準[6]。

氣象事業(yè)是科技型、基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性社會公益事業(yè)，氣象的高科技性特征決定了氣象法律法規(guī)的調(diào)整對象具有科技含量高、涉及領(lǐng)域新、發(fā)展快的特點。氣象法律法規(guī)調(diào)整的社會關(guān)系與經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展和增進人民安全福祉的公益目標息息相關(guān)。借鑒發(fā)達國家歷史經(jīng)驗，氣象法律法規(guī)具有技術(shù)法規(guī)的顯著特點，氣象法律法規(guī)調(diào)整的社會關(guān)系符合安全、公益等標準與法規(guī)融合的典型適用領(lǐng)域。以標準支撐氣象法律法規(guī)的制定和實施，是符合技術(shù)法規(guī)規(guī)范特點和歷史發(fā)展經(jīng)驗的科學(xué)選擇。

另外，標準的規(guī)范領(lǐng)域也突破了傳統(tǒng)的產(chǎn)品、生產(chǎn)過程的限制而擴張到了管理、服務(wù)領(lǐng)域。以氣象領(lǐng)域為例，現(xiàn)行氣象標準涉及氣象信息服務(wù)單位管理、防災(zāi)減災(zāi)社區(qū)建設(shè)、應(yīng)急氣象服務(wù)工作流程、雷電防護裝置檢測單位管理、檢測人員職業(yè)能力要求和評價等內(nèi)容。這些標準已不單純是對產(chǎn)品或生產(chǎn)過程提出技術(shù)要求，而是擴展到服務(wù)和管理的領(lǐng)域，能夠為法律法規(guī)的細化和落實提供可供操作落實的配套規(guī)定。

2 氣象法規(guī)引用標準對氣象社會服務(wù)現(xiàn)代化的現(xiàn)實意義

氣象社會服務(wù)現(xiàn)代化是氣象部門立足國內(nèi)國外兩個形勢和著眼自身發(fā)展做出的重要決策。《中共中國氣象局黨組關(guān)于進一步全面深化氣象改革、推進氣象科技能力現(xiàn)代化和社會服務(wù)現(xiàn)代化的意見》提出，高質(zhì)效保安全、高質(zhì)效助發(fā)展、高質(zhì)效促治理是氣象社會服務(wù)現(xiàn)代化的重要任務(wù)。氣象法規(guī)引用標準也是完成上述任務(wù)的現(xiàn)實需要。具體體現(xiàn)在：

（1）氣象法規(guī)引用標準是高質(zhì)效保安全的需要。在氣象防災(zāi)減災(zāi)、氣象設(shè)施和探測環(huán)境保護、防雷安全管理、氣象專用技術(shù)裝備管理、升放氣球管理、人工影響天氣等涉及安全的氣象治理領(lǐng)域，運用標準支撐以明確具體的技術(shù)要求、行為準則、評價方法并對外公布，能夠為氣象部門履行法定職能提供更科學(xué)和可操作的技術(shù)指引，能夠滿足公眾和社會知曉和獲得更精細化的氣象服務(wù)內(nèi)容的需求，能夠為氣象部門快速響應(yīng)應(yīng)對重大風(fēng)險和輿情提供技術(shù)支撐。法律法規(guī)和標準規(guī)范相結(jié)合也能夠形成“假定—處理—制裁”的完整規(guī)范閉環(huán)，運用法治手段保障各項職能的履行落到實處，為實現(xiàn)氣象社會服務(wù)現(xiàn)代化守好安全底線。

（2）氣象法規(guī)引用標準是高質(zhì)效助發(fā)展的需要。在開放市場領(lǐng)域，以標準支撐法律法規(guī)一方面能夠培育和發(fā)展市場，對市場行為進行良性引導(dǎo)。尤其是由經(jīng)營主體協(xié)商制定的標準，一旦被行業(yè)主管部門認定為守法的依據(jù)，不僅尊重了市場自治，激發(fā)了市場活力，還降低了守法的成本并減少了法律實施阻力。另一方面，也能夠在簡政放權(quán)的同時實現(xiàn)對市場行為的事中事后監(jiān)管。例如氣象信息服務(wù)市場監(jiān)管中，運用規(guī)范信息服務(wù)單位和信息服務(wù)行為的一系列標準支撐法律法規(guī)，實現(xiàn)了對市場的“事前—事中—事后”的全程規(guī)范調(diào)整，履行了法律法規(guī)賦予氣象部門的培育發(fā)展和規(guī)范市場的職能。此外，對于氣象新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展、氣象融入經(jīng)濟社會發(fā)展所產(chǎn)生的新的社會關(guān)系和規(guī)制需求，《中華人民共和國標準化法》修訂后進一步明確了國家、行業(yè)、地方、團體四類標準類型和適用范圍，為支撐各項法定職能履行提供了更多層次和更具有針對性的規(guī)制手段；近期《國家標準化指導(dǎo)性技術(shù)文件管理規(guī)定》正在加快修訂中，此次修訂進一步豐富了國家標準化指導(dǎo)性技術(shù)文件的類型，并簡化程序、縮短周期、提升制定效率，以期為技術(shù)尚在發(fā)展中的標準化對象提供規(guī)則、指南、特性或相關(guān)資料信息，并為后續(xù)上升為國家標準做好鋪墊，是以國家為引領(lǐng)、適應(yīng)新產(chǎn)業(yè)和新技術(shù)的發(fā)展而提供的更精細化的標準化治理手段。在氣象領(lǐng)域用好規(guī)范類和報告類國家標準化指導(dǎo)性技術(shù)文件，配合法規(guī)對氣象新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)進行規(guī)范、引導(dǎo)和培育，將更好地實現(xiàn)融入社會發(fā)展、培育和發(fā)展市場、促進技術(shù)進步等氣象社會服務(wù)現(xiàn)代化的多重目標。

（3）氣象法規(guī)引用標準是高質(zhì)效促治理的需要。以氣象法規(guī)引用標準可以增強氣象制度體系的系統(tǒng)性、有效性，提高氣象治理效能。具體體現(xiàn)在可以提高氣象立法的科學(xué)性，減少重復(fù)論證而帶來的立法資源的浪費；借助標準復(fù)審和立項編寫快速通道等工作機制及時更新標準內(nèi)容，能夠在保障法規(guī)穩(wěn)定性的同時密切跟蹤和適應(yīng)社會經(jīng)濟的發(fā)展和技術(shù)的革新；從支撐法律法規(guī)的角度對現(xiàn)行標準進行檢視，能夠明確現(xiàn)行標準、標準項目的不足或空白，完善標準體系；借助法規(guī)的強制性保障標準實施，探索借助標準化的認證機制促進氣象法規(guī)的實施，從而提高氣象制度的整體治理效能；以標準合作為媒介，加強部門、地區(qū)、政企溝通合作和對外開放與交流，從而促進氣象整體制度型合作與開放，為氣象社會服務(wù)現(xiàn)代化提供更廣闊的發(fā)展空間。

3 氣象法規(guī)引用標準的現(xiàn)狀與問題

3.1 引用現(xiàn)狀

為全面掌握氣象法規(guī)引用標準的總體情況，本文對截止到2024年底的氣象領(lǐng)域現(xiàn)行1部法律、4部行政法規(guī)、20部部門規(guī)章文本和229項國家標準、669項行業(yè)標準的標準文本和標準編制說明等相關(guān)起草材料進行了調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)：

（1）氣象標準對氣象法律法規(guī)發(fā)揮了良好的技術(shù)支撐作用。據(jù)統(tǒng)計，25部氣象法律法規(guī)、部門規(guī)章中有17部通過直接或間接引用氣象標準來提出技術(shù)要求，涉及引用氣象國家標準、行業(yè)標準381項，尤其集中在氣象設(shè)施和裝備管理、探測環(huán)境保護、災(zāi)害預(yù)警、人工影響天氣、雷電防護裝置設(shè)計和技術(shù)評價、氣候可行性論證、氣象資料管理領(lǐng)域，在支撐氣象部門履行相關(guān)法定社會管理和公共服務(wù)職能中較好發(fā)揮了標準保安全、助發(fā)展、促治理的作用。

（2）氣象法規(guī)引用標準以間接引用為主。氣象法規(guī)引用標準的方法分為4種。1）直接引用，即引用了具體標準，僅有1處：《氣象災(zāi)害預(yù)警信號發(fā)布與傳播辦法》附件引用了GB/T 20481—2006《氣象干旱等級》。2）間接引用，即為調(diào)整具體事項提及氣象標準，但未指明具體標準，共63處，其中，為提出技術(shù)要求而引用標準有48處，如《中華人民共和國氣象法》第三十條第三款規(guī)定：“實施人工影響天氣作業(yè)的組織必須具備省、自治區(qū)、直轄市氣象主管機構(gòu)規(guī)定的條件，并使用符合國務(wù)院氣象主管機構(gòu)要求的技術(shù)標準的作業(yè)設(shè)備，遵守作業(yè)規(guī)范。”3）未直接提及“標準”二字但規(guī)定適用或授權(quán)制定相關(guān)技術(shù)要求。例如《氣象臺站遷建行政許可管理辦法》第十七條規(guī)定：“遷建國家基準氣候站、國家基本氣象站和國家一般氣象站的，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院氣象主管機構(gòu)的規(guī)定，在新址與舊址之間進行至少1年的連續(xù)對比觀測。”雖未直接提及“標準”二字，但也間接引用了氣象臺站遷建對比觀測的相關(guān)標準。4）僅一般性的提及標準，規(guī)定應(yīng)當(dāng)遵守標準，有12處。

（3）較多標準未被引用但有力支撐相關(guān)氣象法規(guī)實施。體現(xiàn)在氣象災(zāi)害風(fēng)險評估，災(zāi)害應(yīng)急，雷電防護檢測單位、人員和防雷工程企業(yè)管理，氣候資源評價等管理事項和領(lǐng)域。例如《雷電防護裝置檢測資質(zhì)管理辦法》第二十條規(guī)定：“雷電防護裝置檢測資質(zhì)管理實行年度報告制度?！盦X/T 403—2017《雷電防護裝置檢測單位年度報告規(guī)范》規(guī)定了相關(guān)年度報告的編寫規(guī)范；《防雷減災(zāi)管理辦法》第二十七條第一款規(guī)定：“大型建設(shè)工程、重點工程、爆炸和火災(zāi)危險環(huán)境、人員密集場所等項目應(yīng)當(dāng)進行雷電災(zāi)害風(fēng)險評估，以確保公共安全?！迸c之對應(yīng)，QX/T 85—2018《雷電災(zāi)害風(fēng)險評估技術(shù)規(guī)范》規(guī)定了評估相關(guān)技術(shù)要求。

（4）存在將標準涉及的技術(shù)指標直接寫入法規(guī)的情況。這種情況一般出現(xiàn)在立法在先而相關(guān)標準制定在后的情況。例如《氣象設(shè)施和氣象探測環(huán)境保護條例》中直接寫出了探測環(huán)境保護的保護區(qū)劃分和保護標準；《雷電防護裝置檢測資質(zhì)管理辦法》在附件中寫明防雷裝置檢測機構(gòu)應(yīng)具備的專業(yè)設(shè)備的名稱、配置臺數(shù)和主要性能要求；《氣象災(zāi)害預(yù)警信號發(fā)布與傳播辦法》以附件形式規(guī)定了氣象災(zāi)害預(yù)警信號的圖標、發(fā)布標準及防御指南等。

（5）存在制定管理性標準以指明法規(guī)與標準的引用關(guān)系的做法，即為了指明標準與法規(guī)的引用關(guān)系，以管理性內(nèi)容的標準重復(fù)法規(guī)的管理要求并指明滿足該要求應(yīng)符合的具體技術(shù)標準。例如QX/T 309—2017《防雷安全管理規(guī)范》重復(fù)了相關(guān)條例和部門規(guī)章關(guān)于雷電防護裝置設(shè)計審核和竣工驗收、檢測、施工、檢測單位資質(zhì)、雷電防護產(chǎn)品、雷電災(zāi)害風(fēng)險評估、雷電災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案的要求，并在標準的相應(yīng)條款用規(guī)范性引用的方法指明滿足這些要求應(yīng)符合的其他技術(shù)標準。

3.2 存在問題

通過此次調(diào)研和梳理，也發(fā)現(xiàn)了現(xiàn)行氣象標準在與法律法規(guī)的協(xié)調(diào)配套方面存在以下問題。

3.2.1 標準與法律法規(guī)的對照關(guān)系不明確

目前的管理、業(yè)務(wù)實踐和研究中均未見對氣象法規(guī)與標準對照關(guān)系的梳理與公布。QX/T 309—2017《防雷安全管理規(guī)范》以推薦性標準的形式重復(fù)法規(guī)相關(guān)管理要求并指明，滿足該要求應(yīng)適用的技術(shù)標準的做法雖然明確了法條與標準的對應(yīng)關(guān)系，但不符合標準不得重復(fù)法規(guī)內(nèi)容的標準編寫規(guī)范，也存在對引用關(guān)系的對外公示度不足、以推薦性標準提出引用關(guān)系的對外約束力來源不足的問題。現(xiàn)行標準文本中也無法獲得標準依據(jù)的法律法規(guī)信息。早期曾有少數(shù)標準嘗試在標準文本的引言或前言中寫明與相關(guān)法條的關(guān)系，但由于該內(nèi)容并非標準編寫規(guī)范要求的或必備的內(nèi)容，在后期的標準制修訂中這一做法并未得到沿用。例如QX/ T 242—2014《城市總體規(guī)劃氣候可行性論證技術(shù)規(guī)范》曾準確指明了標準與相關(guān)法條的對應(yīng)關(guān)系，但該標準在上升為國家標準GB/T 37529—2019《城市總體規(guī)劃氣候可行性論證技術(shù)》后，該引言內(nèi)容被刪除。此外，盡管《氣象標準制修訂管理細則》在標準立項、開題、審查等多個階段要求明確標準制修訂依據(jù)的法律法規(guī)，通過本次對歷年標準編制說明等標準起草文件的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在標準編制說明的“標準與法律法規(guī)和相關(guān)標準的關(guān)系”一章中，多數(shù)標準僅寫明“無沖突”，少數(shù)標準一般性寫明依據(jù)《中華人民共和國標準化法》和《中華人民共和國氣象法》，極少有標準能夠準確論述標準內(nèi)容與具體法條的關(guān)系。

3.2.2 部分標準與相關(guān)法律法規(guī)的內(nèi)容存在重復(fù)和不一致

多出現(xiàn)在法律法規(guī)規(guī)定了較細的技術(shù)指標或標準涉及管理性內(nèi)容的情形。以探測環(huán)境保護為例，《氣象設(shè)施和氣象探測環(huán)境保護條例》（以下簡稱《條例》）與強制性國家標準GB 31221—2014《氣象探測環(huán)境保護規(guī)范 地面氣象觀測站》相比，關(guān)于障礙物種類，GB 31221—2014的2.8、3.1.2.2、3.1.2.3條涉及的障礙物不僅包含法條規(guī)定的高度1米以上的作物、樹木，還包括建筑物、構(gòu)筑物；相比《條例》第14條，GB 31221—2014的3.1.2.4還規(guī)定了附加要求，比法條的限制更多、更嚴。此外，除內(nèi)容有重復(fù)外，GB 31221—2014對觀測站周圍環(huán)境保護及涉及的距離、遮擋仰角等參數(shù)的計算給出了法規(guī)之外的規(guī)定。關(guān)于大氣本底站探測環(huán)境的保護，《條例》第十二條與強制性國家標準GB 31224—2014《氣象探測環(huán)境保護規(guī)范 大氣本底站》相較，全球大氣本底站外圍保護區(qū)的范圍規(guī)定不一致（GB 31221—2014增加了大氣本底的扇區(qū)方向30，000～50，000米的扇環(huán)型區(qū)域）；保護要求上，GB 31221—2014增加禁止設(shè)置居住區(qū)要求；核心保護區(qū)中，GB 31221—2014增加禁止修建鐵路和省級以上公路的要求，限制更為嚴格；此外，GB 31221—2014還增加了保護區(qū)內(nèi)土地利用方式改變的限制。

3.2.3 支撐同一法定內(nèi)容的標準還有不協(xié)調(diào)

雖然氣象標準體系不斷健全，但規(guī)定類似事項的標準，尤其是不同時期發(fā)布的標準仍然存在一些協(xié)調(diào)性問題：標準內(nèi)容的顆粒度不一，針對類似法定事項的規(guī)定，有的制定了單獨的標準，有的作為其他標準的部分內(nèi)容，不利于檢索和引用；標準間存在內(nèi)容重復(fù)和不協(xié)調(diào)，調(diào)整同一法定事項的內(nèi)容出現(xiàn)在不同標準中，規(guī)定不一且未相互引用，也不利于法規(guī)引用。例如GB 31223—2014《氣象探測環(huán)境保護規(guī)范 天氣雷達站》和GB/T 37411—2019《天氣雷達選址規(guī)定》關(guān)于遮擋仰角和方位角的規(guī)定不一致。

3.2.4 法規(guī)與引用標準的制修訂不同步

對法規(guī)已引用的標準跟蹤更新不及時。氣象法規(guī)中唯一標注日期直接引用的GB/T 20481—2006《氣象干旱等級》已在2017年被新的版本替代，《氣象災(zāi)害預(yù)警信號發(fā)布與傳播辦法》目前引用的舊版本標準已經(jīng)失效。還存在法規(guī)要求已修改而相關(guān)標準未及時修訂更新的情況。

3.2.5 法規(guī)引用標準的能力和意識還有不足

一是法規(guī)引用標準的用語不統(tǒng)一、不規(guī)范。例如，同樣針對雷電防護裝置檢測引用標準，《中華人民共和國氣象法》第三十一條第二款規(guī)定“應(yīng)當(dāng)符合國務(wù)院氣象主管機構(gòu)規(guī)定的使用要求”，而《氣象災(zāi)害防御條例》第二十三條第一款規(guī)定“應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)防雷標準的規(guī)定”，用語不統(tǒng)一且都不是標準化工作指南GB/T 20000.3規(guī)定的法規(guī)引用標準的規(guī)范表述。二是存在違反標準編寫規(guī)范的反向引用情況。按照GB 1.1標準化工作導(dǎo)則，標準不應(yīng)規(guī)范性引用法律、行政法規(guī)、規(guī)章，不應(yīng)普遍性要求符合法規(guī)的條款的要求。例如QX/T309—2017《防雷安全管理規(guī)范》的5.3.1規(guī)定“設(shè)計單位應(yīng)……按照防雷相關(guān)法律法規(guī)和標準設(shè)計……”，5.4.7規(guī)定“檢測設(shè)備應(yīng)符合計量法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定”等，這些標準對法規(guī)的反向引用均不符合上述要求。三是對氣象法規(guī)內(nèi)容的理解掌握程度不一，存在將標準和法律對應(yīng)錯誤的情況。四是以法規(guī)引用標準開展社會管理和服務(wù)的法治意識不強，在標準制定環(huán)節(jié)一定程度上存在重技術(shù)內(nèi)容把關(guān)，輕標準與法規(guī)、政策等相關(guān)制度的配套性的論證和審查的問題。

4 促進氣象法規(guī)引用標準支撐氣象社會服務(wù)現(xiàn)代化的建議

氣象法規(guī)引用標準，系統(tǒng)推進氣象治理體系和治理能力現(xiàn)代化，促進氣象領(lǐng)域各項制度的“咬合”式發(fā)展，是充分實現(xiàn)氣象標準的制度屬性，用標準解答“如何有為”“怎樣更優(yōu)”問題的有效途徑，是保障氣象部門各項法定職能的履行有章可循、科學(xué)高效的重要手段，是系統(tǒng)提升氣象制度的整體治理效能，更好地滿足氣象社會服務(wù)現(xiàn)代化治理需求的必然選擇。為更好地促進氣象標準引用法規(guī)，現(xiàn)提出以下完善建議。

4.1 重視引導(dǎo)，充分認識法規(guī)引用標準支撐氣象社會服務(wù)現(xiàn)代化的重要意義

深入貫徹落實黨的二十屆三中全會精神，貫徹實施國務(wù)院《國家標準化發(fā)展綱要》要求，提高全行業(yè)對法規(guī)引用標準在推進氣象治理水平和治理能力現(xiàn)代化、系統(tǒng)推進氣象社會服務(wù)現(xiàn)代化中具有的必要性和重要意義的認識。以提升氣象制度的整體性、系統(tǒng)性，實現(xiàn)高質(zhì)效氣象治理為目標，促進氣象法規(guī)引用標準，為氣象部門履行行政審批、行業(yè)準入、市場管理、公眾服務(wù)等法定管理和服務(wù)職能提供科學(xué)有效的依據(jù)和抓手。

4.2 把準定位，準確把握氣象法規(guī)與標準的關(guān)系

在立法和標準制定中正確認識和處理法規(guī)與標準的幾個關(guān)系：“上位與下位”，即強制性標準和法規(guī)引用的標準要有明確的上位法依據(jù)，有法定的強制執(zhí)行措施；“粗與細”，即法規(guī)規(guī)定規(guī)范的適用條件、權(quán)利義務(wù)和處罰措施，標準規(guī)定符合法規(guī)要求的途徑、措施、程序等具體要求；“原則與具體”，即法規(guī)應(yīng)避免規(guī)定過于具體的技術(shù)指標，在調(diào)整事項技術(shù)屬性較強時可通過引用標準、授權(quán)制定相關(guān)標準等方法提出具體技術(shù)要求；“穩(wěn)與變”，即保持法規(guī)規(guī)定長期穩(wěn)定的基礎(chǔ)上以標準的修訂和補充適應(yīng)技術(shù)更新、市場發(fā)展、社會進步帶來的變動，及時回應(yīng)新技術(shù)、新現(xiàn)象帶來的新的調(diào)整需求。避免法規(guī)與標準在制定內(nèi)容上的越位、缺位、重復(fù)或矛盾，使二者既錯位又互補，既各司其職又相互協(xié)同，發(fā)揮二者協(xié)同在保障政府履職和促進市場自治中的優(yōu)勢互補作用。

4.3 系統(tǒng)梳理，明確氣象標準與法律法規(guī)的對照

由立法部門牽頭，協(xié)同標準化和業(yè)務(wù)主管部門，梳理明確現(xiàn)行氣象標準與法律法規(guī)的對照關(guān)系，尤其針對支撐氣象部門對外履行法定職能，開展氣象社會管理和服務(wù)的關(guān)鍵標準，在明確調(diào)整事項范圍、與法律法規(guī)的符合性、技術(shù)指標的科學(xué)性、與相關(guān)標準內(nèi)容的協(xié)調(diào)性、法定的強制執(zhí)行措施等基礎(chǔ)上，梳理形成氣象法律法規(guī)引用標準清單。探索借鑒發(fā)達國家運用統(tǒng)一平臺向社會發(fā)布并動態(tài)更新法規(guī)引用標準清單的歷史經(jīng)驗，運用政務(wù)信息公開途徑，將相關(guān)法規(guī)條款、適用事項、標準文本及遵循標準是否為符合相關(guān)法律規(guī)定的唯一途徑或建議途徑等信息一并對外公開，使標準的對外約束力更具備法理依據(jù)。

4.4 完善配套，探索引入標準合規(guī)審查和符合性評價制度

建議參考美國、歐盟等發(fā)達國家和地區(qū)技術(shù)法規(guī)間接引用標準的做法，在技術(shù)組織充分論證標準技術(shù)指標科學(xué)性的同時，提請立法部門對被引用標準與法律法規(guī)的符合性進行審查，使標準對社會的約束力具備充分的法律依據(jù)。建議在氣象領(lǐng)域引入氣象認證認可等符合性評價機制，對產(chǎn)品、過程或服務(wù)等是否符合標準要求做出科學(xué)和客觀的第三方評價。

4.5 建立機制，加強相關(guān)部門的工作協(xié)同

建立協(xié)同工作機制，在氣象法律法規(guī)制修訂階段，由立法部門協(xié)同標準化部門和業(yè)務(wù)主管部門、技術(shù)組織對已有的相關(guān)標準儲備情況進行梳理調(diào)研，對已有相關(guān)標準的，直接引用已有標準提出技術(shù)要求，避免重復(fù)規(guī)定，并根據(jù)法律調(diào)整的需要科學(xué)規(guī)劃待制定標準。建立常態(tài)化的溝通協(xié)調(diào)機制，立法部門與標準化業(yè)務(wù)主管部門定期對氣象法律法規(guī)引用標準清單中標準的更新情況、新制定的與法律法規(guī)相關(guān)重要標準制修訂情況、社會管理服務(wù)發(fā)展帶來的新的標準引用需求進行溝通，對梳理發(fā)現(xiàn)的標準在支撐氣象法律法規(guī)方面的空白與不足，應(yīng)及時反饋給標準起草單位和技術(shù)組織，這些反饋將作為完善標準體系、開展標準制修訂的依據(jù)。

4.6 夯實能力，加強對相關(guān)管理和業(yè)務(wù)技術(shù)人員的培訓(xùn)

對調(diào)整同一法定事項的標準開展梳理修訂，提高標準的協(xié)調(diào)性和可引用性，完善氣象標準體系。建議在標準尤其是被法規(guī)引用的重要標準的前言中注明標準的法條依據(jù)，在標準制修訂的立項審批、標準審查、批準發(fā)布等各個環(huán)節(jié)加強對標準與法律法規(guī)協(xié)調(diào)性的審查。建議在標準編寫培訓(xùn)中增加法規(guī)引用標準的標準編寫技能講授。建議開展面向氣象標準起草人、審查專家和標準化管理人員的氣象法律法規(guī)知識、氣象法治能力的培訓(xùn)，提高相關(guān)人員的法治意識和工作能力。

5 結(jié) 語

氣象法規(guī)引用標準開展行業(yè)管理和社會治理是以標準化推進氣象治理體系與治理能力現(xiàn)代化的有效路徑，是貫徹落實國務(wù)院《國家標準化發(fā)展綱要》要求的具體舉措，也是實現(xiàn)氣象社會服務(wù)現(xiàn)代化目標的現(xiàn)實需要。面對目前氣象領(lǐng)域法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章在引用氣象標準開展社會服務(wù)中存在的不明確、不協(xié)調(diào)、不同步等問題，需要通過加強思想引導(dǎo)，明確界定法規(guī)和標準的定位，系統(tǒng)梳理二者的對照關(guān)系，完善符合性審查、評價等配套制度，建立相關(guān)工作部門的協(xié)同機制和提高相關(guān)工作人員的引用能力等措施促進氣象法規(guī)引用標準，為氣象社會服務(wù)現(xiàn)代化和新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展提供更強大制度保障。

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