城市發(fā)展需要更多“韌性思考”

城市是現(xiàn)代化進(jìn)程的關(guān)鍵承載主體，其匯聚了密集的人口、資產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施，是區(qū)域發(fā)展的核心引擎。但不容忽視的是，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，城市所面臨的災(zāi)害風(fēng)險呈現(xiàn)出日益復(fù)雜多樣的態(tài)勢。在此背景下，建設(shè)韌性城市，成為城市可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

韌性城市建設(shè)的內(nèi)涵機(jī)理

近年來，習(xí)近平總書記多次提出要推進(jìn)韌性安全城市建設(shè)——2023年底在上?？疾鞎r指出，要加快城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型，積極推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，全面推進(jìn)韌性安全城市建設(shè)；2024年春節(jié)前夕赴天津看望慰問基層干部群眾時指出，要創(chuàng)新城市治理，加強(qiáng)韌性安全城市建設(shè)。

2024年12月5日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打造韌性城市的意見》（以下簡稱《意見》），提出到2027年，新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得明顯進(jìn)展，對韌性城市建設(shè)的支撐作用不斷增強(qiáng)，形成一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗做法。到2030年，新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得顯著成效，推動建成一批高水平韌性城市，城市安全韌性持續(xù)提升，城市運(yùn)行更安全、更有序、更智慧、更高效?！兑庖姟返某雠_，順應(yīng)了提升城市安全韌性的現(xiàn)實需求，體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對城市安全發(fā)展的高度重視，為我國韌性城市建設(shè)指明了方向。

韌性城市建設(shè)的概念起源于20世紀(jì)90年代，最初聚焦對于城市災(zāi)害恢復(fù)能力的探討。隨著全球氣候變化、極端天氣事件的增多及城市化的快速發(fā)展，韌性城市建設(shè)的理念逐漸被國際社會所關(guān)注。韌性城市是指在面臨自然災(zāi)害、人為災(zāi)害及其他突發(fā)事件的沖擊時，能夠快速恢復(fù)、持續(xù)發(fā)展的城市。韌性城市建設(shè)的外延是一個系統(tǒng)工程，包含基礎(chǔ)設(shè)施韌性、經(jīng)濟(jì)韌性、社會韌性、空間韌性、生態(tài)韌性、治理韌性等，體現(xiàn)在多個領(lǐng)域，如安全生產(chǎn)、社會治安、醫(yī)療衛(wèi)生等。其主要特征包括：恢復(fù)力，城市在遭受災(zāi)害后能夠迅速恢復(fù)到正常狀態(tài)；抗壓性，城市能夠抵御各種外部沖擊，保持穩(wěn)定運(yùn)行；創(chuàng)新性，城市能夠適應(yīng)變化，不斷創(chuàng)新發(fā)展；共享性，城市資源能夠公平分配，保障人民福祉。韌性城市建設(shè)的主要目標(biāo)是提高城市對各類自然災(zāi)害的抵抗能力（同時涉及公共衛(wèi)生事件等各類風(fēng)險），旨在為城市居民提供更多的安全感和幸福感。

從理論上看，復(fù)雜系統(tǒng)理論強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)各要素之間的相互作用和復(fù)雜性，認(rèn)為城市是一個復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，故需要從整體上考慮城市的韌性建設(shè)；風(fēng)險管理理論強(qiáng)調(diào)對潛在風(fēng)險的識別、評估和應(yīng)對，也為韌性城市建設(shè)提供了重要的理論指導(dǎo)；可持續(xù)發(fā)展理論強(qiáng)調(diào)在滿足當(dāng)前需求的基礎(chǔ)上，不損害后代滿足自身需求的能力，這為韌性城市建設(shè)提供了可持續(xù)發(fā)展的理論支持。

從要素上看，社會組織與網(wǎng)絡(luò)是韌性城市建設(shè)的基石，包括政府、企業(yè)、社會組織和居民等各方力量的協(xié)同合作。構(gòu)建多元化的社會組織網(wǎng)絡(luò)，可以提高城市應(yīng)對突發(fā)事件的能力；基礎(chǔ)設(shè)施與公共安全是韌性城市建設(shè)的重要保障，包括交通、供水、供電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施的穩(wěn)定運(yùn)行及公共安全體系的完善；環(huán)境與生態(tài)是韌性城市建設(shè)的基礎(chǔ)，包括綠色低碳的城市規(guī)劃、生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和恢復(fù)等，有助于提高城市的適應(yīng)能力和抗災(zāi)能力；經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展是韌性城市建設(shè)的關(guān)鍵，包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、就業(yè)機(jī)會的增加、教育資源的均衡配置等，有助于提高城市的綜合實力和市民的生活質(zhì)量。

韌性城市建設(shè)的重要意義

第一，有助于提升城市應(yīng)對突發(fā)事件的能力。韌性城市建設(shè)對于提升城市應(yīng)對自然災(zāi)害的能力至關(guān)重要。通過科學(xué)規(guī)劃與建設(shè)，城市可以進(jìn)一步提升對地震、洪水、臺風(fēng)等自然災(zāi)害的抵御能力。具體措施包括：建設(shè)抗災(zāi)設(shè)施，如防洪堤、抗震結(jié)構(gòu)等；制定完善的應(yīng)急預(yù)案，提高防災(zāi)減災(zāi)的響應(yīng)速度；注重城市基礎(chǔ)設(shè)施的抗災(zāi)能力提升，確保在災(zāi)害發(fā)生時能夠正常運(yùn)作。韌性城市建設(shè)有助于提升城市應(yīng)急管理能力，確保在突發(fā)事件發(fā)生時能夠迅速有效地應(yīng)對。具體體現(xiàn)在：建立健全應(yīng)急管理體制，明確各部門職責(zé)；加強(qiáng)應(yīng)急物資儲備，確保在緊急情況下能夠滿足需求；提高應(yīng)急人員的專業(yè)素質(zhì)，確保其在災(zāi)害發(fā)生時能夠迅速投入救援工作。

第二，有助于促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。韌性城市建設(shè)注重資源節(jié)約和高效利用，有助于推動城市可持續(xù)發(fā)展。具體措施包括：優(yōu)化城市空間布局，提高土地利用效率；推廣節(jié)能減排技術(shù)，降低能源消耗；加強(qiáng)水資源管理，提高水資源利用效率。韌性城市建設(shè)關(guān)注環(huán)境保護(hù)，旨在實現(xiàn)城市生態(tài)環(huán)境的和諧共生。具體措施包括：加強(qiáng)城市綠化，提高城市綠化覆蓋率；推廣清潔能源，減少污染物排放；加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，保護(hù)生物多樣性。韌性城市建設(shè)注重社會和諧，旨在構(gòu)建公平、包容、有序的城市社會。具體措施包括：優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施，提高居民生活品質(zhì)；加強(qiáng)社會治理，維護(hù)社會穩(wěn)定；促進(jìn)社會公平，縮小城鄉(xiāng)差距。

第三，有助于提高城市居民生活質(zhì)量。韌性城市建設(shè)有助于提升城市居民的安全感。通過建設(shè)安全社區(qū)、加強(qiáng)公共安全設(shè)施，居民在面臨突發(fā)事件時能夠更加安心。韌性城市建設(shè)關(guān)注居民生活便利性，通過優(yōu)化城市功能布局、提高城市公共服務(wù)水平，使居民的生活更加便捷。韌性城市建設(shè)鼓勵居民參與城市建設(shè)，提高居民的社會參與度。通過開展公眾參與、社區(qū)共建等活動，激發(fā)居民的主人翁意識，共同推動城市可持續(xù)發(fā)展。

韌性城市建設(shè)的未來展望

從韌性城市建設(shè)的發(fā)展趨勢來看，隨著科技的不斷發(fā)展，韌性城市建設(shè)將越來越依賴于技術(shù)創(chuàng)新。未來，大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新技術(shù)將在城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施管理、應(yīng)急響應(yīng)等方面發(fā)揮重要作用。例如，通過物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實時監(jiān)測城市基礎(chǔ)設(shè)施的“健康狀況”，利用人工智能算法預(yù)測災(zāi)害風(fēng)險，提高城市應(yīng)對突發(fā)事件的效率。為了推動韌性城市建設(shè)，各國政府將加大對相關(guān)領(lǐng)域的政策支持力度。未來，政策法規(guī)將更加完善，為韌性城市建設(shè)提供有力保障。例如，制定更加嚴(yán)格的建筑規(guī)范，提高建筑抗震性能；完善應(yīng)急預(yù)案，提高應(yīng)急管理水平。隨著公眾對城市安全的關(guān)注度不斷提高，社會參與韌性城市建設(shè)的程度將不斷深化。未來，政府、企業(yè)、社會組織和公眾將共同參與韌性城市建設(shè)，形成合力。例如，通過舉辦各類科普活動，提高公眾的防災(zāi)減災(zāi)意識；鼓勵社會組織參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，共同提高城市韌性。

從韌性城市建設(shè)的關(guān)鍵挑戰(zhàn)來看，韌性城市建設(shè)需要大量的資金投入，如何合理配置資源、確保投資效益是關(guān)鍵。未來，需要探索多元化的投資渠道，提高資金使用效率，確保韌性城市建設(shè)有序推進(jìn)。韌性城市建設(shè)需要建立健全的管理體系與機(jī)制，確保城市在面對災(zāi)害時能夠快速響應(yīng)、有效應(yīng)對，應(yīng)注重加強(qiáng)跨部門協(xié)作，優(yōu)化應(yīng)急管理體系，提高城市管理的整體效能。公眾的防災(zāi)減災(zāi)意識和參與度是韌性城市建設(shè)的重要基礎(chǔ)，需要通過多種途徑提高公眾意識，鼓勵公眾參與韌性城市建設(shè)，形成全社會共同參與的格局。

從韌性城市建設(shè)的國際經(jīng)驗借鑒來看，一些發(fā)達(dá)國家在韌性城市建設(shè)方面積累了豐富的經(jīng)驗，如日本、加拿大等。這些國家在政策法規(guī)、技術(shù)創(chuàng)新、社會參與等方面都有成功的案例，值得我們借鑒。發(fā)展中國家在韌性城市建設(shè)方面也取得了一定的成果，如印度、巴西、菲律賓等。這些國家在應(yīng)對自然災(zāi)害、提高城市韌性方面進(jìn)行了積極探索，為我們提供了寶貴的經(jīng)驗。

筆者認(rèn)為，在構(gòu)建韌性城市的過程中，不同地域與城市因其獨特的經(jīng)濟(jì)、社會、政治、文化及生態(tài)背景，所面臨的建設(shè)挑戰(zhàn)亦各有側(cè)重。

因此，選擇適宜的建設(shè)模式尤為重要。

以京津冀地區(qū)為例，實施區(qū)域協(xié)同發(fā)展模式不失為一種明智之選。此模式強(qiáng)調(diào)“一軸多翼”的發(fā)展策略，即以北京為中樞，天津為輔翼，河北省其他城市作為關(guān)鍵節(jié)點，共同構(gòu)建起功能互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)互動的城市集群。

此外，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)模式亦不容忽視，它通過保護(hù)和合理利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，顯著增強(qiáng)城市的抗風(fēng)險能力?！吧鐣?jīng)濟(jì)——環(huán)境協(xié)同”模式則致力于提升城市的整體韌性，確保城市在遭遇外部沖擊或內(nèi)部變革時，仍能維持其功能的穩(wěn)定與發(fā)展的可持續(xù)性。城市規(guī)劃與文化傳承模式，不僅賦予城市獨特的識別特征和社會資本，還為城市長遠(yuǎn)發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。

（作者系燕山大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，河北省公共政策評估研究中心首席專家）