“單軌制”視角下采購檔案電子化管理探究

摘 要：每年政府采購都會產(chǎn)生大量采購檔案。隨著信息技術(shù)的發(fā)展及其在檔案管理領(lǐng)域的深度應(yīng)用，政府采購檔案的數(shù)量和規(guī)模呈現(xiàn)出快速增長態(tài)勢。新《檔案法》明確電子檔案與傳統(tǒng)檔案具有同等法律效力，為“單軌制”的施行提供了法律保障。本文辨析了單軌制、單套制、雙軌制、雙套制、信息化、電子化等相關(guān)概念，進(jìn)一步深化對單軌制的認(rèn)識。并從外部環(huán)境、行業(yè)實踐和規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)等三個方面，分析了“單軌制”下采購檔案電子化管理理論與實踐背景，同時討論了“單軌制”下采購檔案電子化管理面臨的現(xiàn)實困境，在此基礎(chǔ)上，較為全面地提出采購檔案電子化管理落實“單軌制”的具體路徑，對提升采購檔案管理現(xiàn)代化水平具有積極的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：單軌制；采購檔案；電子化管理

據(jù)統(tǒng)計，2023年，全國政府采購規(guī)模為33929.6億元，約占一般性公共預(yù)算支出的12%。近年來，隨著《政府采購法》的頒布實施，我國政府采購工作逐步邁入法治化軌道。新《檔案法》明確指出“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式為憑證使用”，前提是電子檔案要滿足“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”。基于電子載體形式的檔案工作流程就是電子檔案“單軌制”[1]?！皢诬壷啤笔请娮訖n案在電子環(huán)境中的運(yùn)行狀態(tài)，單軌制下電子檔案管理無需再生成存儲的紙質(zhì)文件，使政府采購檔案電子化管理實現(xiàn)了檔案管理的無紙化。

1 概念辨析

1.1 單軌制、單套制

“軌”，即車轍、車跡、軌道，是事物運(yùn)行的路線?！疤住保赐愂挛锝M成的整體。就檔案而言，“軌”描述文件運(yùn)行狀態(tài)，“單軌制”，即文件流程管理，基于電子檔案全生命周期、全過程流程化的管理，從管理流程來看，注重的是電子檔案全數(shù)字化運(yùn)行狀態(tài)，是電子檔案從始至終以數(shù)字或非數(shù)字運(yùn)行狀態(tài)。“套”描述的是文件保存的狀態(tài)，“單套制”，即文件歸檔載體的類型?！峨娮訖n案單套管理一般要求》將“電子檔案單套管理”規(guī)定為“僅以電子形式歸檔電子文件和管理電子檔案的方式”。單套制是歸檔后的狀態(tài)，以“歸檔”與否作為判斷“套”的臨界點(diǎn)?！皢翁字啤奔磧H以數(shù)字形式或非數(shù)字形式歸檔。

1.2 雙軌制、雙套制

從前述單軌制、單套制概念內(nèi)容辨析可知，雙軌制，就是指兩種版本文件同步隨業(yè)務(wù)流程運(yùn)轉(zhuǎn)[2]?？梢?，雙軌制所產(chǎn)生的文件均屬于原生文件，也具有相同的效力。在雙軌制模式下，同一份文件（數(shù)字或非數(shù)字）歸檔前，兩種文件形式同時伴隨業(yè)務(wù)進(jìn)程的流轉(zhuǎn)，兩種文件運(yùn)行狀態(tài)相同，只是載體不同。如雙軌制模式下，紙質(zhì)文書檔案經(jīng)歷擬稿、核稿、歸檔到整理等若干業(yè)務(wù)流程狀態(tài)，電子文書檔案也需要經(jīng)歷與紙質(zhì)檔案相同的若干業(yè)務(wù)流程狀態(tài)?！半p軌制”下兩種文件業(yè)務(wù)流程狀態(tài)同步。而雙套制則指同一份文件，既采取電子形態(tài)歸檔，也以紙質(zhì)或其他形態(tài)歸檔。“雙軌制”包含了“雙套制”，雙軌制管理會直接形成雙套制結(jié)果。

1.3 信息化、電子化

信息化（Informatization），即將物理世界的信息或數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為0和1的二進(jìn)制代碼錄入信息系統(tǒng)，將線下流程、數(shù)據(jù)遷移至計算機(jī)處理。電子化（Electronization），即利用現(xiàn)代信息技術(shù)（電子技術(shù)），通過基于互聯(lián)網(wǎng)的電子平臺進(jìn)行活動的過程。信息化與電子化在技術(shù)、目的及發(fā)展三個方面存在不同：電子化是通過計算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)信息使用、傳播；信息化是以網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，將各要素匯總至數(shù)據(jù)庫。電子化注重信息高效傳播、利用；信息化注重為特定群體提供信息的行為。電子化是伴隨著計算機(jī)、通訊技術(shù)發(fā)展而不斷演變發(fā)展；信息化則是伴隨著計算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)、通訊等媒介發(fā)展而不斷演變。從檔案管理領(lǐng)域來看，電子化是檔案從紙質(zhì)到電腦，再從模擬形態(tài)到數(shù)字形態(tài)的不斷轉(zhuǎn)化；而信息化則是從文件到數(shù)據(jù)庫，再從數(shù)據(jù)庫到軟件系統(tǒng)的持續(xù)演變[3]。

2 “單軌制”下采購檔案電子化管理背景

隨著信息技術(shù)的迭代升級、快速發(fā)展，以及《檔案法》《檔案法實施條例》《政府采購法》等法律法規(guī)的頒布實施，傳統(tǒng)采購檔案管理領(lǐng)域發(fā)生巨大變化。從外部環(huán)境來看，實施單軌制電子化管理擁有法規(guī)依據(jù)和支持，從內(nèi)部層面來看，OA辦公系統(tǒng)、“政府采購管理交易系統(tǒng)”、CA證書等系統(tǒng)的使用，單軌制已經(jīng)逐步成為采購檔案電子化管理的時代發(fā)展現(xiàn)實需要。

2.1 外部環(huán)境

從法律層面來看，新《檔案法》明確規(guī)定“電子檔案與傳統(tǒng)檔案具有同等效力”，但要確保電子檔案達(dá)到“四性”標(biāo)準(zhǔn)：真實性、完整性、可用性、安全性，而且還要滿足“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”要求。從法規(guī)層面來看，新出臺的《檔案法實施條例》要“保證電子檔案來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”“對電子檔案的全過程管理”“接收電子檔案進(jìn)行”“四性”檢測。從政策層面來看，根據(jù)《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》要求，“十四五”時期我國要“大力推進(jìn)‘增量電子化’”“強(qiáng)化全流程一體化政務(wù)服務(wù)平臺數(shù)據(jù)歸檔功能建設(shè)要求”“保證電子檔案真實性、完整性、可用性、安全性”。從行業(yè)層面來看，《招標(biāo)投標(biāo)電子文件歸檔規(guī)范》規(guī)定，滿足“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)、安全可用”且符合DA/T92或DA/T97要求的，可“僅以電子形式歸檔保存”。

2.2 行業(yè)實踐

近年來，隨著辦公自動化、無紙化以及政府采購系統(tǒng)平臺的廣泛應(yīng)用，負(fù)責(zé)政府采購管理部門積極使用辦公OA系統(tǒng)、“財政部政府采購管理交易系統(tǒng)”等，作為政府采購業(yè)務(wù)應(yīng)用的產(chǎn)物，生成大量政府采購電子文件，推動電子檔案管理是適應(yīng)政府采購業(yè)務(wù)發(fā)展的現(xiàn)實需要?！墩少彿▽嵤l例》明確規(guī)定“采購文件可以用電子檔案方式保存”，《政府采購代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》也規(guī)定“采購文件可以采用電子檔案方式保存”。從實踐層面來看，昆明市盤龍區(qū)機(jī)關(guān)事務(wù)管理服務(wù)中心[4]、廣西電網(wǎng)[5]、大興機(jī)場[6]等運(yùn)用政府采購全流程電子交易平臺，采購活動實現(xiàn)全流程電子化、無紙化，實現(xiàn)政府采購檔案電子化管理，極大地提升了檔案管理質(zhì)量和效率，降低政府采購檔案的管理成本。

2.3 規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)

近年來，隨著社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型，電子文件單軌制規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)相繼頒布實施，日臻完善。（1）業(yè)務(wù)指導(dǎo)規(guī)范類。如《電子文件管理能力體系》《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》《電子檔案移交接收操作規(guī)程》等。（2）歸檔管理類。如《政務(wù)服務(wù)事項電子文件歸檔規(guī)范》《政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦電子文件歸檔管理技術(shù)規(guī)范》等。（3）技術(shù)應(yīng)用類。如《電子檔案管理系統(tǒng)通用功能要求》《電子文件管理系統(tǒng)建設(shè)指南》等。（4）特定技術(shù)應(yīng)用類。如《數(shù)字檔案COM和COLD技術(shù)規(guī)范》《基于XML的電子文件封裝規(guī)范》等，總體來說，我國電子文件單軌制規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)愈加重視電子文件元數(shù)據(jù)規(guī)范、數(shù)據(jù)管理規(guī)范，向多形態(tài)電子文件開展研發(fā)、規(guī)制的特點(diǎn)。

3 “單軌制”下采購檔案電子化管理困境

受制于傳統(tǒng)檔案管理思維、模式的束縛，單軌制下電子檔案管理還面臨著思想認(rèn)識及實踐操作層面的諸多現(xiàn)實問題[7]。

3.1 電子檔案存儲導(dǎo)出較煩瑣

從當(dāng)前政府采購應(yīng)用平臺系統(tǒng)來看，系統(tǒng)中的功能設(shè)置更傾向于滿足政府采購中開標(biāo)、評標(biāo)過程設(shè)置。單軌制下檔案電子化管理需要能夠滿足及時存儲、導(dǎo)出與收集。較線下待政府采購業(yè)務(wù)完成方再進(jìn)行收集、整理歸檔不同，單軌制下能夠?qū)崿F(xiàn)采購檔案歸檔的及時性。由于系統(tǒng)中的功能菜單模塊設(shè)置較多，要求政府采購系統(tǒng)中的各個環(huán)節(jié)均要滿足模塊的實時下載、導(dǎo)出和存儲。因此，還面臨著十分煩瑣的頻繁導(dǎo)入導(dǎo)出，迫切需要對系統(tǒng)進(jìn)行功能整合，優(yōu)化檔案應(yīng)用系統(tǒng)重構(gòu)。

3.2 電子檔案歸檔駁回率較高

單軌制下實行采購檔案電子化管理，直接在采購業(yè)務(wù)辦理過程中實現(xiàn)電子檔案同步歸檔。但從目前實際運(yùn)行情況來看，源頭電子文件歸檔率較低。究其原因，一方面是采購業(yè)務(wù)及檔案管理人員電子化管理意識不強(qiáng)，執(zhí)行單軌制下采購業(yè)務(wù)系統(tǒng)的熟練程度以及對電子文檔歸檔熟練程度不足。另一方面，采購檔案源頭電子化歸檔平臺及系統(tǒng)軟硬件建設(shè)不夠完善，政府采購業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)與檔案電子化管理系統(tǒng)之間還沒有完全暢通，無法實現(xiàn)采購業(yè)務(wù)辦理與采購檔案電子化管理同步實施。

3.3 電子檔案管理集成到較低

從目前政府采購檔案管理的實際應(yīng)用來看，雖然基本實現(xiàn)了計算機(jī)信息化管理，但該系統(tǒng)層主要由采購紙質(zhì)文件歸檔系統(tǒng)、電子檔案錄入、歸檔和查詢系統(tǒng)以及電子檔案借閱、歸還系統(tǒng)三個相對獨(dú)立的系統(tǒng)組成。在運(yùn)行過程中，這三個系統(tǒng)基本實現(xiàn)了采購檔案電子化管理，但由于系統(tǒng)之間需要檔案管理人員在不同檔案管理環(huán)節(jié)經(jīng)常性切換，還沒有完全實現(xiàn)單軌制，影響了政府采購檔案電子化管理效力，與政府采購檔案集成化管理現(xiàn)實要求不相適應(yīng)。

3.4 電子檔案組卷質(zhì)量較薄弱

政府采購檔案電子化管理，需要對電子文檔進(jìn)行組卷，保證歸檔文件與文件之間建立緊密的邏輯關(guān)系，為后期政府采購檔案高效檢索、查詢和利用打下扎實基礎(chǔ)。尤其是在單軌制下，高質(zhì)效的電子檔案組卷顯得尤為重要。但從實際管理來看，由于單軌制落實不到位，政府采購電子檔案依然按照產(chǎn)品型號、年度進(jìn)行初步分類，這種分類存在層次較低，不能較好地體現(xiàn)文檔與文檔之間的固有聯(lián)系，尤其是無法較好地展現(xiàn)政府采購文件前后的內(nèi)部有機(jī)聯(lián)系，迫切需要提升政府采購文檔組卷質(zhì)量。

4 “單軌制”下采購檔案電子化管理路徑

《檔案法》《檔案實施條例》《政府采購法實施暫行辦法》等一系列法律法規(guī)的頒布實施，為單軌制下政府采購檔案電子化管理提供了法律法規(guī)依據(jù)與保障，需要從基礎(chǔ)層、技術(shù)層、政策層和管理層等方面綜合發(fā)力，持續(xù)改進(jìn)，努力實現(xiàn)采購檔案電子化管理，不斷提升采購檔案管理的信息化水平。

4.1 抓好源頭文檔形成管理

單軌制下政府采購檔案電子化管理要抓好源頭、打好基礎(chǔ)，其中政府采購電子文件的形成是重點(diǎn)，也是單軌制管理的初始環(huán)節(jié)，直接影響到后期的檔案電子化管理整體的質(zhì)量和水平。為此，要根據(jù)政府采購業(yè)務(wù)開展的實際，將政府采購業(yè)務(wù)與采購檔案管理業(yè)務(wù)進(jìn)行系統(tǒng)性、重塑性與適應(yīng)性改造，以單軌制為引領(lǐng)，確保政府采購檔案電子應(yīng)用系統(tǒng)輸出的文件收到信息系統(tǒng)的支持，實現(xiàn)采購業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案管理系統(tǒng)相融合，從而保證政府采購文件從形成之初便符合歸檔要求。此外，在單軌制下，要確保政府采購業(yè)務(wù)推進(jìn)到哪里，相應(yīng)的電子檔案管理就要跟進(jìn)到哪里，實現(xiàn)采購業(yè)務(wù)實體環(huán)節(jié)與采購檔案業(yè)務(wù)管理環(huán)節(jié)保持同步，實現(xiàn)文檔生成即時歸檔。政府采購業(yè)務(wù)多，實踐中存在無業(yè)務(wù)系統(tǒng)支撐但又需要?dú)w檔的文件，作為檔案管理部門要重視此類文件資料的搜集，應(yīng)及時將其數(shù)字化，使其形成電子文件后再及時做好歸檔，并錄入至單軌制電子檔案管理系統(tǒng)目錄。

4.2 打好過程系統(tǒng)平臺建設(shè)

《檔案法》《檔案法實施條例》《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中均對電子檔案管理提出要求，如“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”，這也是政府采購檔案電子化管理的具體現(xiàn)實要求以及努力的方向。就政府采購檔案而言，“來源可靠”就是要從電子文件歸檔伊始，確保其所承載著的采購文件信息與采購業(yè)務(wù)相關(guān)聯(lián)，即是在采購業(yè)務(wù)活動辦理過程中產(chǎn)生的，且具有真實性，是在采購業(yè)務(wù)辦理過程中應(yīng)用系統(tǒng)產(chǎn)生、具有保存價值的文件資料。這些文件資料要達(dá)到《電子簽名法》《電子文件管理暫行辦法》的相關(guān)要求。“程序規(guī)范”則是要求在單軌制下政府采購檔案電子化管理系統(tǒng)中的檔案形成、歸檔、管理、檢索和利用等相關(guān)程序要符合法律法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的具體要求，系統(tǒng)業(yè)務(wù)流程及系統(tǒng)內(nèi)容要符合程序要求、合乎規(guī)范。“要素合規(guī)”則需要將政府采購電子檔案的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、背景信息和管理過程信息等構(gòu)成要素，要符合檔案管理國家及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

4.3 建好頂層政策設(shè)計內(nèi)容

單軌制下政府采購檔案電子化管理是一項系統(tǒng)性工程，需要從頂層做好規(guī)劃設(shè)計，包括單軌制下電子檔案管理系統(tǒng)、平臺和制度等，尤其是要重視解決單軌制下電子檔案效力難題?！稒n案法》規(guī)定的“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力”是建立在其他要素和條件均符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求的基礎(chǔ)之上，是有條件的?？梢?，要重視政府采購電子文件歸檔及電子檔案管理效力問題。因此，國家檔案局、財政部等要從頂層做好規(guī)劃設(shè)計，要從法律法規(guī)方面保障電子檔案可靠、不可逆的標(biāo)準(zhǔn)。此外，還要鼓勵先進(jìn)技術(shù)研發(fā)使用，如電子文件信息采集、電子文件深度應(yīng)用等，使先進(jìn)技術(shù)能夠為電子檔案提供全場景、全方位的技術(shù)支持和系統(tǒng)安排，為單軌制落實提供可靠技術(shù)支持和保障。

結(jié)語

“單軌制”作為落實《檔案法》的精神之一，實行單軌制下電子檔案管理無需再生成存儲的紙質(zhì)文件，不僅有利于提升檔案管理效率，還使政府采購檔案電子化管理實現(xiàn)了檔案管理的無紙化，節(jié)約了資源成本，需要在實際應(yīng)用過程中予以推廣應(yīng)用。

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