全過(guò)程人民民主嵌入基層治理現(xiàn)代化的路徑探析

[摘要]全過(guò)程人民民主與基層治理現(xiàn)代化之間存在著緊密聯(lián)系，二者互為支撐?；鶎又卫憩F(xiàn)代化是全過(guò)程人民民主的穩(wěn)固基石，而全過(guò)程人民民主則成為驅(qū)動(dòng)基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵動(dòng)力。當(dāng)前，基層治理面臨行政化、單向化和形式化等困境，將全過(guò)程人民民主融入基層治理實(shí)踐勢(shì)在必行。為此，通過(guò)鞏固黨建核心地位、確保“五治融合”方向，完善民主治理機(jī)制等途徑，構(gòu)建全過(guò)程人民民主的基層治理體系，為基層治理現(xiàn)代化提供持久活力。

[關(guān)鍵詞]全過(guò)程人民民主；基層治理現(xiàn)代化；民主政治" " " [DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2025.03.001

在新時(shí)代背景下，習(xí)近平總書(shū)記高度重視基層治理的重要地位，明確指出基層組織應(yīng)成為堅(jiān)固的戰(zhàn)斗堡壘，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)和意志得到有效貫徹。作為國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)，基層治理的現(xiàn)代化發(fā)展直接關(guān)系到國(guó)家整體治理效能的提升。自黨的十八大以來(lái)，黨中央對(duì)民主政治發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)更加深入，創(chuàng)造性地提出了“全過(guò)程人民民主”的新理念。[1]黨的二十大明確指出，中國(guó)式現(xiàn)代化的核心要求包括發(fā)展全過(guò)程人民民主，進(jìn)一步突出了人民在決策過(guò)程中的核心地位和利益表達(dá)方式。在此背景下，如何結(jié)合全過(guò)程人民民主推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化已成為亟待研究的重大課題，具有深遠(yuǎn)的理論與實(shí)踐意義。

一、全過(guò)程人民民主與基層治理現(xiàn)代化之間的內(nèi)在機(jī)理

（一）全過(guò)程人民民主與基層治理現(xiàn)代化兩者深度交織和互為支撐

在黨的二十大報(bào)告中，習(xí)近平總書(shū)記突出強(qiáng)調(diào)了基層民主作為整個(gè)人民民主過(guò)程的核心地位。習(xí)近平總書(shū)記明確提出，有必要對(duì)基層自治機(jī)制、組織架構(gòu)以及直接民主制度進(jìn)行進(jìn)一步優(yōu)化，以提升城鄉(xiāng)社區(qū)居民在自我管理、服務(wù)、教育和監(jiān)督方面的實(shí)際成效。在此過(guò)程中，基層被視為人民民主實(shí)踐的前沿，既是理念實(shí)現(xiàn)的“最后一公里”，也是最佳實(shí)踐場(chǎng)所。

“全過(guò)程人民民主”不僅體現(xiàn)為一種治理哲學(xué)、制度框架和實(shí)施方法，而且在基層治理的各個(gè)環(huán)節(jié)中都得到了貫徹體現(xiàn)，展示了一個(gè)完整鏈條、過(guò)程及覆蓋范圍的民主模式?；鶎又卫憩F(xiàn)代化進(jìn)程反映了全過(guò)程人民民主在基層的具體實(shí)踐和重要特征。通過(guò)鞏固基層組織、完善民主制度、提高公眾參與度，為全過(guò)程人民民主在基層的深入發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。全過(guò)程人民民主與基層治理現(xiàn)代化之間呈現(xiàn)出緊密交織、互為支持的邏輯關(guān)聯(lián)。

（二）基層治理現(xiàn)代化是落實(shí)全過(guò)程人民民主的深厚根基和實(shí)踐基礎(chǔ)

作為社會(huì)治理與民主政治交融的“基層實(shí)驗(yàn)場(chǎng)”，人民群眾在民主選舉、決策、管理和監(jiān)督等環(huán)節(jié)中，不僅積累了豐富的民主經(jīng)驗(yàn)，提升了自身的民主素養(yǎng)，還為全過(guò)程人民民主的深入發(fā)展和創(chuàng)新提供了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)與理論資源?；鶎又卫砥脚_(tái)不僅提升了人民的參與度和政治覺(jué)悟，還為他們提供了更多法律途徑來(lái)表達(dá)訴求、維護(hù)權(quán)益及參與公共事務(wù)管理。[2]

全過(guò)程人民民主深深扎根于基層治理土壤，廣泛吸納民眾智慧和力量。優(yōu)化基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)及自治機(jī)制，確保民眾廣泛且有序地參與民主選舉、協(xié)商、決策、管理及監(jiān)督，已成為基層民眾參與政治生活和社會(huì)治理的高效途徑，充分體現(xiàn)了我國(guó)民主制度的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。[3]基層治理現(xiàn)代化發(fā)展通過(guò)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、能力提升和創(chuàng)新手段，為廣大群眾提供了更為便利、直觀和高效的民主參與平臺(tái)，確保人民民主觀念在基層得到全面有效的實(shí)施。

（三）全過(guò)程人民民主是基層治理現(xiàn)代化的重要?jiǎng)恿蛢?nèi)在要求

在黨的二十大報(bào)告中，國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化被明確設(shè)定為總體目標(biāo)。其中，完善全過(guò)程的人民民主制度被視為關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在這一過(guò)程中，人民民主通過(guò)其獨(dú)特途徑和方式，深入激發(fā)公眾參與治理，推動(dòng)治理主體和方法多樣化。政府應(yīng)通過(guò)與公眾積極互動(dòng)和協(xié)商，成功營(yíng)造民主治理環(huán)境，最大限度激發(fā)基層民眾自治能力。

全過(guò)程人民民主在基層治理實(shí)踐中體現(xiàn)人民核心價(jià)值觀，推動(dòng)自治、法治、德治有機(jī)統(tǒng)一。始終堅(jiān)守以人民為核心原則，通過(guò)實(shí)踐民主提升基層治理效能，確保民主與治理和諧共生。廣泛的民眾深度參與不僅能提升治理合法性，更能培養(yǎng)民眾的民主觀念和實(shí)踐能力，為基層治理現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。將民眾情感和意見(jiàn)轉(zhuǎn)化為治理動(dòng)力，推動(dòng)基層治理向更好方向發(fā)展，既滿足社會(huì)主義建設(shè)實(shí)際需求，又符合人民群眾的基本期望。

二、全過(guò)程人民民主融入基層治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要

（一）基層治理中的行政化傾向

在我國(guó)基層治理實(shí)踐中，行政化傾向日益突出，對(duì)基層群眾參與的主體性產(chǎn)生顯著影響。在一些地區(qū)，過(guò)度行政干預(yù)已成為制約群眾參與的關(guān)鍵因素，不僅在日常事務(wù)管理中體現(xiàn)，并且在基層群眾自治的各個(gè)環(huán)節(jié)均有體現(xiàn)，導(dǎo)致群眾在自治過(guò)程中的主體地位受損。實(shí)踐證明，行政權(quán)力擴(kuò)張與基層群眾自治程度呈反比關(guān)系。[4]換言之，行政干預(yù)的加劇將壓縮基層群眾的自治空間，這在基層治理中表現(xiàn)得尤為明顯。

目前，基層民主治理面臨的結(jié)構(gòu)性困境集中體現(xiàn)為行政配置的過(guò)密化趨向。行政體系通過(guò)“職責(zé)同構(gòu)”機(jī)制向下延伸，少數(shù)基層政府有基層自治組織視為自身附屬機(jī)構(gòu)的傾向，行政結(jié)構(gòu)的擴(kuò)張性滲透導(dǎo)致治理效能耗散。此外，部分基層權(quán)力主體對(duì)民主監(jiān)督機(jī)制存在認(rèn)知偏差，將人大代表履職活動(dòng)異化為過(guò)程性程序，監(jiān)督空轉(zhuǎn)現(xiàn)象不僅消解全過(guò)程人民民主的實(shí)踐效能，更形成民主政治建設(shè)的“內(nèi)卷化”陷阱。

（二）基層政治中的單向化趨勢(shì)

基層政治體制不應(yīng)僅依賴(lài)單一的上行下效機(jī)制，而應(yīng)有效地納入民眾的聲音?，F(xiàn)實(shí)中基層治理的“雙向”溝通并不順暢，面臨民意表達(dá)機(jī)制不暢的困境。中央政策指令通過(guò)層級(jí)傳遞至基層，而中央和地方政府則通過(guò)檢查、督導(dǎo)等方式了解政策效果及民眾反應(yīng)。部分地方民意表達(dá)途徑的阻塞及利益訴求傳達(dá)的受阻，不僅削弱了基層群眾的政治參與意愿，還進(jìn)一步削減了基層民主實(shí)踐的效能，給基層治理帶來(lái)新的難題。

現(xiàn)如今，網(wǎng)絡(luò)民意表達(dá)渠道雖日益豐富，但因缺乏有效引導(dǎo)與規(guī)范，常陷入無(wú)序與混亂，且反饋機(jī)制不完善。此外，基層事務(wù)的繁雜瑣碎導(dǎo)致民主工作往往被置于次要地位，未能得到應(yīng)有的重視。部分基層干部在面對(duì)群眾的呼聲與訴求時(shí)，存在回應(yīng)不準(zhǔn)確、解答不充分、決策不迅速等問(wèn)題，加劇了基層政治的單向化趨勢(shì)，使普通群眾在利益訴求表達(dá)中面臨邊緣化風(fēng)險(xiǎn)。

（三）基層民主中的形式化問(wèn)題

在我國(guó)基層治理架構(gòu)中，群眾參與的制度化水平對(duì)確保參與有效性、持久性和公正性具有關(guān)鍵作用。然而，理論與實(shí)踐之間往往存在較大差距。盡管頂層制度在理念上明確了群眾在社區(qū)公共事務(wù)中的決策、管理和監(jiān)督權(quán)利，但操作層面的規(guī)定往往模糊不清，缺乏具體的實(shí)施細(xì)節(jié)和安排，導(dǎo)致參與實(shí)踐流于形式，難以實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)初衷。

現(xiàn)實(shí)中，部分基層社會(huì)組織和管理者對(duì)基層社會(huì)實(shí)際狀況和需求缺乏深入了解，信息分散和不對(duì)稱(chēng)的現(xiàn)象抑制了群眾參與的潛力和活力。[5]以社區(qū)民主協(xié)商為例，會(huì)議的組織流程、參與人員構(gòu)成以及群眾在協(xié)商中的權(quán)利義務(wù)等關(guān)鍵要素缺乏明確規(guī)定，導(dǎo)致協(xié)商過(guò)程形式化。部分協(xié)商程序缺乏規(guī)范性和穩(wěn)定性，活動(dòng)開(kāi)展隨意且缺乏常態(tài)化機(jī)制，同時(shí)過(guò)度依賴(lài)地方政府，基層組織的參與地位被邊緣化，協(xié)商結(jié)果無(wú)法真正體現(xiàn)群眾意愿和利益訴求，使得群眾參與權(quán)和話語(yǔ)權(quán)無(wú)法得到充分保障，進(jìn)而導(dǎo)致參與進(jìn)程形式化。

三、全過(guò)程人民民主嵌入基層治理的路徑探析

（一）強(qiáng)化黨建核心作用，鞏固人民民主全鏈條的政治基石

由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)，也是全過(guò)程人民民主的最根本政治保障。在基層實(shí)踐中，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，強(qiáng)化基層黨組織建設(shè)，推動(dòng)基層治理創(chuàng)新發(fā)展。推動(dòng)基層黨組織與基層自治組織的深度融合，實(shí)施村黨組織書(shū)記備案程序等措施，形成治理合力。強(qiáng)化黨對(duì)基層事務(wù)管理和基層民主實(shí)施的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，為基層有效治理提供有力的組織支撐。

充實(shí)治理力量、優(yōu)化治理組織結(jié)構(gòu)。堅(jiān)持“以編定員”，建立完善崗位設(shè)置體系，準(zhǔn)確評(píng)估工作量、明確編制數(shù)量、激活現(xiàn)有編制和人力資源。以完善考核評(píng)價(jià)體系為抓手，規(guī)范基層單位內(nèi)部管理，提高基層人員整體素質(zhì)，增強(qiáng)基層能力建設(shè)。優(yōu)化基層干部隊(duì)伍，持續(xù)加強(qiáng)基層治理能力。構(gòu)建多層次的民意溝通體系，確保全過(guò)程人民民主在基層得到廣泛、真實(shí)、有效地實(shí)施。

（二）把牢“五治融合”方向，構(gòu)建以人民為中心的治理格局

自從黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央在社會(huì)治理領(lǐng)域所提出的政治、自治、法治、德治、智治等理念，構(gòu)成了我國(guó)社會(huì)治理新要求的核心。推動(dòng)“五治融合”發(fā)展，注重構(gòu)建與完善“雙向”政治溝通機(jī)制。通過(guò)提升基層代表的政治素養(yǎng)與業(yè)務(wù)能力，加強(qiáng)監(jiān)督與管理，確保代表忠實(shí)履行職責(zé)。強(qiáng)調(diào)廣泛的社會(huì)參與，優(yōu)化民眾評(píng)議與意見(jiàn)征集機(jī)制，構(gòu)建居民公約與社區(qū)議事協(xié)商的長(zhǎng)效機(jī)制。將法治精神融入基層自治各項(xiàng)制度，引導(dǎo)民眾崇德向善。運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)打造的民意收集平臺(tái)，整合各類(lèi)民意反映渠道。通過(guò)開(kāi)發(fā)社區(qū)治理軟件與應(yīng)用場(chǎng)景，為公眾參與治理提供便利。

構(gòu)建以人民為中心的治理格局的過(guò)程中，堅(jiān)持“民事民定”原則和實(shí)現(xiàn)“群眾事、群眾定”，確保人民群眾在治理中的核心地位。同時(shí)，注重問(wèn)題的分類(lèi)處理和公開(kāi)透明，明確責(zé)任主體和辦理時(shí)限，強(qiáng)化決策執(zhí)行和效果評(píng)估。通過(guò)“五治融合”的理念和實(shí)踐，遏制基層政治的單向化傾向，充分發(fā)揮人民群眾在基層治理中的主體作用。

（三）健全民主治理機(jī)制，落實(shí)全過(guò)程人民民主的治理體系

深化基層民主實(shí)踐，廣泛引導(dǎo)人民群眾參與，使民主觀念深入人心，確保人民真正實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主。提升群眾政治參與意識(shí)，積極引導(dǎo)其參與決策，確保社會(huì)治理的公正與高效。通過(guò)教育推廣、宣傳活動(dòng)和社區(qū)組織動(dòng)員，促進(jìn)民主治理的廣泛參與。同時(shí)，鼓勵(lì)社區(qū)居民積極投入民主議事，定期培訓(xùn)社區(qū)居民，明確全過(guò)程議事規(guī)范，夯實(shí)議事會(huì)運(yùn)行基礎(chǔ)。

激發(fā)群眾參與潛能，打破基層治理中的信息壁壘和職責(zé)沖突。運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)+方式，構(gòu)建線上線下服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資源動(dòng)態(tài)共享。同時(shí)，構(gòu)建實(shí)體化參與場(chǎng)所，完善社區(qū)組織、企事業(yè)單位等多方協(xié)作對(duì)話機(jī)制。加強(qiáng)信息公開(kāi)制度建設(shè)，規(guī)范信息發(fā)布流程和標(biāo)準(zhǔn)，保障信息真實(shí)客觀。建立監(jiān)督檢查制度和高效信息管理系統(tǒng)，確保信息快速傳遞和處理。通過(guò)線下方式廣泛征求群眾意見(jiàn)，提升治理透明度。建立立項(xiàng)辦結(jié)制度，確保對(duì)群眾意見(jiàn)及時(shí)回應(yīng)。構(gòu)建數(shù)字化信息收集平臺(tái)，細(xì)化工作流程，明確責(zé)任主體，避免形式化現(xiàn)象。

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[5]本刊編輯部，汪昊.基層協(xié)商的社會(huì)工作介入[J].中國(guó)社會(huì)工作，2023，（13）：9.

基金項(xiàng)目：福建師范大學(xué)廉潔文化中心項(xiàng)目，項(xiàng)目名稱(chēng)：新時(shí)代大學(xué)生廉潔文化教育改進(jìn)策略——一個(gè)制度嵌入的理論視角（項(xiàng)目編號(hào)：VJ-2272）

作者簡(jiǎn)介：林一賢（2000.07-），男，漢族，福建莆田人，碩士在讀，研究方向：習(xí)近平總書(shū)記現(xiàn)代化重要論述研究、社會(huì)治理現(xiàn)代化。