數(shù)字賦能地方生態(tài)治理：機(jī)理及優(yōu)化

［摘"要］當(dāng)前，數(shù)字賦能地方生態(tài)治理蔚為流行，但已有研究對(duì)其內(nèi)在機(jī)理仍顯語(yǔ)焉不詳，缺乏整體性認(rèn)識(shí)。引入W市“數(shù)字河長(zhǎng)”案例，透過(guò)“智慧監(jiān)管—流程協(xié)同—精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)”框架分析發(fā)現(xiàn)，W市依托數(shù)字平臺(tái)構(gòu)造的“數(shù)字河長(zhǎng)”體系，因其對(duì)生態(tài)問(wèn)題可以智能識(shí)別與決策，實(shí)現(xiàn)了數(shù)字對(duì)地方水生態(tài)治理的工具性賦能；通過(guò)信息扁平交互和閉環(huán)設(shè)計(jì)驅(qū)引，實(shí)現(xiàn)了數(shù)字對(duì)地方水生態(tài)治理的體制性賦能；由于流程可追溯以及公眾可參與，實(shí)現(xiàn)了數(shù)字對(duì)地方水生態(tài)治理的保障性賦能。W市“數(shù)字河長(zhǎng)”經(jīng)驗(yàn)展示了數(shù)字賦能地方生態(tài)治理的一般特征與機(jī)理，但也可以管窺其中未盡之處，數(shù)字賦能地方生態(tài)治理仍需在提升數(shù)字設(shè)施覆蓋率與功能、完善數(shù)字平臺(tái)分級(jí)處理機(jī)制、協(xié)調(diào)推動(dòng)部門(mén)間橫向聯(lián)動(dòng)，以及強(qiáng)化公眾數(shù)字平臺(tái)參與效能等方面，持續(xù)作出優(yōu)化的努力。

［關(guān)鍵詞］數(shù)字賦能；生態(tài)治理；智慧監(jiān)管；流程協(xié)同；精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)

［中圖分類(lèi)號(hào)］""D63；X321［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］""A［文章編號(hào)］"1673-0461（2025）03-0019-11

一、問(wèn)題的提出

生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)乎中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)，步入新時(shí)代以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將其提升到前所未有的戰(zhàn)略高度。這一時(shí)期，如火如荼的數(shù)字化革命也迅速與各地生態(tài)治理擦出絢麗火花，實(shí)現(xiàn)數(shù)字賦能。比如有研究認(rèn)為，云計(jì)算能夠快速處理海量環(huán)境數(shù)據(jù)，人工智能使環(huán)境治理具有感知、記憶和學(xué)習(xí)的能力，大數(shù)據(jù)可以改善生態(tài)治理信息的存儲(chǔ)、檢索及評(píng)估，移動(dòng)政務(wù)可以實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理流程化管理以及方便公眾參與等［1］。河長(zhǎng)制①是當(dāng)代中國(guó)水生態(tài)治理一項(xiàng)極為重要的原創(chuàng)性制度安排，2016年在全國(guó)各地普遍實(shí)施以來(lái)已取得明顯效應(yīng)，在其作用下，“全國(guó)地級(jí)及以上城市黑臭水體基本消除，2020年全國(guó)地表水Ⅰ到Ⅲ類(lèi)水水質(zhì)斷面比例較2016年提高近16個(gè)百分點(diǎn)”［2］。數(shù)字賦能在河長(zhǎng)制運(yùn)行中亦助力甚多，云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和區(qū)塊鏈等技術(shù)紛紛嵌入河長(zhǎng)制之中，推進(jìn)了河流治理的規(guī)范化、現(xiàn)代化，加快了河長(zhǎng)制從“有名”向“有實(shí)”“有效”轉(zhuǎn)變的步伐［3］。然則，數(shù)字技術(shù)究竟如何賦能各地生態(tài)治理包括河長(zhǎng)制運(yùn)行？既有研究已有一定的探討，取得富有意義的成果，但從研究旨趣看，要么較偏重于應(yīng)然的邏輯推演，要么聚焦于數(shù)字賦能公眾參與、協(xié)同治理等具體論域，總體缺乏基于實(shí)證研究的整合性分析。為此，本文選擇以W市“數(shù)字河長(zhǎng)”運(yùn)行為例，試圖構(gòu)建“智慧監(jiān)管—流程協(xié)同—精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)”框架，揭示數(shù)字賦能河長(zhǎng)制運(yùn)行乃至地方生態(tài)治理的內(nèi)在機(jī)理，亦思考相關(guān)實(shí)踐尚存不足之處，提出進(jìn)一步優(yōu)化的路徑建議。之所以選擇W市案例，緣于該市2013年以來(lái)河長(zhǎng)制大張旗鼓實(shí)施，2016年又及時(shí)跟進(jìn)“數(shù)字河長(zhǎng)”建設(shè)，已然積累較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也體現(xiàn)出一些共性問(wèn)題，因而案例有其典型性。課題組先后于2021年5月、2022年10月、2023年3月以及2024年6月對(duì)W市市本級(jí)河長(zhǎng)制辦公室（下稱(chēng)河長(zhǎng)辦）及其下轄Y縣河長(zhǎng)辦、Y縣S鎮(zhèn)河長(zhǎng)辦和P縣N街道河長(zhǎng)辦等陸續(xù)開(kāi)展實(shí)地調(diào)研及半結(jié)構(gòu)式訪(fǎng)談。本文案例資料來(lái)源除了訪(fǎng)談之外，還包括地方政府文件與工作總結(jié)、地方媒體公開(kāi)報(bào)道，以及課題組人員跟隨訪(fǎng)談對(duì)象深入一線(xiàn)巡河進(jìn)行的參與式觀(guān)察。

二、文獻(xiàn)綜述與分析框架

（一）文獻(xiàn)綜述

當(dāng)今，數(shù)字技術(shù)日益成為提升生態(tài)治理效能的重要驅(qū)動(dòng)路徑，引發(fā)學(xué)界密切關(guān)注。已有實(shí)踐表明，數(shù)字技術(shù)加持下，一套以應(yīng)用為基礎(chǔ)的社會(huì)問(wèn)題解決機(jī)制正在逐步形成，其通過(guò)促進(jìn)公共信息流轉(zhuǎn)與共享為多元治理主體間溝通提供新型平臺(tái)和渠道，有效促進(jìn)治理主體間互動(dòng)，并有望重塑治理結(jié)構(gòu)與治理體系［4］。對(duì)我國(guó)公共部門(mén)生態(tài)治理體系而言，由于官僚制分工的過(guò)密化以及部門(mén)本位主義影響，一度呈現(xiàn)所謂“九龍治水”，難以解決部門(mén)職能扯皮的問(wèn)題，數(shù)字賦能卻可以帶來(lái)曙光，通過(guò)架構(gòu)數(shù)字平臺(tái)，能夠?qū)崿F(xiàn)政府部門(mén)間線(xiàn)上數(shù)據(jù)共享與在線(xiàn)協(xié)作［5］。進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，數(shù)字化、信息化和智慧化的數(shù)字治理平臺(tái)可起到牽引作用，在生態(tài)環(huán)境整治中建立起主體聯(lián)結(jié)機(jī)制、資源整合機(jī)制、整體性協(xié)作機(jī)制和監(jiān)督反饋機(jī)制［6］?；?010—2020年我國(guó)31個(gè)省份（除港澳臺(tái)地區(qū)）面板數(shù)據(jù)測(cè)算發(fā)現(xiàn)，數(shù)字化發(fā)展對(duì)各地政府生態(tài)治理效率具有較為顯著的改善效應(yīng)［1］，有力化解了各地政府生態(tài)監(jiān)管不充分、資源浪費(fèi)與效率低的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管效率和監(jiān)管精準(zhǔn)性的提升［7］。數(shù)字賦能基層生態(tài)治理形成數(shù)字社區(qū)，構(gòu)筑了“虛擬社會(huì)空間”，進(jìn)而成為居民高頻互動(dòng)和環(huán)境監(jiān)督的重要隱形場(chǎng)域，增強(qiáng)了居民的情感連接，激發(fā)了居民參與生態(tài)治理的意愿與集體效能感［8］。生態(tài)治理并不單單依賴(lài)于自上而下的行政命令機(jī)制，將生態(tài)產(chǎn)品化的市場(chǎng)機(jī)制對(duì)于調(diào)動(dòng)地方政府和企業(yè)部門(mén)投入生態(tài)治理的積極性更顯深邃意義。數(shù)字賦能可以通過(guò)改進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值創(chuàng)造方式、創(chuàng)造效率和獲取方式，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品的公共供給和市場(chǎng)化供給［9］。

也有研究發(fā)現(xiàn)，數(shù)字賦能地方生態(tài)治理也可能遭遇數(shù)字陷阱、數(shù)字依賴(lài)、地方性知識(shí)被漠視等問(wèn)題，造成地方政府盲目追求數(shù)字平臺(tái)建設(shè)，忽視其應(yīng)用場(chǎng)景條件和實(shí)際效應(yīng)［10］，數(shù)字賦能多元主體生態(tài)協(xié)同治理也應(yīng)謹(jǐn)防技術(shù)空轉(zhuǎn)、協(xié)同表象和內(nèi)驅(qū)力不足等問(wèn)題［11］。數(shù)字賦能生態(tài)文明建設(shè)由于技術(shù)至上、制度滯后、基礎(chǔ)失衡等病態(tài)面向會(huì)導(dǎo)致“智能依賴(lài)”造成“建設(shè)惰性”、"“監(jiān)管缺失”引發(fā)“建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)”、“技術(shù)缺陷”抑制“建設(shè)活力”等瓶頸［12］。為此有文獻(xiàn)主張，實(shí)踐中應(yīng)注意從重塑生態(tài)治理主體的治理理念、加強(qiáng)保障體系建設(shè)、促進(jìn)技術(shù)與生態(tài)治理的深度融合、構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制等方面同步發(fā)力［13］；融合技術(shù)邏輯與制度邏輯，瞄準(zhǔn)生態(tài)治理精細(xì)化目標(biāo)，優(yōu)化技術(shù)頂層設(shè)計(jì)、推進(jìn)治理體制改革、完善評(píng)估監(jiān)督體系［14］，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)地方政府智慧生態(tài)治理。

針對(duì)數(shù)字賦能各地河長(zhǎng)制運(yùn)行，學(xué)界亦作出了有限的探討。例如有文獻(xiàn)提出，河長(zhǎng)制與數(shù)字孿生技術(shù)在專(zhuān)業(yè)知識(shí)、快速響應(yīng)、協(xié)同合作、公眾參與和多元聯(lián)動(dòng)等方面能夠產(chǎn)生協(xié)同反應(yīng)，克服河長(zhǎng)制現(xiàn)存的局限［15］。數(shù)字平臺(tái)因其外源定制性，能夠?yàn)楹娱L(zhǎng)制組織成員一體化管理、內(nèi)部信息互通、部門(mén)協(xié)同參與提供渠道［16］；數(shù)字技術(shù)嵌入可以通過(guò)增強(qiáng)縱向?qū)蛹?jí)間的監(jiān)管力度、提升縱橫層級(jí)間的信息流轉(zhuǎn)、促進(jìn)自下而上的公眾參與等中介渠道影響村級(jí)河長(zhǎng)政策執(zhí)行力［17］。以廣州近十年治水工作為例研究揭示，由于“互聯(lián)網(wǎng)＋河長(zhǎng)制”持續(xù)推進(jìn)，強(qiáng)調(diào)工程為先、協(xié)同為主的數(shù)字化管理模式，為河流治理提供了有力的技術(shù)支撐，使得廣州水環(huán)境發(fā)生了極為明顯的積極變化［18］。

總體上，已有研究為管窺數(shù)字賦能地方生態(tài)治理的內(nèi)在機(jī)理提供了初步的研究基礎(chǔ)與有價(jià)值的觀(guān)點(diǎn)參照。但也存在有待填補(bǔ)的空間：首先，一般地論及數(shù)字賦能?chē)?guó)家治理的意義、路徑與影響的文獻(xiàn)較多，但專(zhuān)門(mén)論及數(shù)字賦能地方生態(tài)治理的文獻(xiàn)并不多見(jiàn)，數(shù)字賦能河長(zhǎng)制的相關(guān)討論則更顯稀少。緣此，對(duì)于數(shù)字賦能地方生態(tài)治理的具體機(jī)理與運(yùn)作邏輯，已有分析實(shí)則并不夠清晰。這一情況，一定程度上反映出當(dāng)前較多文獻(xiàn)善于追熱數(shù)字賦能?chē)?guó)家治理研究主題，但卻缺乏與具體治理領(lǐng)域結(jié)合的應(yīng)有的研究決心和投入。其次，數(shù)字賦能地方生態(tài)治理案例分析亦顯現(xiàn)不足，而案例研究的意義卻十分重要，其可以細(xì)致深入地描述經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，呈現(xiàn)事件發(fā)生、發(fā)展的具體歷程，揭示其隱現(xiàn)的運(yùn)作邏輯，乃至據(jù)此作出反思［19］。最后，學(xué)科出身、研究方向往往左右研究立場(chǎng)，以至現(xiàn)有文獻(xiàn)缺乏一個(gè)整全的研究框架，并未形成關(guān)于數(shù)字賦能地方生態(tài)治理內(nèi)在機(jī)理的系統(tǒng)、有機(jī)的認(rèn)識(shí)。有鑒于此，本文引入W市“數(shù)字河長(zhǎng)”案例，實(shí)證考察數(shù)字賦能河長(zhǎng)制的維度與邏輯，以此理解數(shù)字賦能地方生態(tài)治理的運(yùn)行機(jī)理，并提出改進(jìn)建議。

（二）分析框架

數(shù)字技術(shù)體現(xiàn)出超精確性、強(qiáng)通用性和優(yōu)整合性等特點(diǎn)，因而其賦能地方生態(tài)治理，顯示重要且寬廣的應(yīng)用價(jià)值，利于克服地方生態(tài)治理由來(lái)已久的生態(tài)違法信息提取不及時(shí)、不充分等難題。憑賴(lài)數(shù)字技術(shù)成像的精確性，以及數(shù)字平臺(tái)的程序化設(shè)計(jì)與跟蹤考核機(jī)制，也便于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)分配、監(jiān)控和督促部門(mén)履行應(yīng)盡責(zé)任，推進(jìn)部門(mén)間工作連貫與協(xié)作，這使得傳統(tǒng)生態(tài)治理經(jīng)常遭遇的部門(mén)責(zé)任推諉、“各掃門(mén)前雪”等痼疾同樣有望求解。緣此，本研究相應(yīng)構(gòu)建“智慧監(jiān)管—流程協(xié)同—精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)”綜合性分析框架，以期形成對(duì)數(shù)字賦能地方生態(tài)治理的總體性認(rèn)識(shí)。

首先，實(shí)現(xiàn)智慧監(jiān)管是數(shù)字賦能地方生態(tài)治理的基點(diǎn)。按歷史學(xué)者黃仁宇理解，“數(shù)目字管理”缺乏是傳統(tǒng)中國(guó)治理的醒目特點(diǎn)［20］，突出體現(xiàn)于以倫理取代法律管治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，未能發(fā)展出各種具體的統(tǒng)計(jì)技術(shù)和制度安排而對(duì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行細(xì)致、及時(shí)和精確的把握，凡事講究“差不多”“說(shuō)得過(guò)去”，這一特點(diǎn)放在流動(dòng)性很弱、確定性很強(qiáng)的歷史中國(guó)是否“硬傷”，尚可以討論；但放到人口眾多、治理事務(wù)龐雜的現(xiàn)代社會(huì)，就不免顯得“糊里糊涂”，政策制定與執(zhí)行缺乏精確性，最終會(huì)影響治理成效。如此，精細(xì)治理就凸顯其重要性，正是在這一意義上，數(shù)字化可以大顯身手［21］。在形式合理性基礎(chǔ)上，數(shù)字技術(shù)能夠以標(biāo)準(zhǔn)化方式測(cè)評(píng)、監(jiān)控和處理社會(huì)事實(shí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)事實(shí)的清晰化［7］。具體到地方生態(tài)治理領(lǐng)域，缺失有效的監(jiān)控、監(jiān)測(cè)能力，污染行為難以被發(fā)現(xiàn)，就可能肆無(wú)忌憚地進(jìn)行，地方官員對(duì)于轄區(qū)污染也會(huì)設(shè)法卸責(zé)、隱瞞。數(shù)字監(jiān)控技術(shù)、檢測(cè)技術(shù)的運(yùn)用則可以為生態(tài)問(wèn)題識(shí)別提供支持，賦予生態(tài)資源管理更加全面、統(tǒng)合的信息整合能力［22］，通過(guò)信息傳感器、數(shù)采儀、遙感GIS、數(shù)據(jù)中心等多種技術(shù)的“數(shù)字大腦”載體，可以對(duì)微觀(guān)主體污染行為進(jìn)行全天候、無(wú)死角盯守，對(duì)于污染物排放量、排放濃度、排放來(lái)源等信息清晰掌握，從而有助于作出智慧決策、進(jìn)行污染追責(zé)與問(wèn)責(zé)。

其次，促進(jìn)流程協(xié)同是數(shù)字賦能地方生態(tài)治理的關(guān)鍵。官僚制行政強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)化分工，但也衍生信息分散與權(quán)力碎片化困境，職能部門(mén)間基于僵化的專(zhuān)業(yè)分工甚或部門(mén)利益的考慮形成堅(jiān)不可摧的“柏林墻”，這些“墻壁”對(duì)內(nèi)部信息實(shí)行封鎖，對(duì)外部信息則實(shí)行絞殺［23］。由此，政府職能部門(mén)間的平行溝通與協(xié)調(diào)經(jīng)常失靈，造成在水生態(tài)治理等諸多跨部門(mén)問(wèn)題處理上呈現(xiàn)“有組織的不負(fù)責(zé)任”（Organized"Irresponsibility）。就此，單憑某一個(gè)部門(mén)例如水行政部門(mén)或生態(tài)環(huán)境部門(mén)作出努力，難以奏效，必須通過(guò)開(kāi)展跨部門(mén)協(xié)調(diào)，逐漸建立一套跨部門(mén)、跨功能乃至跨空間邊界的公共事務(wù)治理機(jī)制，才可能避免“集體行動(dòng)的困境”。數(shù)字技術(shù)正可以提供重要支持。事實(shí)上，數(shù)字賦能水生態(tài)治理的過(guò)程絕非僅體現(xiàn)為一項(xiàng)單純的技術(shù)行為，而是根本上關(guān)涉組織結(jié)構(gòu)與協(xié)作制度的變遷。數(shù)字平臺(tái)可以激活跨機(jī)構(gòu)信息和服務(wù)的流動(dòng)，其問(wèn)題流轉(zhuǎn)功能可以驅(qū)使職能部門(mén)主動(dòng)作為，憑借數(shù)據(jù)系統(tǒng)垂直管理優(yōu)勢(shì)也利于調(diào)動(dòng)相關(guān)部門(mén)參與，由于這些原因，數(shù)字賦能可以明顯增進(jìn)政府部門(mén)間協(xié)同［24］。

最后，實(shí)施精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)是數(shù)字賦能地方生態(tài)治理的保障。有責(zé)無(wú)權(quán)、有權(quán)無(wú)責(zé)均會(huì)影響治理主體作出高效負(fù)責(zé)的治理行為，權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)乃是各項(xiàng)公共制度設(shè)計(jì)的基本原則，河長(zhǎng)制運(yùn)行亦應(yīng)如此。實(shí)際上，河長(zhǎng)制創(chuàng)新的初衷即在于將原先因部門(mén)壁壘被分散的治水權(quán)力集中化、被稀釋的治水責(zé)任明晰化。一方面，確立擔(dān)任各級(jí)地方黨政主官的河長(zhǎng)對(duì)相應(yīng)河流水資源治理的統(tǒng)合權(quán)力與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)治水權(quán)責(zé)的人格化與高位化；另一方面，擔(dān)任河長(zhǎng)人員行使職務(wù)權(quán)力，向下要求各部門(mén)、各層級(jí)配合跟進(jìn)，形成“黨政領(lǐng)導(dǎo)—職能部門(mén)負(fù)責(zé)人—基層干部”的垂直型“條條”跟進(jìn)模式和橫向職能部門(mén)聯(lián)動(dòng)配合的“塊塊”協(xié)同模式［25］。其中，河長(zhǎng)辦擔(dān)負(fù)行政與信息中樞角色，通常掛靠于水行政部門(mén)或生態(tài)環(huán)境部門(mén)，使其獲得牽引同級(jí)部門(mén)共同治水的權(quán)力，其他部門(mén)則被賦予不一而足的治水責(zé)任，河長(zhǎng)辦依據(jù)利益因素和事務(wù)屬性對(duì)其他部門(mén)進(jìn)行常規(guī)型協(xié)調(diào)、關(guān)系型協(xié)調(diào)、借勢(shì)型協(xié)調(diào)和造勢(shì)型協(xié)調(diào)［26］，掌握考核權(quán)是河長(zhǎng)辦協(xié)調(diào)其他部門(mén)的保底措施。然而如何切實(shí)發(fā)揮考核的導(dǎo)向和驅(qū)動(dòng)作用，督促各部門(mén)切實(shí)履職？關(guān)鍵是考核工作要在事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對(duì)于部門(mén)失責(zé)行為的準(zhǔn)確定性與精準(zhǔn)處理。就此，數(shù)字平臺(tái)的作用不可或缺，其數(shù)據(jù)留痕功能，讓生態(tài)治理流程清晰可見(jiàn)，讓上級(jí)問(wèn)責(zé)精準(zhǔn)可考。技術(shù)平臺(tái)的開(kāi)放式設(shè)計(jì)也為社會(huì)問(wèn)責(zé)提供了可能，從外部倒逼各部門(mén)不要“各唱各調(diào)”，實(shí)現(xiàn)“步調(diào)一致”。

三、數(shù)字賦能地方生態(tài)治理的機(jī)理：W市“數(shù)字河長(zhǎng)”案例考察

（一）案例簡(jiǎn)介

W市地處東南沿海，Z省南端。境內(nèi)共有大小河流1"104條，總長(zhǎng)度達(dá)5"652公里，水域面積達(dá)622平方公里。改革開(kāi)放以來(lái)，W市民營(yíng)經(jīng)濟(jì)生機(jī)勃勃，地方政府“無(wú)為而治”模式提供了管理支持，可能造成產(chǎn)業(yè)整體“低小散”，帶來(lái)巨大的治污壓力。2013年76個(gè)市控以上地表水監(jiān)測(cè)斷面中，劣V類(lèi)水?dāng)嗝?1個(gè)；全市平原河網(wǎng)以劣V類(lèi)水質(zhì)為主，部分河段污染嚴(yán)重，已喪失使用功能。2013年10月，W市出臺(tái)《關(guān)于建設(shè)美麗Z南水鄉(xiāng)的實(shí)施意見(jiàn)》，在Z省內(nèi)較早實(shí)施以治污水為核心的“五水共治”。為有效推進(jìn)此項(xiàng)工作，2014年2月，W市實(shí)現(xiàn)市、縣、鎮(zhèn)、村四級(jí)河長(zhǎng)全覆蓋。為適應(yīng)信息化建設(shè)浪潮，2016年伊始，W市啟動(dòng)“數(shù)字河長(zhǎng)”建設(shè)步伐。相關(guān)做法可總結(jié)為兩方面：其一，開(kāi)展數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。包括在水源地布設(shè)監(jiān)控探頭集群、通信網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)倉(cāng)庫(kù)、水質(zhì)檢測(cè)探頭、調(diào)度指揮中心；在餐飲集聚區(qū)、工業(yè)園區(qū)等污水管道投用管網(wǎng)液位儀、水質(zhì)監(jiān)測(cè)儀、可燃?xì)怏w監(jiān)測(cè)儀、井蓋位移監(jiān)測(cè)儀、自動(dòng)水樣采樣儀；為基層水資源管理執(zhí)法部門(mén)配備無(wú)人機(jī)；等等。由此，為“數(shù)字河長(zhǎng)”提供硬件基礎(chǔ)條件。其二，市、縣（區(qū)、流域管理局、水政行業(yè)系統(tǒng)等）兩級(jí)建設(shè)“數(shù)字河長(zhǎng)”平臺(tái)。平臺(tái)包括水治理綜合數(shù)據(jù)駕駛艙、“河長(zhǎng)通”App、護(hù)水“綠水幣”微信小程序（簡(jiǎn)稱(chēng)“綠水幣”）等?！昂娱L(zhǎng)通”App實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)日志撰寫(xiě)、數(shù)據(jù)查詢(xún)與共享、水資源保護(hù)、岸線(xiàn)管理、污染防治、執(zhí)法監(jiān)管等多功能集成；各級(jí)河長(zhǎng)登錄后點(diǎn)擊“開(kāi)始巡河”，巡河路線(xiàn)、時(shí)間便會(huì)在三維地圖上實(shí)時(shí)記錄，如發(fā)現(xiàn)河湖生態(tài)問(wèn)題，拍照上傳，上級(jí)河長(zhǎng)、相關(guān)部門(mén)等便可在第一時(shí)間看到并安排處理。“綠水幣”主要是方便吸納公眾參與護(hù)水，公眾憑此掃描河長(zhǎng)公示牌中的二維碼，就能了解該河段治理動(dòng)態(tài)，包括河長(zhǎng)信息、巡查情況、問(wèn)題處理、履職考評(píng)等內(nèi)容，也能在該小程序上便捷注冊(cè)為民間河長(zhǎng)，拍照提供污染排放與河道違法信息。

河湖生態(tài)保護(hù)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)和行業(yè)。數(shù)字化能夠?qū)@個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)工程進(jìn)行數(shù)據(jù)化建模訓(xùn)練，實(shí)現(xiàn)水生態(tài)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)追蹤和智能研判，以及對(duì)社會(huì)多元主體及其意見(jiàn)的開(kāi)放吸納，從而在專(zhuān)業(yè)分工、運(yùn)轉(zhuǎn)有序、各盡所能原則指導(dǎo)下，推動(dòng)水生態(tài)多元共治和整體性治理［27］。因此，“數(shù)字河長(zhǎng)”實(shí)施以來(lái)，W市轄區(qū)流域水生態(tài)治理不斷實(shí)現(xiàn)蛻變。據(jù)統(tǒng)計(jì)，如今全市95條美麗河湖水上碧道綿延583935公里，與“文體農(nóng)旅”深度融合；國(guó)控?cái)嗝姊竦舰箢?lèi)水質(zhì)比例保持100%，縣級(jí)以上集中式飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率穩(wěn)定在100%。

（二）智能監(jiān)管：數(shù)字對(duì)地方生態(tài)治理的工具性賦能

1生態(tài)問(wèn)題智能識(shí)別

傳統(tǒng)生態(tài)治理模式下，政府體系內(nèi)逐級(jí)下達(dá)的水環(huán)境考核指標(biāo)往往讓位于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，總體偏軟；不僅如此，下級(jí)政府易于借助信息優(yōu)勢(shì)以及受制于自身技術(shù)和資金條件，偏重采取打撈漂浮垃圾、清除藻類(lèi)等具有明顯感官效應(yīng)的方式，應(yīng)付上級(jí)檢查，河流中不易識(shí)別的污染物則長(zhǎng)期不予關(guān)注和處理；企業(yè)是重要污染來(lái)源，但在地方政府總體松軟的生態(tài)監(jiān)管之下，個(gè)別企業(yè)也挖空心思以隱蔽方式暗排、夜排，甚或與地方官員合謀，為其違規(guī)排放行為尋得“保護(hù)傘”②?？梢哉f(shuō)，失卻對(duì)地方水質(zhì)污染來(lái)源、污染底數(shù)、地方官員治污實(shí)際作為等信息的精細(xì)采集與充分掌握，無(wú)以實(shí)現(xiàn)地方水生態(tài)的有效治理。

W市以“數(shù)字河長(zhǎng)”建設(shè)破題。通過(guò)鋪設(shè)視頻監(jiān)控、水質(zhì)監(jiān)測(cè)儀、數(shù)采儀、物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字設(shè)施，引入無(wú)人機(jī)定期或派單巡飛，對(duì)河湖水域開(kāi)展常態(tài)化巡查，以及基于衛(wèi)星遙感技術(shù)，每季度開(kāi)展水域動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，對(duì)水污染在線(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控、精確鎖定污染源，能夠以數(shù)字技術(shù)力量驅(qū)使各級(jí)河長(zhǎng)對(duì)治水工作及時(shí)反應(yīng)、有的放矢履職。P縣河長(zhǎng)辦負(fù)責(zé)人S就介紹：

引入數(shù)字化，河長(zhǎng)巡河不用更大頻率了，因?yàn)闊o(wú)人機(jī)巡河并且掃描發(fā)現(xiàn)河道問(wèn)題，我們?cè)诒O(jiān)控室就可以知道，這就可以大大減輕人工的壓力。不然靠我們?nèi)肆?，即便?chē)開(kāi)過(guò)去十幾公里，也不一定能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題；如果走過(guò)去，一般人更沒(méi)有每天走十幾公里的體力，所以說(shuō)很多問(wèn)題發(fā)現(xiàn)不了。我們觀(guān)察河道的污染排口，有些高處的排口肉眼還能發(fā)現(xiàn)，但有些在水底下的我們就發(fā)現(xiàn)不了，但是無(wú)人機(jī)巡河時(shí)，通過(guò)它的光譜進(jìn)行區(qū)間檢測(cè)，如果一個(gè)區(qū)間本來(lái)是平的，突然有波動(dòng)了，然后我們就可以針對(duì)具體的點(diǎn)位測(cè)水質(zhì)，或者通過(guò)其他方式去發(fā)現(xiàn)究竟有沒(méi)有污染。

“數(shù)字河長(zhǎng)”體系還可以解決以往W市偏遠(yuǎn)山區(qū)巡查不便、山溪水污染監(jiān)管不到位的難題：

過(guò)去山溝里的污染根本查不到，現(xiàn)在無(wú)人機(jī)可以看得到，還有那些儀器能夠自動(dòng)預(yù)警，提醒我們及時(shí)去處理山溪垃圾。

數(shù)字技術(shù)嵌入下，改變了W市河長(zhǎng)“用腳步丈量”的既往巡河模式，創(chuàng)新構(gòu)建了“空天地”一體感知的智慧巡河體系，加之依托“數(shù)字河長(zhǎng)”平臺(tái)的“河長(zhǎng)通”App實(shí)行在線(xiàn)上傳、指派、接收、流轉(zhuǎn)、進(jìn)度反饋、催辦、結(jié)案的閉環(huán)程序運(yùn)行，如此就可以對(duì)各級(jí)河長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)治水以及職能部門(mén)參與治水實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)化、全程化引導(dǎo)?！皵?shù)字河長(zhǎng)”平臺(tái)的記錄數(shù)據(jù)，作為河長(zhǎng)履職合格與否的重要依據(jù)，省卻了煩瑣的臺(tái)賬資料，使得考核更加高效、透明，倒逼各級(jí)河長(zhǎng)必須認(rèn)真履職，減少形式化治污行為。

2生態(tài)治理智慧決策

生態(tài)治理決策是指行政部門(mén)就微觀(guān)主體行為造成的生態(tài)損害行為以及可能引發(fā)的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)因素予以分析判斷，進(jìn)而采取一定方式及強(qiáng)度的治理行動(dòng)的決策。以往生態(tài)治理決策信息主要源自基層逐級(jí)上報(bào)、現(xiàn)場(chǎng)突擊檢查，有可能體現(xiàn)滯后性、衰減性，進(jìn)而影響生態(tài)治理決策的及時(shí)性與針對(duì)性。運(yùn)用數(shù)字技術(shù)則可以從根本上改善生態(tài)治理決策者的信息提取能力，實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)精準(zhǔn)、動(dòng)態(tài)適應(yīng)。尤其對(duì)更高層級(jí)的生態(tài)治理決策者而言，在傳統(tǒng)實(shí)體性上下級(jí)信息傳輸過(guò)程中，身處一線(xiàn)的基層人員往往更具信息優(yōu)勢(shì)，然而“與實(shí)體空間中的信息優(yōu)勢(shì)結(jié)構(gòu)相反，數(shù)字空間中的低層級(jí)政府信息優(yōu)勢(shì)減弱，高層級(jí)政府信息優(yōu)勢(shì)增強(qiáng)。通常情況下，高層級(jí)政府的數(shù)字信息優(yōu)勢(shì)，不僅體現(xiàn)為能獲取更為豐富、及時(shí)和真實(shí)的線(xiàn)上行為數(shù)據(jù)，而且體現(xiàn)為對(duì)這些數(shù)據(jù)的整合、分析、挖掘與應(yīng)用等能力更強(qiáng)”［28］。

以W市借力“數(shù)字河長(zhǎng)”優(yōu)化水生態(tài)治理決策而言，一方面，依靠各類(lèi)自動(dòng)化和半自動(dòng)化即時(shí)感知數(shù)據(jù)收集器和傳感器的不間斷“盯梢”，“數(shù)字河長(zhǎng)”平臺(tái)可即時(shí)獲取各種治水應(yīng)用場(chǎng)景的全維度大數(shù)據(jù)，進(jìn)而將其經(jīng)由智能網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、圖像展示系統(tǒng)、音視頻顯示系統(tǒng)和多元化中央控制系統(tǒng)等終端可視化呈現(xiàn)，為河長(zhǎng)制運(yùn)行提供專(zhuān)題研判、綜合調(diào)度、科學(xué)指揮和輔助決策。比如W市水利局將“數(shù)字河長(zhǎng)”平臺(tái)落實(shí)于S水庫(kù)，共建共享水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等多部門(mén)信息，精心繪制“數(shù)字地圖”，在這張“地圖”上，S水庫(kù)16條支流、17個(gè)斷面分布，庫(kù)區(qū)水質(zhì)、水文數(shù)據(jù)，城鎮(zhèn)生活污水?dāng)?shù)據(jù)等，盡收眼底。隨著鼠標(biāo)滑動(dòng)的放大縮小，區(qū)域內(nèi)包括水文、水質(zhì)、水土流失、畜禽養(yǎng)殖等信息直接顯示。如通過(guò)不同圖層的勾選，“地圖”還會(huì)形成評(píng)價(jià)體系，生成熱力圖，提示污染行為較多的區(qū)域、生態(tài)能力較弱的區(qū)域等，這使得執(zhí)法人員對(duì)水源地監(jiān)管有了明確的依據(jù)；再如W市排水公司在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)部署在線(xiàn)監(jiān)測(cè)流量計(jì)、在線(xiàn)雨量計(jì)、自動(dòng)水樣采樣等設(shè)備，通過(guò)晴雨天分時(shí)分段監(jiān)測(cè)和污水管網(wǎng)多輪遞進(jìn)監(jiān)測(cè)等方式，分析研究南片污水處理廠(chǎng)64平方公里服務(wù)范圍污水系統(tǒng)一、二、三級(jí)管網(wǎng)污水收集邏輯關(guān)系和COD濃度變化總體規(guī)律，科學(xué)判定片區(qū)內(nèi)存在的雨污混接、客水入滲、管道淤積等病害問(wèn)題。另一方面，W市通過(guò)在各主要河流布設(shè)水質(zhì)流量監(jiān)測(cè)儀器、AI視頻監(jiān)控、無(wú)人機(jī)、無(wú)人船等設(shè)備，形成圖像識(shí)別與行為分析，與前端初篩、后端精篩相結(jié)合，可以第一時(shí)間主動(dòng)預(yù)警違法電魚(yú)、水面漂浮物等情況，進(jìn)而可以未雨綢繆，提前采取預(yù)防性決策，應(yīng)對(duì)潛在的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

（三）流程協(xié)同：數(shù)字對(duì)地方生態(tài)治理的體制性賦能

1信息扁平交互促進(jìn)縱向協(xié)同

政府治理過(guò)程中，信息溝通的重要性自不待言。在組織學(xué)家看來(lái)，信息溝通是保證組織有效運(yùn)作的三大基礎(chǔ)要件之一（另外兩個(gè)分別是共同目標(biāo)與協(xié)作意愿）［29］。某種程度上，現(xiàn)代國(guó)家治理能力的提升，正是緣于以信息溝通為核心的基礎(chǔ)性權(quán)力的顯著增強(qiáng)。然而，傳統(tǒng)官僚制行政卻由于其等級(jí)制的層級(jí)溝通，經(jīng)常造成信息的損耗。為迎合上級(jí)，或者遮蔽短處，下級(jí)甚至“欺上瞞下”“報(bào)喜不報(bào)憂(yōu)”。隨著中央政府對(duì)這類(lèi)現(xiàn)象打擊力度的加大，地方官員出于避責(zé)的行為邏輯，反而有可能進(jìn)一步加碼，愈多采取此類(lèi)行為。河長(zhǎng)制運(yùn)行中同樣存在類(lèi)似情況。由于河長(zhǎng)制主要依靠地方黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制推動(dòng)水生態(tài)治理，基層人員為邀功避責(zé)，往往向上加工、傳遞“合意”信息，乃至與污染主體形成“攻守同盟”應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查；上級(jí)對(duì)基層信息缺乏準(zhǔn)確判斷，下級(jí)則缺乏執(zhí)行上級(jí)政策的足夠動(dòng)力，上下級(jí)只能通過(guò)高壓?jiǎn)栘?zé)進(jìn)行互動(dòng)，難以形成層級(jí)協(xié)同治理的合力［30］。

數(shù)字技術(shù)在地方生態(tài)治理中的深度運(yùn)用，卻可以促進(jìn)以信息共享為核心的扁平交互，化解縱向協(xié)同難題。比如W市“數(shù)字河長(zhǎng)”運(yùn)行中，實(shí)現(xiàn)了透明有序的縱向智能信息傳遞?；鶎雍娱L(zhǎng)巡河過(guò)程中若發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，即可通過(guò)“河長(zhǎng)通”App拍照上報(bào)河長(zhǎng)辦，對(duì)其無(wú)法現(xiàn)場(chǎng)處理的問(wèn)題，由“數(shù)字河長(zhǎng)”平臺(tái)將其流轉(zhuǎn)至相關(guān)職能部門(mén)或第三方河道保潔公司，如果鎮(zhèn)街一級(jí)也無(wú)法處理，則繼續(xù)通過(guò)平臺(tái)流轉(zhuǎn)至上級(jí)河長(zhǎng)辦。

河長(zhǎng)制是通過(guò)“河長(zhǎng)通”App報(bào)送的，下面提交之后移交相關(guān)部門(mén)或者河長(zhǎng)辦，縣級(jí)問(wèn)題提交縣級(jí)河長(zhǎng)辦，鎮(zhèn)級(jí)問(wèn)題提交鎮(zhèn)級(jí)河長(zhǎng)辦。問(wèn)題分為一般問(wèn)題和重大問(wèn)題，重大問(wèn)題才能上報(bào)上級(jí)河長(zhǎng)辦，一般問(wèn)題不可以上報(bào)?？h級(jí)河長(zhǎng)辦進(jìn)行審核，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)處置問(wèn)題，如果處置不了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)河長(zhǎng)辦會(huì)向上一級(jí)進(jìn)行匯報(bào)?；鶎雍娱L(zhǎng)目前可以發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題大都是可以自行解決的，包括違章建筑、沉船、管道等問(wèn)題，如果解決不了就可以上報(bào)縣級(jí)協(xié)調(diào)解決。

“數(shù)字河長(zhǎng)”平臺(tái)信息流轉(zhuǎn)過(guò)程透明、規(guī)范，從而可以明顯減少相關(guān)管理方信息過(guò)濾行為，以及虛虛實(shí)實(shí)的策略性治理現(xiàn)象，形成了平臺(tái)任務(wù)派發(fā)與情況追蹤機(jī)制。平臺(tái)接納來(lái)自“河長(zhǎng)通”App、“綠水幣”等渠道的問(wèn)題信息，進(jìn)而通過(guò)智能分析精準(zhǔn)匹配責(zé)任河長(zhǎng)與部門(mén)；平臺(tái)設(shè)置的“已處理”“處理中”“已評(píng)價(jià)”等功能模塊，對(duì)問(wèn)題處理進(jìn)度動(dòng)態(tài)跟蹤。如此，上下級(jí)間主要借助平臺(tái)流轉(zhuǎn)問(wèn)題與數(shù)據(jù)，有利于突破層級(jí)制、條塊分割所造成的信息壁壘，促進(jìn)縱向信息共享與交互，實(shí)現(xiàn)扁平化協(xié)作治水。

2閉環(huán)設(shè)計(jì)驅(qū)引部門(mén)橫向聯(lián)動(dòng)

本質(zhì)上，河長(zhǎng)制形成了依托于職務(wù)權(quán)威的行政模式，通過(guò)將治水職責(zé)落實(shí)到地方黨政領(lǐng)導(dǎo)，明晰了政策空間和部門(mén)邊緣的模糊地帶，確立起相對(duì)正式的跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制［31］。盡管如此，河長(zhǎng)制撬動(dòng)部門(mén)協(xié)同的作用仍顯局限。因河長(zhǎng)制主要訴諸河長(zhǎng)職務(wù)權(quán)威推動(dòng)部門(mén)治水，這實(shí)際上將河長(zhǎng)制運(yùn)行好壞在很大程度上系于河長(zhǎng)個(gè)人責(zé)任觀(guān)念。并且身處一線(xiàn)的基層河長(zhǎng)，面臨社會(huì)治安管理、老舊小區(qū)改造、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共文化建設(shè)等多任務(wù)情境，又經(jīng)常遭遇文山會(huì)海、考核加碼、過(guò)度留痕等形式主義壓力，難免需要在治水工作和其他任務(wù)目標(biāo)之間作出權(quán)衡取舍。由于這些情況，河長(zhǎng)對(duì)于治水工作的注意力配置較難持續(xù)，一旦內(nèi)生動(dòng)力不足，水生態(tài)治理又將陷入無(wú)人牽頭負(fù)責(zé)的困境。同時(shí)，各級(jí)河長(zhǎng)作為黨政“一把手”，往往身兼數(shù)職，無(wú)法常態(tài)在場(chǎng)，進(jìn)一步為各涉水職能部門(mén)策略性機(jī)會(huì)主義行為提供了空間。然而，W市“數(shù)字河長(zhǎng)”平臺(tái)在水生態(tài)治理中的深度運(yùn)用，為確立更為牢固的跨部門(mén)橫向聯(lián)動(dòng)機(jī)制提供了條件。

W市“數(shù)字河長(zhǎng)”平臺(tái)建立了源自各部門(mén)的河長(zhǎng)制信息綜合數(shù)據(jù)庫(kù)，整合了行政區(qū)劃地圖、流域水系、地形走向、河段責(zé)任單位等基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，并疊加巡河數(shù)據(jù)、水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、污染源數(shù)據(jù)、公眾投訴信息等，通過(guò)端口以標(biāo)準(zhǔn)化方式向各級(jí)河長(zhǎng)、職能部門(mén)開(kāi)放，保證數(shù)據(jù)的唯一性、準(zhǔn)確性。平臺(tái)設(shè)計(jì)了巡查問(wèn)題協(xié)調(diào)處理、公文流轉(zhuǎn)、移動(dòng)辦公、考核評(píng)估等模塊，以河長(zhǎng)辦為任務(wù)流轉(zhuǎn)中軸，形成任務(wù)調(diào)度標(biāo)準(zhǔn)化流程體系，以及全過(guò)程閉環(huán)處理體系。在任一件水環(huán)境事務(wù)處理進(jìn)程中，哪個(gè)部門(mén)按時(shí)處理、哪個(gè)部門(mén)慢速拖延，問(wèn)題或短板存在于哪個(gè)部門(mén)，線(xiàn)上一清二楚呈現(xiàn)，相關(guān)表現(xiàn)將納入部門(mén)業(yè)績(jī)考核。

以W市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的數(shù)字污水零直排平臺(tái)為例，該平臺(tái)投入使用旨在實(shí)現(xiàn)對(duì)于經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)2"058公里管網(wǎng)的全覆蓋監(jiān)測(cè)。水污染問(wèn)題的根子通常不在水中，而是在岸上，尤其是截污納管工作是否到位，是否正常、有序運(yùn)作。基于這一道理，該平臺(tái)接納一級(jí)管網(wǎng)、二級(jí)管網(wǎng)、三級(jí)管網(wǎng)、四級(jí)管網(wǎng)的全部信息，以至于全域星羅密布的污水、雨水管道網(wǎng)絡(luò)及運(yùn)行情況一目了然。這也就意味著，水從廠(chǎng)區(qū)里面出來(lái)，到化糞池，到市政道路上的管網(wǎng)，最后到污水處理廠(chǎng)，經(jīng)過(guò)處理，排到河道，全程都能看到，這就使得以往部門(mén)各管一塊、互不銜接的情況得以逆轉(zhuǎn)。管網(wǎng)及部門(mén)數(shù)據(jù)全部放到一個(gè)平臺(tái)上，通過(guò)溯源以及全面可視化，就能很精準(zhǔn)地查漏補(bǔ)缺，獎(jiǎng)勤罰懶，驅(qū)使部門(mén)間必須通力合作，各自避免線(xiàn)上“拖后腿”以至于“原形畢露”。

（四）精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)：數(shù)字對(duì)地方生態(tài)治理的保障性賦能

1以流程追溯為依據(jù)的行政問(wèn)責(zé)

責(zé)任是現(xiàn)代國(guó)家治理的核心要素之一。履行治理責(zé)任既是塑造合法性的重要渠道，也是實(shí)現(xiàn)治理有效性的必然要求。以河長(zhǎng)制來(lái)說(shuō)，亦須引入問(wèn)責(zé)制才能順暢運(yùn)行。W市建設(shè)“數(shù)字河長(zhǎng)”體系，為促進(jìn)各級(jí)河長(zhǎng)及職能部門(mén)正確履責(zé)提供了問(wèn)責(zé)利器。藉由“數(shù)字河長(zhǎng)”平臺(tái)，上級(jí)河長(zhǎng)可以實(shí)現(xiàn)基于數(shù)字信息優(yōu)勢(shì)的“治理過(guò)程干預(yù)”，“上級(jí)政府運(yùn)用數(shù)字信息參與治理，可能會(huì)改變上下級(jí)之間的監(jiān)督、考核、控制方式，特別是上級(jí)對(duì)下級(jí)的動(dòng)態(tài)任務(wù)提醒可能會(huì)增多，導(dǎo)致下級(jí)的信息隱瞞成本提高，自由裁量權(quán)（實(shí)際控制權(quán)）減弱”［28］。

具體而言，W市“數(shù)字河長(zhǎng)”平臺(tái)與“河長(zhǎng)通”App聯(lián)動(dòng)，可實(shí)時(shí)記錄河長(zhǎng)巡河軌跡，同時(shí)利用熱力圖為河長(zhǎng)提供巡查河段（湖區(qū)）的水情、水質(zhì)、管理邊界等基礎(chǔ)信息，支持河長(zhǎng)在線(xiàn)交辦問(wèn)題并跟蹤整改進(jìn)展，實(shí)現(xiàn)“交辦—整改—反饋”全過(guò)程線(xiàn)上管理。依據(jù)平臺(tái)巡河記錄，市河長(zhǎng)辦定期通報(bào)河長(zhǎng)巡河情況，對(duì)下轄各縣區(qū)巡河率進(jìn)行排名。同時(shí)，將平臺(tái)記錄與督查暗訪(fǎng)相結(jié)合，把巡河率低、存在巡河空白點(diǎn)的河湖作為明查暗訪(fǎng)的重點(diǎn)，結(jié)合衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)、第三方檢查、社會(huì)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，倒查河長(zhǎng)巡河記錄，在定期通報(bào)基本巡河情況的基礎(chǔ)上，對(duì)巡河不到位、巡而不查、查而不報(bào)的河長(zhǎng)點(diǎn)名批評(píng)，強(qiáng)化河長(zhǎng)履職意識(shí)。

概括而言，在平臺(tái)上，河長(zhǎng)辦、職能部門(mén)之間的往來(lái)信息、處理進(jìn)度和處理結(jié)果都將被客觀(guān)、詳細(xì)記錄。由于河湖治理過(guò)程智能化、清晰化，“河長(zhǎng)辦得以對(duì)多維度信息進(jìn)行匹配與疊加，認(rèn)定問(wèn)題性質(zhì)、歸屬地和責(zé)任人，明確涉水問(wèn)題責(zé)任歸屬”［18］。P縣河長(zhǎng)辦負(fù)責(zé)人S介紹：

哪一個(gè)部門(mén)沒(méi)有完成任務(wù)，流轉(zhuǎn)到他（該部門(mén)）那里就卡住了，他在規(guī)定時(shí)間不處理、不上傳處理情況，那么考核時(shí)他這個(gè)部門(mén)就過(guò)不了關(guān)。

為了進(jìn)一步提升問(wèn)責(zé)威力與法律效力，W市將“數(shù)字河長(zhǎng)”平臺(tái)進(jìn)一步接入該市環(huán)保數(shù)據(jù)“一張圖”應(yīng)用場(chǎng)景版塊中，便利地方人大代表查閱和監(jiān)督，避免因數(shù)據(jù)太煩瑣導(dǎo)致“不會(huì)看、不想看”的問(wèn)題，讓代表通過(guò)“一個(gè)頁(yè)面”即可基本了解全市水生態(tài)環(huán)境狀況。進(jìn)而采取“日常+專(zhuān)項(xiàng)+節(jié)點(diǎn)”監(jiān)督模式，確保水生態(tài)環(huán)境監(jiān)督有重點(diǎn)、有目標(biāo)、有依據(jù)，通過(guò)進(jìn)度實(shí)時(shí)顯示、超時(shí)預(yù)警提示等功能，推動(dòng)監(jiān)督問(wèn)責(zé)工作從“籠統(tǒng)”向“精準(zhǔn)”轉(zhuǎn)變。

2以公眾參與為途徑的社會(huì)問(wèn)責(zé)

河長(zhǎng)制依靠數(shù)字化手段實(shí)施問(wèn)責(zé)，創(chuàng)造了數(shù)字問(wèn)責(zé)模式，即利用信息化手段，進(jìn)行數(shù)據(jù)采集、整合和分析，對(duì)政府部門(mén)及有關(guān)人員作出監(jiān)督、評(píng)估和追溯，以實(shí)現(xiàn)責(zé)任明晰、行為合規(guī)，并對(duì)其失責(zé)行為作出紀(jì)律或法律的追究。數(shù)字問(wèn)責(zé)通過(guò)對(duì)數(shù)字平臺(tái)傳遞的實(shí)時(shí)信息作出數(shù)據(jù)分析與深度挖掘，更顯客觀(guān)、準(zhǔn)確，可以極大提高問(wèn)責(zé)的及時(shí)性和精準(zhǔn)度［32］。

事實(shí)上，河長(zhǎng)制將數(shù)字問(wèn)責(zé)不只應(yīng)用于以流程追溯為依據(jù)的行政問(wèn)責(zé)，也應(yīng)用于以公眾參與為核心的社會(huì)問(wèn)責(zé)。所謂社會(huì)問(wèn)責(zé)即是由第三方，尤其是直接接受公共服務(wù)并且擁有地方性知識(shí)（Local"Knowledge）的社會(huì)公眾對(duì)公共部門(mén)實(shí)施社會(huì)評(píng)價(jià)與問(wèn)責(zé)，其可以彌補(bǔ)政府體系內(nèi)上對(duì)下行政問(wèn)責(zé)的不足，有助于擠壓“水分”，使得評(píng)價(jià)與問(wèn)責(zé)結(jié)果趨于真實(shí)、可信。但社會(huì)問(wèn)責(zé)需要以信息內(nèi)外共享為前提?！皵?shù)字河長(zhǎng)”平臺(tái)的開(kāi)放式設(shè)計(jì)，為此提供了條件。平臺(tái)將各級(jí)河長(zhǎng)、職能部門(mén)和社會(huì)公眾納入同一數(shù)字空間中，政府內(nèi)部行政問(wèn)責(zé)與公眾發(fā)起的社會(huì)問(wèn)責(zé)因而可以無(wú)縫聯(lián)結(jié)。公眾打開(kāi)鏈接平臺(tái)的“綠水幣”，就可根據(jù)河道名稱(chēng)查詢(xún)河道河長(zhǎng)、治理方案、治理時(shí)間表等信息，由此督促河長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)治水必須公開(kāi)、透明。一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，公眾可登錄小程序“問(wèn)題爆料”版塊，定位所在位置，選擇河段，按提示選擇“輕微問(wèn)題”、“一般問(wèn)題”及“重大問(wèn)題”，上傳現(xiàn)場(chǎng)照片并進(jìn)行問(wèn)題描述，之后即可提交，生成問(wèn)題處理進(jìn)度。進(jìn)度條若為“處理中”顯示黃色，“已處理”則為綠色，并清楚顯示處理人以及處理過(guò)程描述。處理結(jié)果形成后將自動(dòng)以短信方式反饋給投訴者，后者給出評(píng)價(jià)意見(jiàn)。P縣河長(zhǎng)辦負(fù)責(zé)人S就介紹：

今年（2024年）5月份是公眾通過(guò)“綠水幣”反映問(wèn)題的高峰期，共反映了150多個(gè)問(wèn)題。反映問(wèn)題經(jīng)上級(jí)審核后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)著手處理，結(jié)果給予公眾反饋。

總之，平臺(tái)上只要出現(xiàn)公眾投訴，基層河長(zhǎng)均須應(yīng)聲而動(dòng)，立即著手處理，事后還要在同一位置、同一角度將河道治理后的實(shí)況拍照回傳平臺(tái)，否則就將接受相應(yīng)的上級(jí)問(wèn)責(zé)，由此，“數(shù)字河長(zhǎng)”實(shí)現(xiàn)了社會(huì)問(wèn)責(zé)與官方問(wèn)責(zé)的在線(xiàn)攜手。

四、數(shù)字賦能地方生態(tài)治理：未盡之處與優(yōu)化進(jìn)路

“擁有了數(shù)據(jù)不等于無(wú)所不知，數(shù)字賦能也不等于數(shù)字萬(wàn)能?！保?3］而且，數(shù)字技術(shù)發(fā)展本沒(méi)有止境，也就意味著數(shù)字技術(shù)在其發(fā)展過(guò)程中篤定存在缺陷，需要持續(xù)更新、克服短板［21］。數(shù)字賦能地方生態(tài)治理，不能指望其“一用就靈”，可以一勞永逸地解決掣肘地方生態(tài)治理的各種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。仍以W市“數(shù)字河長(zhǎng)”體系運(yùn)行為例，盡管其確乎體現(xiàn)出從經(jīng)驗(yàn)走向智慧、從被動(dòng)性走向主動(dòng)性、從單中心走向多中心的數(shù)字化水生態(tài)治理發(fā)展趨向，使得河長(zhǎng)制實(shí)施“如虎添翼”，但在實(shí)踐中仍應(yīng)跟進(jìn)觀(guān)察，及時(shí)總結(jié)其尚存問(wèn)題，探尋出路。

（一）數(shù)字賦能地方生態(tài)治理的未盡之處

1數(shù)字設(shè)施覆蓋率與設(shè)備功能有待提升

數(shù)字設(shè)施為數(shù)字化治理提供物質(zhì)基礎(chǔ)條件。整體而言，現(xiàn)有數(shù)字設(shè)施狀況與地方數(shù)字化生態(tài)治理的要求相比仍有距離。以各地“數(shù)字河長(zhǎng)”體系運(yùn)行來(lái)說(shuō)，如有學(xué)者指出，全國(guó)范圍內(nèi)總體上仍處于岸線(xiàn)劃界、采砂管理的初階數(shù)字化階段，主要服務(wù)于常態(tài)“清四亂”及采砂集約化管理工作，未能完全覆蓋河長(zhǎng)制“六大任務(wù)”③，更無(wú)法對(duì)“山水林田湖草沙”一體化保護(hù)提供數(shù)字賦能。數(shù)字賦能河湖治理也還存在一定的技術(shù)屏障。比如主要依賴(lài)預(yù)埋式傳感器或人工取樣開(kāi)展水質(zhì)監(jiān)測(cè)，還未解決使用衛(wèi)星和無(wú)人機(jī)搭載設(shè)備監(jiān)測(cè)、分析水質(zhì)的難題，因而尚難以實(shí)現(xiàn)斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)全覆蓋［34］。由于數(shù)字設(shè)施建設(shè)很大程度上有賴(lài)于公共財(cái)力，但各地財(cái)力不均衡，也在很大程度上助推了數(shù)字賦能地方生態(tài)治理的鴻溝。P縣河長(zhǎng)辦負(fù)責(zé)人S就介紹了W市以及該縣“數(shù)字河長(zhǎng)”建設(shè)的經(jīng)費(fèi)窘境：

河長(zhǎng)制經(jīng)費(fèi)主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)出，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)不了，按理縣財(cái)政得給予支持，但縣里水利方面的經(jīng)費(fèi)都只能來(lái)自預(yù)算外，預(yù)算內(nèi)是沒(méi)有的。市里情況也一樣。W市“河長(zhǎng)通”App運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，實(shí)際上是由下面各縣區(qū)眾籌的，每個(gè)縣區(qū)須給付6萬(wàn)元/年。P縣每年僅有10萬(wàn)元河長(zhǎng)工作經(jīng)費(fèi)，勉強(qiáng)能夠足額交給市里，但有些縣就拿不出來(lái)這個(gè)錢(qián)，一直欠著。再比如“綠水幣”運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，每年10萬(wàn)元，市里也讓各縣區(qū)眾籌。上面很重視，但是到下面既沒(méi)有編制，也沒(méi)有資金。應(yīng)該不止是我們P縣，全國(guó)各地，從投入經(jīng)費(fèi)來(lái)看，河長(zhǎng)制在走下坡路。

2數(shù)字技術(shù)未能從根本上破解基層權(quán)責(zé)失衡

“數(shù)字河長(zhǎng)”平臺(tái)憑借其信息流通功能以及任務(wù)驅(qū)動(dòng)設(shè)計(jì)，構(gòu)造了水生態(tài)治理的分級(jí)處理機(jī)制，即一線(xiàn)基層河長(zhǎng)、巡河人員發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，有義務(wù)立即作出處理，但若超出自身權(quán)限與能力，就應(yīng)及時(shí)經(jīng)由平臺(tái)上報(bào)河長(zhǎng)辦與上級(jí)河長(zhǎng)，這對(duì)其而言屬于盡職，理應(yīng)免責(zé)。如此安排，有利于強(qiáng)化各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)以及職能部門(mén)的治水責(zé)任，相應(yīng)緩解以往基層一線(xiàn)人員責(zé)大權(quán)小的困境。然而在實(shí)踐中，生態(tài)資源通常實(shí)行屬地治理，問(wèn)題雖然經(jīng)平臺(tái)逐級(jí)上報(bào)，但由于鎮(zhèn)街一級(jí)承擔(dān)屬地管理責(zé)任，很多問(wèn)題兜兜轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)最終仍須由其解決。上級(jí)職能部門(mén)往往有權(quán)而不盡責(zé)，基層人員盡職卻仍可能被追責(zé)。正如P縣河長(zhǎng)辦人員M介紹：

問(wèn)題處理完之后有一個(gè)評(píng)價(jià)機(jī)制，縣級(jí)河長(zhǎng)對(duì)鎮(zhèn)級(jí)進(jìn)行評(píng)價(jià)，鎮(zhèn)級(jí)對(duì)村級(jí)進(jìn)行評(píng)價(jià)。如果前后照片不一致或者是問(wèn)題沒(méi)有解決，我們會(huì)再退回去給他們，保持一級(jí)管一級(jí)的機(jī)制。

“屬地治理在層層發(fā)包的科層體制下逐漸由‘屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)’變形為‘屬地管理、責(zé)任屬地’，反而使基層政府治理陷入權(quán)責(zé)失衡困境?！保?5］河長(zhǎng)制“問(wèn)題上報(bào)—倒回屬地”的處理方式，并不因?yàn)閿?shù)字賦能有所改觀(guān)，亦即“數(shù)字河長(zhǎng)”無(wú)法根除基層權(quán)責(zé)失衡困境，甚至某種程度上可謂加劇了基層人員的“數(shù)字負(fù)擔(dān)”。

3數(shù)字技術(shù)難以克服深層次協(xié)同治理困境

水生態(tài)治理工作復(fù)雜，相關(guān)事項(xiàng)通?？缍鄠€(gè)部門(mén)，甚至多個(gè)行政區(qū)域，協(xié)調(diào)過(guò)程易于出現(xiàn)互相推諉現(xiàn)象。數(shù)字賦能河長(zhǎng)制，則可以使地方政府間、職能部門(mén)間，乃至上下級(jí)間形成協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)行更加有效的信息溝通，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)監(jiān)管聯(lián)通互動(dòng)，促進(jìn)治理資源的整體統(tǒng)籌［27］。然而，由于部門(mén)利益、專(zhuān)業(yè)壁壘、權(quán)限分工等原因，數(shù)字技術(shù)對(duì)組織協(xié)同的作用很大程度上仍停留于任務(wù)拆解層面，無(wú)法實(shí)現(xiàn)更深層次的數(shù)據(jù)協(xié)同。一方面，“信息孤島”現(xiàn)象不同程度地照舊存在，健全程序化、制度化的跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制以及打通涉生態(tài)治理數(shù)據(jù)共享動(dòng)脈仍然是當(dāng)下地方生態(tài)治理需要深入求解的問(wèn)題。正由于部門(mén)信息匯聚不齊，“數(shù)字河長(zhǎng)”平臺(tái)有時(shí)就無(wú)法準(zhǔn)確判斷某流域（段）水質(zhì)變壞的確切原因。另一方面，各部門(mén)往往熱衷于獲得對(duì)水環(huán)境問(wèn)題的專(zhuān)業(yè)評(píng)價(jià)權(quán)，進(jìn)而占據(jù)話(huà)語(yǔ)有利地位并向其他部門(mén)推卸責(zé)任。由此，數(shù)字技術(shù)雖然便利了各部門(mén)溝通，卻很難改變各部門(mén)的利益偏向與專(zhuān)業(yè)信息操弄行為。

4公眾數(shù)字平臺(tái)參與顯現(xiàn)“選擇性賦權(quán)”

數(shù)字賦能河長(zhǎng)制，推動(dòng)了一種依托混合型權(quán)威的等級(jí)制協(xié)同模式的形成，即依靠“一把手”的注意力傾斜分配，實(shí)現(xiàn)自上而下的治水政令推進(jìn)［31］。然而，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)主抓的中心工作絕非治水一項(xiàng)，甚至治水也較難持續(xù)進(jìn)入中心工作范圍，因此地方領(lǐng)導(dǎo)身兼河長(zhǎng)，卻很可能無(wú)暇過(guò)問(wèn)河湖治理，一旦河長(zhǎng)疏于擔(dān)責(zé)，職能部門(mén)也將松弛下來(lái)。因此，公眾發(fā)揮外部參與和監(jiān)督作用就顯得很有必要。2019年伊始，W市就鼓勵(lì)社會(huì)人士爭(zhēng)當(dāng)民間河長(zhǎng)，參與巡河、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題等；增設(shè)了“綠水幣”激勵(lì)機(jī)制。截至2022年11月底，W市累計(jì)在線(xiàn)注冊(cè)民間河長(zhǎng)超358萬(wàn)人，開(kāi)展巡河活動(dòng)319萬(wàn)余次，發(fā)放“綠水幣”6928萬(wàn)個(gè)，幫助發(fā)現(xiàn)問(wèn)題5"047個(gè)。但目前公眾線(xiàn)上發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題有些還難以做到及時(shí)處理與反饋，而問(wèn)題能否得以解決也更多取決于是否處于嚴(yán)管時(shí)機(jī)節(jié)點(diǎn)、領(lǐng)導(dǎo)是否充分關(guān)注?？梢?jiàn)，數(shù)字技術(shù)充其量也僅是一種治理手段而已，難以真正突破公眾參與生態(tài)治理被“選擇性賦權(quán)”的困境。除此之外，地方財(cái)政狀況對(duì)公眾數(shù)字參與河長(zhǎng)制同樣構(gòu)成一定的制約。為調(diào)動(dòng)公眾通過(guò)“綠水幣”參與河長(zhǎng)制的積極性，W市河長(zhǎng)辦設(shè)置了相應(yīng)的積分管理辦法，公眾在“綠水幣”簽到、反映問(wèn)題、參與巡河護(hù)河公益活動(dòng)等均可以獲得一定的積分，兌換生活物品。但是P縣河長(zhǎng)辦工作人員F坦陳：

目前最大的問(wèn)題是積分兌換，原本是市里負(fù)責(zé)，現(xiàn)在是縣里負(fù)責(zé)了，但是由于資金不足，兌換比較困難。

（二）數(shù)字賦能地方生態(tài)治理的優(yōu)化進(jìn)路

1提升數(shù)字設(shè)施覆蓋率與功能

對(duì)“數(shù)字河長(zhǎng)”建設(shè)而言，應(yīng)力求以整體性治理思維，升級(jí)平臺(tái)功能，爭(zhēng)取覆蓋河長(zhǎng)“六大任務(wù)”，實(shí)現(xiàn)一張地圖看懂全域水系、一雙慧眼聯(lián)圖實(shí)時(shí)監(jiān)管、一鍵便捷開(kāi)啟智慧治水、一個(gè)平臺(tái)指揮聯(lián)合執(zhí)法、一部手機(jī)知曉河流數(shù)據(jù)的功能目標(biāo)，河長(zhǎng)、河長(zhǎng)辦、水行政主管部門(mén)、生態(tài)環(huán)境管理、流域管理機(jī)構(gòu)、河長(zhǎng)制成員單位，民間河長(zhǎng)、巡河護(hù)河人員、第三方保潔公司乃至普通公眾，均成為平臺(tái)應(yīng)用主體，通過(guò)平臺(tái)各司其事參與河湖管理。提高河湖管理人員數(shù)字技術(shù)素養(yǎng)，努力突破數(shù)字賦能河湖治理技術(shù)屏障，用好、用足衛(wèi)星遙感、無(wú)人機(jī)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)有數(shù)字技術(shù)手段，數(shù)字設(shè)施使用單位與開(kāi)發(fā)單位簽訂長(zhǎng)期維保協(xié)議，實(shí)踐中不斷完善平臺(tái)系統(tǒng)，避免平臺(tái)建設(shè)與運(yùn)用淪為“數(shù)字花架子”。強(qiáng)化公共財(cái)政對(duì)“數(shù)字河長(zhǎng)”設(shè)施的投入，由于近幾年地方公共財(cái)力收緊，并且水生態(tài)環(huán)境建設(shè)體現(xiàn)正外部性，中央財(cái)政應(yīng)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金強(qiáng)化對(duì)地方“數(shù)字河長(zhǎng)”建設(shè)的投入義務(wù)，省級(jí)統(tǒng)籌推進(jìn)智能化巡河、水質(zhì)監(jiān)控與數(shù)據(jù)分析等業(yè)務(wù)外包，實(shí)現(xiàn)“數(shù)字河長(zhǎng)”建設(shè)資金的集約化使用。數(shù)字設(shè)施建設(shè)應(yīng)根據(jù)地方特色、城市和農(nóng)村河流治理保護(hù)重點(diǎn)任務(wù)及特征作出安排，做到覆蓋面廣、重點(diǎn)突出。

2完善數(shù)字平臺(tái)分級(jí)處理機(jī)制

基層一線(xiàn)人員是生態(tài)治理任務(wù)的最終承擔(dān)者。然而一直以來(lái)，基層“權(quán)虛責(zé)實(shí)”“權(quán)責(zé)倒掛”的事實(shí)，造成生態(tài)治理往往在“最后一公里”淪為“空手道”［36］。欲改變這一情況，不妨雙管齊下：一方面，完善河長(zhǎng)制問(wèn)責(zé)規(guī)定，基于平臺(tái)數(shù)據(jù)精準(zhǔn)定責(zé)、嚴(yán)格問(wèn)責(zé)。統(tǒng)合地方各類(lèi)公共數(shù)字平臺(tái)，成立平臺(tái)紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)，依據(jù)“數(shù)字河長(zhǎng)”平臺(tái)任務(wù)流轉(zhuǎn)與信號(hào)提示，客觀(guān)統(tǒng)計(jì)各級(jí)河長(zhǎng)和職能部門(mén)工作績(jī)效。對(duì)于數(shù)據(jù)分析顯示履職不力、拖延不辦、業(yè)績(jī)靠后的河長(zhǎng)與職能部門(mén)實(shí)施嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)；對(duì)于超出基層權(quán)責(zé)與能力的復(fù)雜事項(xiàng)，上級(jí)河長(zhǎng)與職能部門(mén)應(yīng)在專(zhuān)業(yè)技術(shù)與執(zhí)法力量層面強(qiáng)化自身職責(zé)，基層人員承擔(dān)配合義務(wù)，但不宜將專(zhuān)業(yè)性過(guò)強(qiáng)、涉及執(zhí)法資格的事項(xiàng)，一味向下推卸，交由基層承擔(dān)。對(duì)于此類(lèi)現(xiàn)象，平臺(tái)紀(jì)委可開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)治理，接受舉報(bào)，查處追責(zé)。另一方面，加大向基層人員生態(tài)治理賦權(quán)增能的力度。比如河長(zhǎng)制運(yùn)行中，鎮(zhèn)村河長(zhǎng)直面河湖，是問(wèn)題第一時(shí)間上報(bào)者與應(yīng)急處理者。應(yīng)給予鎮(zhèn)村河長(zhǎng)更多治水業(yè)績(jī)肯定與上升通道，激發(fā)其治水熱情，同步下沉縣區(qū)治理力量，增加基層河長(zhǎng)對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)權(quán)力。

3以高效協(xié)調(diào)推動(dòng)部門(mén)間橫向聯(lián)動(dòng)

政府部門(mén)分工越細(xì)，“條塊”矛盾越尖銳，機(jī)構(gòu)膨脹與權(quán)責(zé)碎片化現(xiàn)象也就越發(fā)突出，這也正是河長(zhǎng)制創(chuàng)新的深刻背景原因，也是其必須著力突破的根本難題。引入“數(shù)字河長(zhǎng)”平臺(tái)，以其流程化、定量化操作指引和規(guī)范部門(mén)，有利于增進(jìn)部門(mén)協(xié)同治水。盡管如此，數(shù)字畢竟不能替代人以及制度的作用。對(duì)“數(shù)字河長(zhǎng)”而言，要進(jìn)一步推動(dòng)部門(mén)橫向聯(lián)動(dòng)投入生態(tài)治理。一是發(fā)揮各級(jí)河長(zhǎng)的掌舵與協(xié)調(diào)作用?！罢贫嬖谑聦?shí)上不僅是一個(gè)機(jī)械過(guò)程，還是一個(gè)政治過(guò)程。價(jià)值觀(guān)、意識(shí)形態(tài)、政治支持、勢(shì)力范圍、權(quán)力以及個(gè)人因素都必須考慮在內(nèi)?！保?7］可依托省市黨校設(shè)立河長(zhǎng)學(xué)院，強(qiáng)化對(duì)河長(zhǎng)履職知識(shí)、能力與倫理的培訓(xùn)，增強(qiáng)履職信心，交流優(yōu)秀案例，汲取彼此經(jīng)驗(yàn)，在處理與部門(mén)關(guān)系上，綜合采用政治、行政、經(jīng)濟(jì)、法律等多種手段。二是充分發(fā)揮河長(zhǎng)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組、河長(zhǎng)辦的協(xié)調(diào)功能。兩機(jī)構(gòu)可邀請(qǐng)公眾代表、技術(shù)專(zhuān)家、人大代表和政協(xié)委員列席會(huì)議，并且現(xiàn)場(chǎng)直播，以此構(gòu)造“公共能量場(chǎng)”（Public"Energy"Field），實(shí)現(xiàn)建設(shè)性的討論，形成解決問(wèn)題的良好氛圍。三是以“迂回”方式化解部門(mén)數(shù)據(jù)信息壁壘。也即“數(shù)字河長(zhǎng)”體系運(yùn)行中，可繞過(guò)制度、管理或技術(shù)障礙，采取部門(mén)個(gè)別化協(xié)議、“部門(mén)拼圖”等間接方式引入各部門(mén)數(shù)據(jù)［38］。由于各部門(mén)工作中均可能需要向其他部門(mén)獲取數(shù)據(jù)信息，河長(zhǎng)制牽頭部門(mén)還應(yīng)充分注意增進(jìn)部門(mén)間數(shù)據(jù)信息的平等互利交換。

4強(qiáng)化公眾數(shù)字平臺(tái)參與效能

只有做到信息公開(kāi)、充分保障公眾知情權(quán)，以及及時(shí)整理、溝通、反饋參與者的意見(jiàn)和建議，才能提升參與者政治效能感，激發(fā)其參與積極性。為此，一是以數(shù)字平臺(tái)為依撐，做細(xì)、做實(shí)地方生態(tài)治理信息數(shù)字化公開(kāi)工作，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)信息公開(kāi)的易獲取、真實(shí)性、及時(shí)性、可讀性、非專(zhuān)有性、無(wú)需授權(quán)性。二是地方生態(tài)治理數(shù)字平臺(tái)，例如“數(shù)字河長(zhǎng)”平臺(tái)，可以定期舉行在線(xiàn)聽(tīng)證會(huì)、辯論會(huì)，鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與治水問(wèn)題討論，收集智見(jiàn)，亦可以向公眾宣傳教育，使其了解水生態(tài)治理，提升參與意愿和能力。三是應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化移動(dòng)政務(wù)思維，不斷優(yōu)化公眾參與地方生態(tài)治理小程序，比如對(duì)于“綠水幣”，應(yīng)與技術(shù)機(jī)構(gòu)合作，進(jìn)一步提升問(wèn)題舉報(bào)的便捷性，暢通“公眾舉報(bào)—處理—評(píng)價(jià)—效能改進(jìn)”的閉環(huán)回應(yīng)機(jī)制；也應(yīng)加強(qiáng)公眾數(shù)字平臺(tái)參與的有序性，例如小程序上在線(xiàn)報(bào)名成為民間河長(zhǎng)的人員，地方生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)須進(jìn)行規(guī)范化管理，對(duì)其履職基礎(chǔ)條件、巡河護(hù)河頻度、合理合法履職等提出一定的要求。對(duì)于公眾通過(guò)“綠水幣”參與河長(zhǎng)制公益性工作，在積分可兌生活用品之外，還應(yīng)有一些替代性激勵(lì)措施，比如通報(bào)表?yè)P(yáng)、授予榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)、提供綠色信貸支持、存入道德銀行等。

五、結(jié)論

當(dāng)代數(shù)字化革命正迅速波及生態(tài)治理領(lǐng)域，由此極大提升各級(jí)政府生態(tài)治理能力，即生態(tài)治理信息智能收集、智能傳輸、智能決策、智能溝通、智能反饋、智能處置和不同部門(mén)間智能協(xié)同的能力，進(jìn)而利于優(yōu)化生態(tài)治理體系與效能［39］。W市開(kāi)展“數(shù)字河長(zhǎng)”建設(shè)以來(lái)，亦鮮明呈現(xiàn)了這一情況。以“智慧監(jiān)管—流程協(xié)同—精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)”為分析框架，對(duì)W市“數(shù)字河長(zhǎng)”案例研究發(fā)現(xiàn)，通過(guò)建設(shè)“數(shù)字河長(zhǎng)”平臺(tái)以及引入“河長(zhǎng)通”App、“綠水幣”等，確實(shí)有利于河湖生態(tài)信息實(shí)時(shí)收集，重塑政府流程，實(shí)施精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)，促進(jìn)社會(huì)參與，進(jìn)而使得河長(zhǎng)制“如虎添翼”，運(yùn)行效能明顯提高。

然則，數(shù)字化畢竟處于不穩(wěn)定的發(fā)展進(jìn)程中，并且數(shù)字技術(shù)嵌入生態(tài)治理過(guò)程受制于組織位階、事權(quán)合法性、人事權(quán)力配置和財(cái)政力量等約束，因此，不應(yīng)期望數(shù)字賦能地方生態(tài)治理可以“一次性搞定”。已有實(shí)踐表明，科層組織權(quán)力結(jié)構(gòu)、技術(shù)工具限度、財(cái)政狀況、行政觀(guān)念等諸多因素均可能制約數(shù)字技術(shù)賦能的深度和效度，乃至?xí)斐山M織壁壘和治理體系的“再碎片化”［40］，為此，推進(jìn)數(shù)字賦能生態(tài)治理，必須持續(xù)嘗試、觀(guān)察與總結(jié)，在提升數(shù)字設(shè)施覆蓋率與功能、完善數(shù)字平臺(tái)分級(jí)處理機(jī)制、協(xié)調(diào)推動(dòng)部門(mén)間橫向聯(lián)動(dòng)，以及強(qiáng)化公眾數(shù)字平臺(tái)參與效能等方面，不斷作出優(yōu)化的努力。

［注"釋?zhuān)輀KH*2D]

①

河長(zhǎng)、湖長(zhǎng)緊密聯(lián)系、職責(zé)一致，本文在一般意義上將河湖長(zhǎng)統(tǒng)稱(chēng)為河長(zhǎng)。

②"參見(jiàn)陳發(fā)明：《環(huán)保攻堅(jiān)須拔除“保護(hù)傘”》，http：//theorypeoplecomcn/n1/2018/0423/c40531-29943323html。

③"根據(jù)2016年中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》規(guī)定，具體指加強(qiáng)水資源保護(hù)、加強(qiáng)河湖水域岸線(xiàn)管理保護(hù)、加強(qiáng)水污染防治、加強(qiáng)水環(huán)境治理、加強(qiáng)水生態(tài)修復(fù)、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管六者。

[BFQ][ZK）]

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Digital"Empowerment"of"Local"Ecological"Governance："Mechanism"and"Optimization

—Taking"W"City’s"“Digital"River"Chief”"Operation"as"an"Example

Wang"Yong1，Cao"Yinshan2

（1School"of"Marxism，"China"University"of"Mining"and"Technology，"Xuzhou"221116，"China;"

2China"Rural"Research"Institute，"Central"China"Normal"University，"Wuhan"430079，"China）

Abstract："""At"present，"digital"empowerment"of"local"ecological"governance"has"become"popular，"but"the"existing"research"is"still"unclear"about"its"internal"mechanism"and"its"overall"understanding."By"introducing"the"case"of"“digital"river"chief”"in"W"City，"through"the"framework"analysis"of"“intelligent"supervisionprocess"collaborationprecise"accountability”，"it"is"found"that"the"“digital"river"chief”"system"constructed"on"the"basis"of"digital"platform"in"W"City"has"realized"the"instrumental"empowerment"for"local"water"ecological"governance"because"it"can"intelligently"identify"and"make"decisions"on"ecological"issues."Through"information"flat"interaction"and"taskoriented"driving，"digital"institutional"empowerment"of"local"water"ecological"governance"is"realized."Due"to"the"traceability"of"the"process"and"the"participation"of"the"public，"the"digital"protection"and"empowerment"of"local"water"ecological"governance"have"been"realized."The"experience"of"the"digital"river"chief"in"W"City"shows"the"general"characteristics"and"mechanism"of"digital"empowered"local"ecological"governance."It"also"reveals"the"weaknesses."Digital"empowered"local"ecological"governance"still"needs"to"improve"the"coverage"and"functions"of"digital"facilities，"improve"the"hierarchical"processing"mechanism"of"digital"platforms，"coordinate"and"promote"the"horizontal"linkage"between"departments，"and"strengthen"the"participation"efficiency"of"public"digital"platforms.

Key"words：digital"empowerment;"ecological"governance;"intelligent"supervision;"process"collaboration;"precise"accountability

（責(zé)任編輯：李"萌）