中國非稅收入征收的歷史淵源及當代啟示

文章聚焦非稅收入的歷史發(fā)展脈絡(luò)，梳理其起源、演進過程及在不同歷史時期征管的特征，旨在探究我國歷朝歷代非稅收入征收的發(fā)展規(guī)模、管理沿革，并據(jù)此為現(xiàn)代非稅收入管理提供歷史借鑒與啟示，促進財稅體系的完善與優(yōu)化。

在我國經(jīng)濟社會發(fā)展的歷史長河中，非稅收入持續(xù)存在，它是政府依托國家權(quán)威、政府信用以及國有資源所有者的權(quán)益，從而獲得的除正式稅收之外的各類政府性收益。文章通過溯源我國非稅收入的征收規(guī)模以及歷朝政府的相關(guān)制度變革，探究非稅收入征收發(fā)展問題，為當今非稅收入的征收管理提供借鑒參考，更好地深化財稅體制改革。

先秦時期：非稅收入征收的早期形態(tài)

早在夏商周時期，非稅收入的雛形已然出現(xiàn)。各諸侯國需要向朝廷貢納，貢品的繳納嚴格遵循著“任土作貢”的原則，即當?shù)厣a(chǎn)什么就向王貢納什么，更側(cè)重強化君主與群臣之間的象征性聯(lián)系。具體來看，在夏朝，諸侯搜集當?shù)靥禺a(chǎn)向中央進貢，百姓需要采集、加工這些特產(chǎn)，除了承擔自身應(yīng)繳田賦之外，還要負擔更多的物資輸出。在商朝，諸侯對商王的貢納行為表現(xiàn)為內(nèi)外服諸侯主動貢納，這些貢品既沒有明確的數(shù)量規(guī)定，也沒有固定的時間限制，它們更多地承載友好情誼，體現(xiàn)諸侯對商王的臣服。歷史發(fā)展到西周，除了土地貢納之外，還出現(xiàn)了一些其他財政收入形式，即“九賦”，從內(nèi)容上看大體接近于雜稅。

春秋戰(zhàn)國時期，各諸侯國紛紛實行改革，開始對官山府海等國有資源征收費用。齊國的管仲采取鹽鐵專賣制度，取得大量鹽鐵專賣收入。這些舉措，在不增加百姓明顯負稅感的同時大大增加了齊國的財政收入。但是，有的諸侯國為了增加國家財力，擴充軍政費用，開始對農(nóng)民征收牲畜稅、園宅稅、山澤稅、桑蠶稅、農(nóng)具稅等各種隨意命名的雜稅。這些苛捐雜稅雖然在一定程度上促進了各國的財富積累，但久而久之，這些增加的稅費負擔都積壓在民眾的身上，不利于社會的穩(wěn)定。

面對當時的社會情況和財政狀況，當時的稅收思想家爭先發(fā)表自己的觀點。例如，孟子主張國家的賦稅要適度，并且要依法辦事，不能亂攤派。荀子反對“聚斂”，指出聚斂亡國。他極力反對統(tǒng)治者對百姓“厚刀布之斂以奪之財，重田野之稅以奪之食”，并認為通過設(shè)立繁雜的稅收項目以榨取民眾財富的行為，將對稅收制度的根基造成根本性的侵蝕。這些思想觀點表明非稅收入的征收必須嚴加管控，以發(fā)揮其正向積極作用。

秦漢隋唐時期：非稅收入征收的發(fā)展與規(guī)制

秦朝結(jié)束了春秋戰(zhàn)國時期諸侯割據(jù)的局面，建立了中央集權(quán)的大一統(tǒng)國家。秦國崛起到秦朝建立的過程中，起初官僚體系規(guī)模還較小，農(nóng)業(yè)稅可以勉強承擔政府的支出，但是隨著時間推移，官僚體系迅速膨脹，且由于戰(zhàn)爭等因素，正規(guī)的稅收就捉襟見肘了，因此統(tǒng)治者通過各種方式擴充財政收入，非稅收入迅速增多。如商鞅變法中的“使民以粟出官爵”，即賣官鬻爵。

漢武帝時期，官僚集團在經(jīng)歷漢景帝的削藩后向深層擴展蔓延，繼續(xù)膨脹。與此同時，北方的匈奴不斷襲擾漢朝邊境，軍事戰(zhàn)爭一觸即發(fā)。戰(zhàn)爭會增加大量的直接成本和難以估算的間接費用，而當時農(nóng)業(yè)稅和人口稅的稅收彈性不足，難以支撐較大規(guī)模的戰(zhàn)爭耗資。為了促進當時的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，漢朝農(nóng)業(yè)稅長期保持低稅率，但百姓的負擔卻與日俱增，其原因是其他非稅收入名目繁多，如屯田、鹽鐵專賣、貨幣壟斷、賣官鬻爵與贖罪、捐納等。漢武帝模仿前朝的爵級制度，允許人們購買爵位，政府由此獲得大量財政收入，但是也給社會安定留下了隱患。這一時期的非稅收入開始成為國家財政收入的重要補充。

到東漢后期，田租、更賦、口賦、算賦并立，還頻繁進行臨時性征調(diào)，百姓負擔沉重，社會矛盾突出。東漢末年，曹操改革漢朝稅制，取消已存在數(shù)百年的田租、口賦、力役稅制，建立租調(diào)制。曹操的改革不僅簡化了征管手續(xù)，規(guī)整了苛捐雜稅的泛濫，還在一定程度上減輕了農(nóng)民的負擔。

隋朝時期，土地制度為均田制，田賦制度為租調(diào)制，賦稅收入以租調(diào)徭役為主，基本上廢除了專賣、工商稅、雜稅以及各種各樣的雜征。唐代初期在沿襲隋朝的均田制和租調(diào)制度的基礎(chǔ)上，又發(fā)展了租庸調(diào)制，同時還存在戶稅、地稅等稅制，但征收效率不高，稅收收入不足。唐代中后期，隨著安史之亂爆發(fā)，藩鎮(zhèn)割據(jù)嚴重，國家由盛轉(zhuǎn)衰，費制日益繁雜，藩鎮(zhèn)傾向于保留自身的正規(guī)稅收收入而向中央提供額外的“進獻”。對于藩鎮(zhèn)而言，“進獻”機制帶來了實際的利益，他們以此為契機，向民眾征收附加的攤派，最終導致民眾承受了數(shù)倍于前的經(jīng)濟負擔。唐德宗時期，兩稅法開始施行，規(guī)范各類雜征，但在執(zhí)行過程中，地方官吏巧立名目將以往的雜稅并入兩稅，百姓的非稅負擔仍然沉重。唐代的征管機構(gòu)較為繁雜且分散，官員眾多。

宋元明清時期：非稅收入征收的繁雜與變革

宋朝時期，冗兵冗官嚴重。由于養(yǎng)兵養(yǎng)官的需求，宋朝不得不加大財政收入。農(nóng)業(yè)稅仍以兩稅法為主，并進行了相關(guān)簡化。除了兩稅法以外，苛捐雜稅的種類五花八門，有農(nóng)器稅、牛革筋角稅、度牒與官告、雜變之賦、行戶祗應(yīng)和免行錢等。其繳納形式頗為復雜多變，時而要求以錢幣繳納，時而又需折合成糧食上繳，經(jīng)過頻繁的換算，政府從中攫取了豐厚的差額利潤。此外，宋朝發(fā)展出最復雜的官買官賣制度，以及印制紙幣吸取民間財富，使民眾承擔了巨大的稅費負擔。

元代，財政體系承受了前所未有的重負，除了基本的稅糧征收與科差之外，各類雜課與雜費的增長速度驚人，竟高達20倍。更為嚴重的是，元朝還存在大量名目不清、難以歸類的雜項收費，這些收費幾乎與每一項正稅如影隨形，形成了極為復雜的稅費體系。

明代，賦稅與徭役體系顯得極為紊亂，且費用制度亦呈現(xiàn)出混亂之態(tài)。具體而言，明代雖在名義上沿用了唐宋時期的兩稅法，但在實際內(nèi)容上，其涵蓋的稅目日趨繁復細碎，附加稅種更是層出不窮，這些附加在正稅之上的雜費，無疑進一步加重了稅戶的經(jīng)濟負擔。此外，一些原本與土地無直接關(guān)聯(lián)的雜項課目，也被強行納入兩稅的范疇之內(nèi)。明中期推行“一條鞭法”改革，旨在將地稅與徭役、丁稅及其他衍生雜稅合一，但大部分地方實行不徹底，只把部分丁役、丁銀攤?cè)氲禺€。

清代，賦外稅與役外勞沉重，加征私派遠超正稅數(shù)倍。地方官府在征收田賦、丁銀等正稅時，以各種名義額外加征，如在征收銀兩時，以火耗等為由，加收額外的銀兩，其實際征收的數(shù)額遠遠超過朝廷規(guī)定的標準。此外，地方官府還巧立名目，向百姓征收各種雜稅，如修路、建城等工程費用，這些支出本應(yīng)由財政負責，卻強行攤派到百姓頭上；或者在舉辦慶典、祭祀等活動時，向百姓攤派費用。這些私派現(xiàn)象在清代十分普遍，它加重了百姓的負擔，嚴重影響了百姓的生活和社會的穩(wěn)定，同時也導致了吏治的腐敗和社會矛盾的激化。

清朝政府為解決私派問題采取了制度改革，如火耗歸公與養(yǎng)廉銀制度。雍正時期，中央將地方官員私自征收的火耗統(tǒng)一納入省級財政管理，規(guī)定了火耗的征收比例。這使得火耗征收由暗轉(zhuǎn)明，有了明確的規(guī)范和用途，限制了地方官員借火耗之名私自加派的行為，一定程度上減輕了百姓負擔。雍正時期推行攤丁入畝，丁銀并入田賦，不再以人為對象征收丁稅，結(jié)束了我國賦稅史上兩千多年的賦、稅、役分征的混亂局面，減少了地方官員在丁稅征收過程中可能進行的私派行為，一定程度上規(guī)范了非稅收入。

歷史鏡鑒：古代非稅收入征收對當代的啟示

通過對非稅收入的歷史溯源，筆者明白了非稅收入對國家財政的重要性，同時也意識到過分依賴非稅收入、亂收費、亂攤派會加重百姓的額外負擔，不利于政局的穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展。由此，得出以下啟示。

第一，堅持“以人為本”的治理理念。專制社會下，統(tǒng)治者忽視民眾權(quán)益，使得我國古代非稅收入規(guī)模不合理擴張，百姓受到層層壓榨剝削，最終舉起武器反抗。當今社會，國家應(yīng)秉持以人為本的思想，認識到非稅收入的獲取應(yīng)以公共服務(wù)供給和民眾福祉提升為出發(fā)點，確保非稅收入規(guī)模與經(jīng)濟社會發(fā)展水平及民眾承受力相適配，使非稅收入管理真正服務(wù)于人民。

第二，加強非稅收入法治建設(shè)。在中國古代，人治色彩濃厚，非稅收入濫征現(xiàn)象屢見不鮮。各朝代常隨意增設(shè)非稅項目，如關(guān)卡林立，征收繁雜商稅，致使商業(yè)發(fā)展受阻；地方官吏巧立名目攤派費用，加重百姓負擔。這深刻揭示了人治下非稅收入征管的無序與危害。國家應(yīng)吸取古代教訓，明確非稅收入的項目設(shè)立、征收標準等。此外，還要進一步推進費改稅等相關(guān)舉措，規(guī)范政府收入分配秩序，提高財政收入質(zhì)量，使非稅收入征管在法治軌道上運行。

第三，促進非稅收入征收管理。鑒于歷史教訓，現(xiàn)代非稅收入征收管理應(yīng)建立統(tǒng)一、高效的征管體制。國家要整合分散的征管機構(gòu)部門職能，明確各部門的職責權(quán)限，避免出現(xiàn)多頭管理、職責不清的問題。當今我國采取的現(xiàn)代稅務(wù)部門統(tǒng)一征收稅費模式，改變了以往非稅收入征收混亂局面。此外，國家應(yīng)強化非稅收入監(jiān)管，全面納入預(yù)算管理，確保收支分離，使非稅收入的使用受到嚴格的預(yù)算約束和監(jiān)督。國家應(yīng)建立健全非稅收入監(jiān)督檢查機制，加強對非稅收入從征收、使用到管理全過程的審計、監(jiān)督與評估，及時發(fā)現(xiàn)和糾正違規(guī)行為，確保非稅收入依法依規(guī)使用，保障非稅收入管理在陽光下運行，維護公共財政秩序和社會公平正義。

第四，提高地方政府可支配財力。我國古代非稅收入快速無序增長的根源在于我國中央與地方之間的財政分配機制。中央財權(quán)較大，地方的事權(quán)逐漸增多，但地方財權(quán)卻不足以支持地方工作的運行，地方就會大量增加當?shù)氐姆嵌愂杖雭泶_保自身職責的落實。故而，為了減輕地方政府對非稅收入的依賴程度，必須促進地方財權(quán)與事權(quán)的合理匹配，推進財稅體制改革。

（作者單位：新疆財經(jīng)大學 財政稅務(wù)學院）