清末中央各部集權(quán)的推進(jìn)

關(guān)鍵詞：清末 巡視 雙重領(lǐng)導(dǎo) 中央集權(quán) 央地關(guān)系

庚子事變創(chuàng)巨痛深，為了應(yīng)對(duì)瓜分危局，清廷力推新政，頒布了大量重要的改革措施，其中之一就是官制改革。從外務(wù)部設(shè)立開(kāi)始，商部、巡警部、學(xué)部等隨后紛紛新設(shè)，至光緒三十二年（１９０６）丙午中央官制改革，形成了新的部制架構(gòu)，同時(shí)還改革地方官制，形成了各省督撫之下的三司二道體制。清末官制改革，主要目的之一就是要加強(qiáng)中央集權(quán)。這主要體現(xiàn)在中央各部衙門的集權(quán)，包括練兵處、稅務(wù)處、商部（農(nóng)工商部）、巡警部（民政部）、學(xué)部、陸軍部、郵傳部、度支部、憲政編查館等。這些新設(shè)或改設(shè)各部衙門對(duì)各省事務(wù)的直接介入程度是之前六部所未有的。此前，各部與各省之間，正如直隸總督袁世凱所說(shuō)的“各部皆直接于外官之長(zhǎng)，外官之長(zhǎng)各率其屬以盡乃職”，所謂“外官之長(zhǎng)”即各省督撫，“外之各省僚屬皆有辦事之責(zé)，然只能稟承于疆吏而不得徑達(dá)于部中”，“各省疆臣直接各部而司道以下不與”。①也就是各部與各省督撫聯(lián)絡(luò)交接，與各省司道不直接聯(lián)系。袁世凱的說(shuō)法基本符合清代狀況，尤其是太平天國(guó)戰(zhàn)事后，督撫權(quán)重，各省司道于督撫均為屬吏，奉之唯恐不謹(jǐn)。各部政令需咨行各省督撫轉(zhuǎn)飭司道遵照，各省司道極少與中央各部直接接洽。但是，清末新設(shè)或改設(shè)各部改變了這種情況，實(shí)質(zhì)性加強(qiáng)了對(duì)各省的管轄。各部加強(qiáng)集權(quán)的方法很多，如在各省委任直隸各部的議員、顧問(wèn)官等，經(jīng)常性地派遣官員巡視、考察，更重要的是在各省設(shè)置與各部對(duì)應(yīng)的專職司道官員等。學(xué)界有關(guān)清末中央集權(quán)的研究，主要關(guān)注點(diǎn)在集中軍權(quán)與財(cái)權(quán)等，①缺乏整體脈絡(luò)的梳理、分析與探討。本文以清末各部的巡視、考察之制的建立及其實(shí)施為中心，梳理各省司道雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的構(gòu)建，從而全面研究清末各部集權(quán)的推進(jìn)，并分析其對(duì)中央與地方關(guān)系的影響。

一、各部建立巡視、考察之制

清末新政頒布了眾多改革措施，這些措施的落地，最終還得依靠地方政府的推行與實(shí)施。于是，考察各地新政執(zhí)行情況，就成為清末新政的應(yīng)有之義，御史張學(xué)華說(shuō)：“學(xué)務(wù)、練兵事體較煩，當(dāng)與各省聯(lián)為一氣，全在到處調(diào)查，隨時(shí)考驗(yàn)?！雹诓恢箤W(xué)務(wù)、練兵，其他新政事務(wù)也莫不如此。后來(lái)，御史徐定超也說(shuō)“舉行各項(xiàng)新政，勢(shì)不能不派員分任調(diào)查稽察之責(zé)”。③

清代本來(lái)就有派遣欽差大臣赴地方辦事的傳統(tǒng)。晚清時(shí)期，派遣欽差大臣巡查更是朝廷加強(qiáng)中央集權(quán)的有力舉措，清末新設(shè)或改設(shè)各部成立后，也紛紛設(shè)置巡視之官或強(qiáng)調(diào)考察權(quán)責(zé)。只不過(guò)，這些官員與朝廷任命的欽差大臣有著重要差別。光緒二十九年（１９０３），商部新設(shè)，奏定部制時(shí)稱：“通商各埠出產(chǎn)銷場(chǎng)一切情形，臣部無(wú)從周悉……臣等擬俟規(guī)模粗定后，派丞參一二員帶同得力司官前赴上海等處招集商董，并考察商務(wù)，沿途應(yīng)編纂日記，勒為成書，以資考核?！雹苊鞔_表示要派遣丞參、司員至各處考察商務(wù)。光緒三十年（１９０４），商部奏請(qǐng)將各省商務(wù)局總辦札派為商務(wù)議員，“其尋常調(diào)查之件即徑行札知各員核覆，以歸簡(jiǎn)易”。⑤ 光緒三十一年（１９０５），商部奏請(qǐng)?jiān)O(shè)立路務(wù)議員：“其自行籌辦鐵路之總協(xié)理各員及著名之華工程師等，統(tǒng)由臣部隨時(shí)訪察，如有品學(xué)純正才具優(yōu)長(zhǎng)，實(shí)能于路務(wù)足資整理者，即行加札，作為臣部路務(wù)議員?！币舐穭?wù)議員奉商部之令調(diào)查考察路務(wù)：“臣部有應(yīng)行差遣應(yīng)行調(diào)查各事件，除特別事宜由部遴派司員辦理外，其余均由臣部徑札各該議員遵照，隨時(shí)核辦，借資考察而一事權(quán)。”⑥光緒三十二年（１９０６），商部奏訂路務(wù)議員章程稱：“臣部綜理路務(wù)……惟賴有熟悉路務(wù)之員徑隸臣部，派令在各該路認(rèn)真辦事，凡于材料之良眓貴賤、工程之優(yōu)劣得失、用人之能否稱職、運(yùn)輸之能否利便、歲出之若何能撙節(jié)、歲入之若何能增益，與夫一切利弊之所在，統(tǒng)籌并顧，隨時(shí)徑報(bào)臣部核辦，或由臣部會(huì)商該管鐵路大臣及辦路地方督撫酌辦，總冀內(nèi)外合力維持，徐以收除弊改良之效。”⑦于是，仿照外國(guó)制度，奏定了《路務(wù)議員辦事章程十二條》。其中規(guī)定，“如有應(yīng)行調(diào)查之件，即由商部札派本路或他路議員隨時(shí)調(diào)查稟報(bào)”。⑧后來(lái)商部再次強(qiáng)調(diào)，“臣部議員之設(shè)，意在通內(nèi)外上下之情”，“廣備咨詢，用便考察”。⑨ 光緒三十一年（１９０５）成立的巡警部，也奏稱擬仿照商部制度，設(shè)置各省采訪官，“以便偵訪要?jiǎng)?wù)”，“且可隨時(shí)考校各省警務(wù)，以時(shí)報(bào)告”。光緒三十二年（１９０６），新成立的學(xué)部奏定官制，同樣“擬設(shè)視學(xué)官，暫無(wú)定員，約１２人以內(nèi)，秩正五品，視郎中，專任巡視京外學(xué)務(wù)。其巡視地方及詳細(xì)規(guī)則，當(dāng)另定專章奏明辦理”。①

光緒三十二年（１９０６）九月，清廷進(jìn)行大規(guī)模官制改革，由原來(lái)的六部之制改為九部之制。新設(shè)或改設(shè)各部，紛紛奏請(qǐng)?jiān)O(shè)置巡視、考察之職或相應(yīng)權(quán)責(zé)。光緒三十二年（１９０６）十二月，由商部改設(shè)的農(nóng)工商部，奏請(qǐng)?jiān)O(shè)立左右丞、左右參議，強(qiáng)調(diào)“并可隨時(shí)奏派，前赴各直省考察農(nóng)工商務(wù)”。② 由巡警部改設(shè)的民政部，繼承了采訪官設(shè)置，“今擬仍用舊名，遴員酌派，采訪關(guān)系民政、警務(wù)一切事宜”。③由刑部改設(shè)的法部，在奏定部制時(shí)同樣聲稱：“中國(guó)此時(shí)舉辦新政，若禁刑訊，若重證人，各直省讞局積習(xí)若何，各地方監(jiān)獄之內(nèi)容若何，擬選明達(dá)司員委令回籍，分行查察……俟陸續(xù)規(guī)劃擇員分遣，以宏探討而備觀摩?！雹?光緒三十三年（１９０７），由戶部改設(shè)的度支部奏定部制，也強(qiáng)調(diào)“臣部綜理全國(guó)財(cái)政……并可隨時(shí)派員調(diào)查各省財(cái)政”。⑤新成立的郵傳部也照貓畫虎：“應(yīng)仿照農(nóng)工商部之例酌設(shè)顧問(wèn)官、議員，凡于四政素有經(jīng)驗(yàn)及著有名譽(yù)之京外官員紳商，由臣部慎選奏派，令隨時(shí)往來(lái)調(diào)查報(bào)告，藉廣詢謀而備采擇?！薄胺簿┩庵忻u(yù)官員、紳商及于輪路電郵四項(xiàng)素有經(jīng)驗(yàn)者，均由臣部慎選奏派，以備咨詢。”“商部原派路務(wù)議員即由臣部加札委派，此外各員均由臣部博訪精選熟悉船路電郵之員作為臣部議員，分在各省，調(diào)查一切利弊，徑報(bào)臣部以備采擇?！雹薰饩w三十四年（１９０８），由兵部改設(shè)的陸軍部也同樣奏請(qǐng)?jiān)诟魇∞k理軍事人員（各省管帶以上及參謀官、督練公所參議總辦）中遴選設(shè)立咨議官，“該省陸軍營(yíng)隊(duì)、學(xué)堂、局所事宜……其關(guān)于參考各事項(xiàng)，準(zhǔn)由該咨議官前往考查明確，隨時(shí)報(bào)告陸軍部以憑酌核?！雹?這樣，除了基本沿續(xù)舊制的吏、禮二部及由理藩院政設(shè)的理藩部外，十部制下的其他各部都建立了巡視、考察之制。

此后，各部進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)應(yīng)隨事進(jìn)行巡視、考察。光緒三十四年（１９０８）十二月，民政部奏上調(diào)查戶口章程，要求各省認(rèn)真舉辦，并聲稱“應(yīng)隨時(shí)派員赴各省切實(shí)考察，以期實(shí)行而免延誤”。⑧ 宣統(tǒng)元年（１９０９）奏定了民政巡視章程。年初，學(xué)部奏上本部按年籌備事宜清單，聲稱自１９０９年開(kāi)始“派視學(xué)官分查各省學(xué)務(wù)（原注：二十二省三年遍查，某年查某省，臨時(shí)酌定具奏）”，⑨隨后也擬定了視學(xué)官章程。宣統(tǒng)元年（１９０９）四月，憲政館奏稱：“至臣館職司考察，尤屬責(zé)無(wú)旁貸，嗣后除京外各衙門按期奏報(bào)之件再由臣館匯核具奏外……并擬由臣等不時(shí)選派妥員分赴各省抽查實(shí)在情形，核其與奏章是否相符，據(jù)實(shí)奏陳，請(qǐng)旨辦理，以促進(jìn)步而求實(shí)際?！备鞑垦瞄T已陸續(xù)制定相應(yīng)規(guī)章，派員赴各省巡視、考察。

各部在各省設(shè)置這些具有考察權(quán)責(zé)的議員、采訪官、顧問(wèn)、咨議官等官員，尤其著重強(qiáng)調(diào)這些官員直接各部。如商部設(shè)置路務(wù)議員，“遇有公事，準(zhǔn)其徑行呈報(bào)呈部”；設(shè)置路務(wù)議員，亦“徑隸臣部”，要求路務(wù)議員編寫路務(wù)報(bào)告“隨時(shí)徑呈商部”，又規(guī)定“路務(wù)議員與商部有直接之關(guān)系，遇有商部應(yīng)行差遣調(diào)查各事，均由部徑札各該議員遵照辦理，應(yīng)視路之遠(yuǎn)近，事之繁簡(jiǎn)，按期迅速?gòu)綇?fù)商部，毋得遲延?！甭穭?wù)議員章程的一些條款遭到直隸總督袁世凱的質(zhì)疑，奉旨修改，但商部修改后的新章程仍堅(jiān)持路務(wù)議員直接商部。郵傳部設(shè)置顧問(wèn)官，“顧問(wèn)官于此四項(xiàng)（按，即船路電郵四政）有所建議，亦可隨時(shí)亟呈臣部，用資采擇?！庇衷O(shè)議員，可調(diào)查一切利弊，“徑報(bào)臣部，以備采擇”。此外，陸軍部在各省設(shè)立咨議官，“凡關(guān)于陸軍營(yíng)隊(duì)、學(xué)堂、局所事宜，該咨議官等均得各抒所見(jiàn)，隨時(shí)提議，專稟徑達(dá)陸軍部酌奪”；新定軍事章制頒發(fā)后，是否適宜，有無(wú)增改，“該咨議官均得詳考利弊，據(jù)實(shí)指陳，專稟達(dá)部”；另外，“部中規(guī)劃事項(xiàng)有須體察各省情形者，可隨時(shí)開(kāi)列事由飭知該咨議官，詳議稟復(fù)”。① 無(wú)論是“徑復(fù)”“徑報(bào)”還是“專稟”，都是強(qiáng)調(diào)這些官員直接對(duì)接各部，不受各省督撫的阻隔。

二、巡視、考察的實(shí)施

不僅制度上如此規(guī)定，各部實(shí)際上也頻繁派遣官員赴各省巡視、考察。光緒三十年（１９０４），商部派人考察商務(wù)，②光緒三十一年（１９０５），又奏請(qǐng)派人考察路政。③ 光宣之際，陸軍部派人考察直轄各項(xiàng)陸軍學(xué)堂④及新軍。⑤ 宣統(tǒng)元年（１９０９），學(xué)部派右參議戴展誠(chéng)等前往兩江、安徽、江西、湖南、湖北等省視察學(xué)務(wù)。宣統(tǒng)二年（１９１０），又“派員分往調(diào)查”，其中總務(wù)司員外郎劉寶和、小京官蕭友梅、師范畢業(yè)生常順等前往直隸、山西兩省視察，兼查山東省學(xué)務(wù)，候補(bǔ)員外郎徐煥、候補(bǔ)主事董鴻、學(xué)習(xí)主事林錫光等前往廣東、廣西兩省視察并兼查福建省學(xué)務(wù)，“每查一省，即將該省學(xué)務(wù)情形呈報(bào)臣部，以憑考核”。⑥ 宣統(tǒng)二年（１９１０），度支部又奉旨派員赴各省考查禁煙。⑦ 此外，更重要的是民政部的民政巡視和憲政編查館的憲政考察。

宣統(tǒng)元年（１９０９）五月，民政部奏定了民政巡視章程。據(jù)民政部參議汪榮寶五月二十三日日記記載：“早起……旋到部辦事，擬奏稿一件（擬訂巡視各省民政章程繕單呈覽由）。”⑧兩天后，民政部上奏巡視民政章程一折，奉旨依議。該章程暫未在檔案中找到。據(jù)后來(lái)民政部奏折稱：“臣部上年奏定巡視各省民政章程折內(nèi)曾經(jīng)聲明分期、分地次第派員分門巡視等語(yǔ)……原定報(bào)告表式分為五項(xiàng)，一自治事項(xiàng)，一戶籍事項(xiàng)，一警察事項(xiàng)，一禁煙事項(xiàng)，為臣部主管事件最關(guān)緊要者，一特查事項(xiàng)，為凡關(guān)于臣部職掌之奏定咨行事件，應(yīng)遵照辦理者?！雹崃硗猓裾吭谧h復(fù)御史麥秩嚴(yán)奏折中透露了章程的大體內(nèi)容：“臣部奏訂巡視各省民政章程內(nèi)載，各省民政由臣部分年逐次派員前往巡視，凡各省禁煙、地方自治、戶籍、巡警等項(xiàng)及其他本部所管一切事務(wù)，均應(yīng)詳細(xì)調(diào)查造具報(bào)告，并聲明巡視員所過(guò)地方應(yīng)力戒聲張，不得受地方官一切供應(yīng)，違者查明參處。”由上可知，民政部奏定的民政巡視，包括以下幾個(gè)要求：（１）“分年逐次”，即對(duì)各省的巡視是分批進(jìn)行，而不是一次就將全國(guó)各省全部巡視一遍。（２）重點(diǎn)在于禁煙、地方自治、戶籍、巡警四項(xiàng)的辦理情況，另外還涉及特查事件。（３）巡視時(shí)“應(yīng)力戒聲張，不得受地方官一切供應(yīng)”，即巡視不是公開(kāi)大張旗鼓，而是要求低調(diào)行事。又據(jù)增訂巡視民政事宜附則透露，巡視“以擇要抽查為主，各廳州縣無(wú)庸遍查”，另則“現(xiàn)在各員皆未奏派”，即第一批民政巡視員并非奏派，而是由民政部派出，在規(guī)格上未免略遜一籌。

巡視章程奏定后不久，民政部就開(kāi)始遣員分赴各省巡視。據(jù)兩廣巡視員黎桂森履歷：“（宣統(tǒng)）元年……八月蒙派充兩廣巡視員?！雹倮韫鹕约阂卜Q“司員以八月念二日出都，九月上中兩旬為風(fēng)雨所阻，于月之初十日始抵廣西”，②則黎桂森奉命巡視兩廣的時(shí)間是宣統(tǒng)元年（１９０９）八月。宣統(tǒng)二年（１９１０）時(shí)，兩江巡視員阿勒精阿在致民政部堂官的稟文中說(shuō)“竊阿于去年八月，奉委巡視江蘇民政事宜”，③在另一封稟文中，阿氏也說(shuō)“竊委員于八月初十日奉到巡視江南札飭”，④則阿勒精阿巡視江蘇的日期也是宣統(tǒng)元年（１９０９）八月。據(jù)此，民政巡視于宣統(tǒng)元年八月間開(kāi)始。后來(lái)也有些加派的情況，先后不一。宣統(tǒng)二年（１９１０）上半年，民政部奏陳第二年第二次（即宣統(tǒng)元年下半年）籌備憲政事宜折稱：“至于逐年籌備程限綦嚴(yán)，考核稍疏，或不免有奉行不力之弊，臣部自應(yīng)隨時(shí)督催，責(zé)成各省認(rèn)真籌辦，依次舉行，一面仍按照臣部奏定巡視民政章程隨時(shí)揀派妥員分期巡視，以期仰副朝廷慎重憲政有加無(wú)已之至意?！雹輨t此時(shí)民政部仍繼續(xù)派遣職員巡視。宣統(tǒng)二年（１９１０）五月初一日，汪榮寶日記也記載：“得部中電話，云邸堂到署，因即往議，定續(xù)派巡視員及保薦巡警道名單?！雹迍t此后民政部再次派出了巡視員。

民政部巡視章程既說(shuō)是“分年逐次”，宣統(tǒng)三年（１９１１）民政部奏報(bào)巡視情況折中稱“所有派查之奉天、吉林、黑龍江、直隸、江蘇、河南、湖南、廣東、廣西等省”，⑦似首批巡視省份包括奉天等９省，但實(shí)際上還有安徽省，只是因“安徽巡視員報(bào)告至今尚未送齊”，⑧無(wú)法參與比較，故未列入巡視折中。所以，此次民政巡視包括奉天、吉林、黑龍江、直隸、江蘇、安徽、河南、湖南、廣東、廣西１０省。至于各省巡視員，據(jù)檔案記載如下：“東三省，陸宗輿；直隸，陶仁榮；河南，許炳琦；江蘇、兩江，阿勒精阿；安徽，岳嗣彝；湖南，王履康；廣西，黎桂森?！雹峒热话不找雅稍浪靡停瑒t檔案中阿勒精阿巡視的“兩江”應(yīng)該不是江蘇、安徽兩省。根據(jù)阿勒精阿的報(bào)告，“兩江”應(yīng)指江寧布政使所轄的江蘇省江北部分，而“江蘇”則指蘇州布政使所轄的江南蘇州、松江等府。⑩ 這些巡視員中，阿勒精阿、黎桂森等人是直接由民政部委派的，而陸宗輿、王履康則是在憲政考察之際，順便代行民政巡視。宣統(tǒng)二年（１９１０），各巡視員陸續(xù)巡視完畢，宣統(tǒng)三年（１９１１）年初，各巡視員報(bào)告逐漸匯齊后，民政部堂官諭令將報(bào)告“交由主管各司先行簽注，其特查事項(xiàng)仍由各司分別遞鈔加簽送廳（按，參議廳）覆核”。但是，對(duì)于各司的簽注，堂官并不滿意，于是又令各司再行察核：“各司簽注巡視民政報(bào)告，未盡詳晰，應(yīng)再由各司按照各省報(bào)告，分別各項(xiàng)事件，以何省辦理最善，何省次之，何省最劣，各臚舉事實(shí)詳細(xì)證明，擬具總說(shuō)帖送參議廳匯總，擬具奏稿，再行定期呈遞?！贝撕螅硭?、衛(wèi)生司等先后將復(fù)核結(jié)果報(bào)呈參議廳。

各司對(duì)巡視報(bào)告的簽注及說(shuō)帖，由參議廳匯總復(fù)核，擬具奏稿，經(jīng)堂官閱定上奏。民政部奏報(bào)稱，將巡視報(bào)告與各省咨報(bào)表冊(cè)對(duì)證，“就中照章籌辦實(shí)力奉行，與原報(bào)成績(jī)尚屬相符者固多，而各項(xiàng)規(guī)章未經(jīng)報(bào)部備核，或報(bào)告事實(shí)與辦理情形未盡確實(shí)者亦在所不免”。具體而言，籌辦自治、戶籍、警察、禁煙各項(xiàng)，以東三省為最，“著手最易收效亦速，除設(shè)治未久人民稀少之?dāng)?shù)府縣甫經(jīng)籌畫外，其余府廳州縣均系次第舉辦，成績(jī)俱有可觀”。此外，自治、戶籍兩項(xiàng)，直隸、江蘇“開(kāi)辦較早，尚有條理”，河南、湖南、廣東、廣西等省次之；警察一項(xiàng)，直隸、河南、湖南“尚能加意整頓”，江蘇、廣東等省次之，廣西又次之；禁煙一項(xiàng)，直隸“明定規(guī)則賞罰，辦理尚屬認(rèn)真”，江蘇、湖南、廣東、廣西等省次之，河南又次之?？傊?，“綜計(jì)各省辦理事項(xiàng)，率皆注重省會(huì)，粗具規(guī)模，外此府廳州縣尚待切實(shí)推廣”。① 至此，民政部第一批次民政巡視結(jié)束。

當(dāng)然，影響更大的是憲政編查館的憲政考察。宣統(tǒng)二年（１９１０）四月二十日，憲政館奏請(qǐng)派員分赴各省考察籌備憲政實(shí)在情形，奉旨依議。② 憲政館解釋說(shuō)“各省應(yīng)行籌備事宜，其籌備中之是否屬實(shí)，若專據(jù)奏報(bào)以為比較，則內(nèi)外隔閡，終難期有水落石出之一日”，并對(duì)此事寄望頗高：“誠(chéng)以耳聞非確目睹始真，一面仍由臣等飭令該員將來(lái)抽查各該省時(shí)務(wù)必認(rèn)真考察，俾知底蘊(yùn)，各該省既不得敷衍回護(hù)，考察各員亦不得代為隱飾，一俟該員等查竣回京，臣等即將所察詳細(xì)情形核明具奏，請(qǐng)旨辦理，庶足以促進(jìn)行而重憲政?！雹圻@一次派出的考察憲政人員包括“候補(bǔ)四品京堂陸宗輿、候補(bǔ)四品京堂林炳章、掌安徽道監(jiān)察御史黃瑞麒、翰林院秘書郎劉福姚”，考察省份包括“東三省、直隸、山東、山西、河南、湖北、江西、安徽、江蘇、浙江、福建、廣東”，內(nèi)容則是“察視一切”，“凡省會(huì)商埠，暨經(jīng)過(guò)繁盛城鎮(zhèn)，一一調(diào)查案卷，博采輿論，匯錄成冊(cè)”。具體包括設(shè)諮議局、籌辦地方自治、推廣巡警、調(diào)查戶口、籌辦各級(jí)審判廳、調(diào)查歲出入總數(shù)及試辦預(yù)算、創(chuàng)設(shè)簡(jiǎn)易識(shí)字學(xué)塾等情況。④

各考察官員回京后，宣統(tǒng)二年（１９１０）十一月十三日，憲政館上折奏報(bào)考察情形并請(qǐng)將舉劾各員分別勸懲。折稱“為政首重得人，而循名必先核實(shí)。臣館職司考核，查各省人員如奉天民政使張?jiān)?、提法使吳鈁、遼陽(yáng)州知州史紀(jì)常、鐵嶺縣知縣徐麟瑞、直隸提學(xué)使傅增湘、河南提學(xué)使孔祥霖、廣東布政使陳夔麟、山東巡警道潘延祖、山西太原府知府周渤、吉林府知府李澍恩、農(nóng)安縣知縣壽鵬飛、署黑龍江龍江府知府黃維翰，均能實(shí)事求是，不尚粉飾，成績(jī)昭著。江蘇候補(bǔ)道夏敬觀辦理地方自治條理秩如，江西候補(bǔ)知府黃立權(quán)襄辦警務(wù)勤奮異常，浙江候補(bǔ)知縣梁建章襄辦地方自治措置得宜，浙江候補(bǔ)知縣谷鐘秀籌辦審判事宜具有規(guī)畫”，均請(qǐng)旨獎(jiǎng)勵(lì)?！案＝ㄅd泉永道郭道直辦事竭蹶，精神不及，于巡警、禁煙各要政，率多有名無(wú)實(shí)，直隸天津縣知縣胡商彝諸事廢弛，斂錢肥己，每年所收陋規(guī)為數(shù)頗巨，于調(diào)查戶口復(fù)欲向民間苛斂，以致民怨沸騰”，奏請(qǐng)開(kāi)缺或革職?！昂幽涎簿朗Y？熙辦理警務(wù)未能擴(kuò)張整頓”，則請(qǐng)旨開(kāi)缺另補(bǔ)。⑤ 當(dāng)日奉上諭，張?jiān)娴裙賳T“傳旨嘉獎(jiǎng)”，郭道直開(kāi)缺，蔣？熙開(kāi)缺另補(bǔ)，胡商彝則革職。⑥ 此外，陜西、四川、湖南、廣西等省，當(dāng)時(shí)憲政館也已“奏請(qǐng)續(xù)派妥員前往”，“俟回京另案考核”。⑦

各部衙門派員巡視、考察，直接原因是為了破除信息梗阻。光緒三十二年（１９０６）商部在奏訂路務(wù)議員章程時(shí)就說(shuō)，本部整頓路務(wù)，“僅恃循例咨報(bào)，終難得其要領(lǐng)”，①因此要設(shè)置路務(wù)議員，承擔(dān)考察之責(zé)，又稱：“臣部議員之設(shè)，意在通內(nèi)外上下之情，非特輔臣部智慮之所未周，正所以佐各管路大臣暨辦路地方各督撫耳目之所未逮也?！雹诳梢?jiàn)，商部設(shè)置路務(wù)議員，就是要破除僅靠“循例咨報(bào)”可能導(dǎo)致的信息獲取失真，轉(zhuǎn)而依靠能夠直接本部的議員的現(xiàn)場(chǎng)考察與報(bào)告，從而得到真實(shí)可靠的一手信息。時(shí)任直隸總督袁世凱對(duì)路務(wù)議員直接商部表示反對(duì)，他奏稱，“今使各議員皆得與部直接，則置管路大臣于何地”，并稱管路大臣“任重權(quán)輕，終必?zé)o效”，顯然，他認(rèn)為路務(wù)議員的設(shè)置將嚴(yán)重妨礙管路大臣權(quán)力。商部設(shè)置路務(wù)議員僅是中央各部集權(quán)的先聲，袁世凱已經(jīng)嗅到其中蘊(yùn)含的危機(jī)，他進(jìn)一步將路務(wù)引申至地方政務(wù)，強(qiáng)調(diào)：“方今朝廷勵(lì)精圖治，疊設(shè)新部，如部臣昧于中央制度之義，侵及地方治事之權(quán)，將商部派員而赴各路辦事，使各路員失其職，各部亦派員而赴各省辦事，使各地方官皆失其職，竊恐天下紛紛不靖而危亂隨之?！雹墼绖P所謂“各地方官皆失其職”實(shí)則指各省督撫權(quán)力被嚴(yán)重削奪，從而導(dǎo)致“天下紛紛不靖而危亂隨之”，這當(dāng)然主要是從地方督撫的角度而做的極端推糐，然而商部之后，中央各部確實(shí)紛紛派員赴各省“辦事”（主要是巡視、考察），也確實(shí)對(duì)地方督撫權(quán)力造成了重大影響（雖然沒(méi)達(dá)到使督撫“皆失其職”的程度）。如憲政編查館的憲政考察及舉劾，就是直接越過(guò)督撫對(duì)上至司道、下至州縣的考核。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，中央各部的遣員巡視、考察，有力強(qiáng)化了各部集權(quán)。

總之，通過(guò)派員巡視、考察，清末各部（包括憲政館）加強(qiáng)對(duì)各省各項(xiàng)實(shí)政的了解，強(qiáng)化了對(duì)各省各項(xiàng)施政的監(jiān)督，有時(shí)也奏請(qǐng)加以勸懲，從而提高各部制定的政策、章程的落實(shí)程度，進(jìn)而加強(qiáng)了中央集權(quán)。

三、雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的構(gòu)建

除了派員巡視、考察外，各部加強(qiáng)集權(quán)更重要的措施是推動(dòng)建立各省司道雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。雖然各部在各省委任議員、顧問(wèn)、咨議官等，并可直接對(duì)接各部，但這些官員一般并不在各省的相應(yīng)機(jī)構(gòu)任職，承擔(dān)搜集、上報(bào)信息的職能尚可，卻很難將各部意旨貫徹下去。商部初設(shè)時(shí)，御史王乃徵就說(shuō)：“商部之體亦宏矣，精亦竭矣，而一責(zé)之于督撫將軍以及道府州縣，督撫將軍道府州縣不因商部為有無(wú)，視商部為勤惰也，空無(wú)依傍，欲其咄嗟立辦，可乎！”④“空無(wú)依傍”，沒(méi)有抓手，這是各部集權(quán)面臨的重大問(wèn)題。更有利于各部集權(quán)的是找到“依傍”，也即司道直接各部。實(shí)際上，各部自設(shè)立后，就對(duì)此極力謀求。

光緒三十一年（１９０５）十二月，新成立的巡警部奏擬官制，就聲稱：“警務(wù)事繁責(zé)重，各國(guó)郡縣村町均設(shè)有警務(wù)專官，自應(yīng)酌擬各省巡警官制，以期與部廳內(nèi)外相通，考驗(yàn)實(shí)績(jī)。即由臣等續(xù)擬詳細(xì)規(guī)制，另行奏陳?！雹萜浜?，御史王步瀛也建議各省“必省會(huì)設(shè)有巡警使”，而且，“遇有缺出，由巡警部開(kāi)單請(qǐng)簡(jiǎn)”。⑥不過(guò)，由于形勢(shì)的變化，各省遍設(shè)警務(wù)專官未能馬上實(shí)現(xiàn)。

光緒三十二年（１９０６）四月，學(xué)部奏請(qǐng)?jiān)诟魇≡O(shè)立提學(xué)使，然后奏定各省學(xué)務(wù)官制。官制規(guī)定，“各省提學(xué)使司提學(xué)使員缺，擬由學(xué)部以京外所屬學(xué)務(wù)職員開(kāi)單奏請(qǐng)簡(jiǎn)放”；提學(xué)使三年俸滿后，“各督撫將其平日所辦事項(xiàng)詳細(xì)咨部，本部證以三年內(nèi)派出視學(xué)官所切實(shí)考察者，該司辦理學(xué)務(wù)有無(wú)振興實(shí)效，詳晰臚列奏聞，或留任或升擢或調(diào)他省或調(diào)回本部，請(qǐng)旨遵行”；提學(xué)使歸督撫節(jié)制考核，“一面由學(xué)部隨時(shí)考查，不得力者即行奏請(qǐng)撤換”；提學(xué)使所辦事務(wù)，“除隨時(shí)稟報(bào)督撫，由督撫咨報(bào)學(xué)部外，每學(xué)期及年終將本省學(xué)堂辦理一切情形詳報(bào)于學(xué)部，以備考核，如有重要事件，仍可隨時(shí)徑達(dá)學(xué)部”。① 按照學(xué)務(wù)官制，各省提學(xué)使由學(xué)部奏放，又由其考核，所辦事務(wù)亦須定期報(bào)部，有時(shí)甚至可以徑行報(bào)部，學(xué)部對(duì)各省提學(xué)使的統(tǒng)轄程度極高。學(xué)部奏定的各省提學(xué)使官制具有示范性意義，成為各部制定地方巡警、勸業(yè)各道官制的藍(lán)本。

光緒三十二年（１９０６）年中，考察各國(guó)憲政大臣戴鴻慈、端方等回國(guó)后，奏請(qǐng)仿行立憲，改革中央、地方官制是其中重要內(nèi)容。② 光緒三十二年七月，出使德國(guó)大臣楊晟奏陳官制，也請(qǐng)“改正地方制度”。他說(shuō)：“查各國(guó)地方制度，凡各地方行政官?gòu)d，皆直受內(nèi)部監(jiān)督，以鐵路、電線交通便利之故，事無(wú)大小，報(bào)告絡(luò)繹于首都，而政府指揮眾務(wù)，亦極靈捷?！庇谑?，他建議各省分置四司，即民政兼巡警、學(xué)政、軍政、財(cái)政兼商務(wù)，“四司上于各部之事，皆得徑達(dá)”。③所謂“徑達(dá)”，即四司直接各部。光緒三十三年（１９０７）五月，厘訂官制王大臣奏定直省官制通則，決定除東三省外各省設(shè)三司二道，即布政司、提學(xué)司、提法司，勸業(yè)道、巡警道，并未提及各省司道直接各部之事。不過(guò)，通則規(guī)定，除提學(xué)司已由學(xué)部奏定職掌外，布政司“分科治事章程由吏部會(huì)同民政、度支等部另訂職掌酌量改置”，提法司“應(yīng)設(shè)屬員……由法部擬定職掌酌量改設(shè)”，勸業(yè)道、巡警道“各應(yīng)酌設(shè)屬員，分科治事，其細(xì)則由農(nóng)工商、郵傳、民政等部訂之”。④ 這成為此后各部制定各省司道官制的依據(jù)，也是各部加強(qiáng)集權(quán)的契機(jī)。

巡警道官制由民政部擬制，而民政部奏定部制時(shí)，就早已聲明“其直省民政等官，本部皆有統(tǒng)屬考核之權(quán)”。⑤在上奏巡警道官制之前，民政部特意呈遞一折，請(qǐng)求仿照學(xué)部奏定提學(xué)使章程，強(qiáng)調(diào)各省巡警道歸本部考核統(tǒng)轄。其折稱：“擬請(qǐng)各省巡警道除業(yè)經(jīng)補(bǔ)署有人，奉旨允準(zhǔn)者外，嗣后該道員缺應(yīng)由臣部遴保堪勝人員開(kāi)具清單，按照省分次第請(qǐng)簡(jiǎn)。各省不得率行請(qǐng)補(bǔ)，如該省有歷辦警務(wù)得力人員，亦準(zhǔn)咨由臣部匯同開(kāi)單，以廣甄拔而昭鄭重?！雹拚壑袕?qiáng)調(diào)“各省不得率行請(qǐng)補(bǔ)”，與督撫爭(zhēng)奪巡警道奏任權(quán)之意可謂昭然若揭。

光緒三十四年（１９０８）四月初三日，民政部上奏擬訂直省巡警道官制。奏折首先稱：“竊維巡警為民政之大綱，中央為各省之總匯，臣部忝司內(nèi)治，有管理地方行政之職權(quán)，而警察一端尤為防患保安之要?jiǎng)?wù)，非有指臂相使之用，不能收整齊畫一之功?！币蟆爸副巯嗍埂保梢?jiàn)民政部對(duì)直接統(tǒng)轄各省巡警道期待之高。民政部接著抱怨“各省警政雖已先后創(chuàng)行，而編制各殊，章程互異，不獨(dú)精神未能統(tǒng)一，即形式亦復(fù)參差”，并指出其原因在于“警察機(jī)關(guān)未臻完備，內(nèi)外隔閡，呼應(yīng)不靈，不得不各囿方隅，姑仍舊貫”。于是，民政部“按照厘訂官制王大臣奏定外省官制內(nèi)關(guān)涉警政事項(xiàng)，并參酌學(xué)部奏定各省學(xué)務(wù)詳細(xì)官制章程”，擬制了巡警道官制。⑦

巡警道官制第二條規(guī)定：“各省巡警道員缺由民政部遴選相當(dāng)人員開(kāi)單分別奏請(qǐng)簡(jiǎn)放或試署。各省如有歷辦警務(wù)熟悉情形人員，準(zhǔn)由各該督撫開(kāi)單，出具切實(shí)考語(yǔ)，咨送民政部，由民政部按照本條第一項(xiàng)辦理?！钡谒臈l又規(guī)定：“巡警道除受各該省督撫節(jié)制考核外，仍由民政部隨時(shí)考查，不得力者即行奏請(qǐng)撤換?！雹傺簿拦僦七€規(guī)定各省巡警道三年俸滿由民政部考核、年終造冊(cè)向民政部申報(bào)所辦事宜、考察各廳州縣巡警并將詳細(xì)情形報(bào)部、所用款項(xiàng)按年造冊(cè)申報(bào)民政部備案、任命課長(zhǎng)課員將其履歷報(bào)部存案、酌定辦事細(xì)則須申報(bào)民政部核辦等，強(qiáng)調(diào)民政部對(duì)各省巡警道的統(tǒng)轄，比之學(xué)部所擬各省提學(xué)使官制，有過(guò)之而無(wú)不及。

巡警道官制被交由憲政編查館考核。憲政館認(rèn)為：“現(xiàn)在屢奉明旨，各部丞參不準(zhǔn)指名保授，巡警道為行政重要之官，各省新設(shè)此項(xiàng)員缺或遇有缺出，應(yīng)由督撫遴?？皠俅巳稳藛T奏請(qǐng)簡(jiǎn)放或先行試署，民政部亦可預(yù)保人員請(qǐng)旨存記，由軍機(jī)處開(kāi)單一并進(jìn)呈，恭候簡(jiǎn)用?！雹诿裾吭噲D壟斷巡警道的奏請(qǐng)任命，不僅侵害了各省督撫的人事大權(quán)，甚至還侵及軍機(jī)處的開(kāi)單請(qǐng)簡(jiǎn)之權(quán)，著實(shí)逾分，因此遭到了憲政館王大臣（均為軍機(jī)大臣）的駁斥。因此，憲政館將官制第二條更改為：“各省巡警道員必須諳習(xí)警務(wù)，并熟悉地方情形，遇有新設(shè)此項(xiàng)道員或原有巡警道出缺，應(yīng)由該省督撫在實(shí)缺道府暨本省候補(bǔ)道員內(nèi)遴保二三員出具切實(shí)考語(yǔ)，奏請(qǐng)簡(jiǎn)放或先行試署。民政部亦可就所知堪勝此項(xiàng)人員臚列事實(shí)，預(yù)保存記，遇有缺出，由軍機(jī)處開(kāi)單一并進(jìn)呈，恭候簡(jiǎn)用?！比匀粚⒀簿雷駨拇饲案魇≈匾绬T的簡(jiǎn)放模式，各省督撫依然具有奏請(qǐng)簡(jiǎn)放之權(quán)。又將第四條原擬的“奏請(qǐng)撤換”改為“據(jù)實(shí)奏參”，以更符合清代體制。③ 其背后是中高級(jí)官員的黜陟是皇帝大權(quán)，民政部只宜參劾，而撤不撤換權(quán)在皇帝?？偟膩?lái)說(shuō)，憲政館改擬的巡警道官制，雖然取消了民政部奏任各省巡警道之權(quán)，但民政部統(tǒng)轄各省巡警道的基調(diào)并未改變。

光緒三十四年（１９０８）五月初九日，農(nóng)工商部、郵傳部會(huì)奏直省勸業(yè)道職掌任用章程。有了民政部的教訓(xùn)，兩部不再試圖壟斷勸業(yè)道的任用，而是規(guī)定：“遇有新設(shè)此項(xiàng)道員或原有勸業(yè)道出缺，應(yīng)由該省督撫在實(shí)缺道府暨本省候補(bǔ)道員內(nèi)遴保二三員，出具切實(shí)考語(yǔ)，奏請(qǐng)簡(jiǎn)放或先行試署。農(nóng)工商部、郵傳部亦可會(huì)同就所知堪勝此項(xiàng)人員臚列事實(shí)，預(yù)保存記，遇有缺出，由軍機(jī)處開(kāi)單一并進(jìn)呈，恭候簡(jiǎn)用?！敝劣谡鲁痰钠渌糠?，仍是強(qiáng)調(diào)農(nóng)工商部、郵傳部對(duì)勸業(yè)道的考核，勸業(yè)道所辦各項(xiàng)實(shí)業(yè)情形，均須及時(shí)向農(nóng)工商部、郵傳部匯報(bào)。憲政館對(duì)兩部會(huì)奏勸業(yè)道章程更改不太多，只是聲明“其由部考核一層，原奏未列詳細(xì)辦法，亦經(jīng)查照巡警道官制一律酌訂”。④

光緒三十四年（１９０８）底，度支部也明確要求“直省官制未改以前，各省藩司宜由部直接考核也”，并解釋說(shuō)：“藩司除任官用人外，有親理財(cái)政之責(zé)，于臣部逐年籌備事宜關(guān)系非淺，茍非其人，于財(cái)政一端具有學(xué)識(shí)經(jīng)驗(yàn)，且與臣部聲息素通，則不但考績(jī)未易周詳，即將來(lái)全省全國(guó)預(yù)算決算，皆將無(wú)從著手，應(yīng)請(qǐng)?jiān)昭簿?、提學(xué)使、勸業(yè)道直接民政部等部定章辦理，以后各省藩司，凡遇關(guān)涉各該省財(cái)政事宜，隨報(bào)該管督撫，一面即徑行報(bào)部，其委用征收厘稅各項(xiàng)人員，均須按季匯報(bào)，臣部亦得隨時(shí)嚴(yán)行考核，以收臂指相聯(lián)之效。”⑤奉旨允準(zhǔn)。度支部參照巡警道官制等先例，也獲得了對(duì)各省布政使的直接考核權(quán)。

光緒三十三年（１９０７）十二月，法部等會(huì)奏酌擬提法使（由按察使改設(shè)）官制，被交由憲政館考核。但不知為何，憲政館直至宣統(tǒng)元年（１９０９）十月才將提法使官制核訂完畢。憲政館折明確聲稱：“提法使一官，名為提刑所改建，實(shí)乃法曹之分司，其制雖為各國(guó)所無(wú)，而其集權(quán)中央之旨則一也”。提法使官制第一條即規(guī)定：“（提法使）承法部及本省督撫之命，管理全省司法之行政事務(wù)，監(jiān)督各級(jí)審判廳、檢察廳及監(jiān)獄。”另外，規(guī)定提法使得考察全省各級(jí)審判廳、檢查廳，“仍將詳細(xì)情形申報(bào)法部”，籌辦一切司法事宜，須年終造冊(cè)報(bào)部，“其有重要事件，得一面申報(bào)督撫，一面徑達(dá)法部核辦”。① 法部所擬提法使官制，不像巡警道、勸業(yè)道官制那樣大肆強(qiáng)調(diào)部權(quán)，這可能是因?yàn)樵摴僦剖恰氨緰|三省總督所定官制，酌加損益”而成的。查東三省總督徐世昌所擬提法司官制關(guān)注的是提法司衙門職掌分科員缺等事宜，絲毫未涉及法部與提法使之間的關(guān)系。② 據(jù)之更改的提法使官制雖然增加了一些有關(guān)法部與各省提法使之間關(guān)系的條文，相比巡警道、勸業(yè)道官制已經(jīng)少得多了，但還是強(qiáng)調(diào)提法使是法部之“分司”，有隸屬關(guān)系。

至此，各省三司兩道均已與中央各部直接對(duì)接，不僅提法使被視為是法部之分司，恐怕其他兩司兩道也同樣如此，均被認(rèn)為是中央某部在各省的分司。

學(xué)部奏定的提學(xué)使官制，有其特殊之處。因提學(xué)使的前身是學(xué)政，本來(lái)就是中央官員，于地方督撫為客，其任命由禮部奏請(qǐng)、皇帝欽命，地方督撫沒(méi)有任何權(quán)力參酌其間。學(xué)政三年任滿后，地方督撫照例應(yīng)將其考試聲名辦事如何等情形奏報(bào)。學(xué)政改設(shè)提學(xué)使，由學(xué)部奏請(qǐng)簡(jiǎn)放，俸滿后由地方督撫“將其平日所辦事項(xiàng)詳細(xì)咨部”，由學(xué)部奏聞?wù)堉?，均是此前做法的延續(xù)，因此并未引起太大反彈。

然而，巡警道、勸業(yè)道等本就是地方官員，按此前體制，應(yīng)由地方督撫節(jié)制、考核。而民政部、農(nóng)工商部、郵傳部等依照提學(xué)使這一特殊先例，通過(guò)制定各省司道官制，從制度上獲得了各道保薦權(quán)（影響道員任用）、完全的考核權(quán)及日常辦理事務(wù)的監(jiān)督權(quán)，從而確立了各省司道雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，可謂大大擴(kuò)充了各部權(quán)力，促進(jìn)了各部集權(quán)。宣統(tǒng)元年（１９０９）十一月，民政部咨行各省督撫要求“嗣后各省巡警道應(yīng)將次年應(yīng)行籌備事宜各按地方情形妥擬大致辦法，先期報(bào)部備案，仍于辦齊時(shí)匯冊(cè)報(bào)部，倘有特別情形未能辦齊者，即于匯報(bào)冊(cè)內(nèi)詳？聲明，不得藉詞延宕?！雹坌y(tǒng)二年（１９１０）十月，民政部依據(jù)巡警道官制，奏稱：“現(xiàn)本屆大計(jì)在邇，巡警官吏系屬新設(shè)，自應(yīng)援照臣部奏案核辦。臣等公同商酌，擬請(qǐng)本屆計(jì)典，民政司、巡警道由督撫注考，咨民政部分別殿最，臚列奏聞，以符奏案?！雹艿诙辏ǎ保梗保保┒拢r(nóng)工商部、郵傳部也以此為先例，奏稱：“勸業(yè)道事同一律，其考核殿最自應(yīng)由農(nóng)工商部、郵傳部會(huì)同辦理。臣等公同商酌，擬請(qǐng)本屆計(jì)典，各省勸業(yè)道由各該督撫注考，分咨農(nóng)工商部、郵傳部匯齊考核，分別殿最，臚列奏聞，以符奏章?！雹葸@樣，民政部、農(nóng)工商部、郵傳部就將巡警、勸業(yè)二道的大計(jì)考核權(quán)，從制度規(guī)定層面推進(jìn)到實(shí)施階段。

綜上，清末中央各部統(tǒng)轄直省各相應(yīng)司道的方式有三：一是爭(zhēng)取各省司道的任命權(quán)，二是取得各省司道的考核權(quán)（除法部在擬定提法使官制中未提及這一點(diǎn)外），三是要求各省司道直接向中央各該部匯報(bào)請(qǐng)核。由此，各部建立了各省司道雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，從而加強(qiáng)了集權(quán)。

四、結(jié)語(yǔ)

清末各部的派員巡視、考察大多是各部自主派遣的，并不是朝廷欽派，而且清末各部遣員巡視、考察是一種日常性、常態(tài)化的舉動(dòng)，與欽差臨時(shí)性大為不同，這正反映了清末中央集權(quán)的主要表現(xiàn)方式是各部集權(quán)。

清末各部的派員巡視、考察促進(jìn)了對(duì)地方情況的了解，能提高政策的針對(duì)性與適應(yīng)度，也能加強(qiáng)對(duì)地方的督催，推進(jìn)政令貫通，體現(xiàn)了部權(quán)的擴(kuò)張。而在各省設(shè)置專職司道并強(qiáng)調(diào)直接京部則更是派員巡視、考察的進(jìn)階，標(biāo)志著雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的初步建立，是各部集權(quán)的重要成果、重大標(biāo)志。派員巡視、考察是臨時(shí)短暫的派遣，而專職司道是常期的制度設(shè)置，兩者相輔相成，缺一不可，共同推進(jìn)了各部集權(quán)。各省專職司道雖然可以直接對(duì)接京部，但畢竟隸屬于督撫，在督撫眼皮底下，有演變?yōu)槎綋嵬耆珜倮舻目赡?，各部直接派員巡視、考察，在某種程度上來(lái)說(shuō)是對(duì)專職司道的監(jiān)督與支持，有助于雙重領(lǐng)導(dǎo)的落實(shí)。時(shí)任直隸總督袁世凱對(duì)各部集權(quán)頗有預(yù)見(jiàn)，他聲稱：“假如部臣以疆吏為不足問(wèn)，而與司道等相直接，則疆吏為虛設(shè)，如更以司道等為不足恃而由部派員以佐之，則司道等為贅瘤。用內(nèi)侵外，以小加大，而權(quán)限紊矣。”①各部派員與專職司道均能與京部直接對(duì)接，將嚴(yán)重影響了督撫權(quán)力，因此袁世凱抱怨疆吏有成為“虛設(shè)”的可能。宣統(tǒng)二年（１９１０），御史黃瑞麒抨擊稱“近年以來(lái)，中央集權(quán)之說(shuō)日盛，督撫既因諮議局逼處于下，又因各部箝制于上”，督撫們“實(shí)有不堪”。② 督撫們的抱怨與“不堪”，正說(shuō)明各部種種集權(quán)措施的成效。當(dāng)然，這也導(dǎo)致了各省督撫的離心與反噬。

各部的集權(quán)舉措尤其各省司道雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的初步建立，對(duì)此后中央與地方關(guān)系、中央政府的施政方式都產(chǎn)生了重要而深遠(yuǎn)的影響。民國(guó)時(shí)期，不論是北洋政府還是國(guó)民政府，雖然都未能實(shí)現(xiàn)真正的統(tǒng)一，但是在制度設(shè)計(jì)上都延續(xù)了清末雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，各省廳須接受中央各部指導(dǎo)、監(jiān)控。③ 中華人民共和國(guó)成立后，仿照蘇聯(lián)模式，建立了政治經(jīng)濟(jì)高度集中的計(jì)劃體制，省級(jí)政府的工作部門一般需接受國(guó)務(wù)院主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)，仍然是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制（市、縣兩級(jí)政府工作部門亦同理）。人們通常形象地稱從中央到地方各級(jí)政府中業(yè)務(wù)對(duì)口的部門為“條條”，而將各級(jí)政府稱為“塊塊”。改革開(kāi)放后，中央與地方的關(guān)系總體趨勢(shì)是向地方放權(quán)，以業(yè)務(wù)指導(dǎo)為主。④ 條塊結(jié)構(gòu)是當(dāng)代中國(guó)行政體系的基本特點(diǎn)，“條條”的存在是中國(guó)行政體制的一大特色，雙重領(lǐng)導(dǎo)模式下的權(quán)力配置與制約亦有其獨(dú)特成效。而“條條”體系的建立，恐怕還得追溯至清末中央與地方官制改革中各省司道雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的建立。