清前期盛京將軍統(tǒng)御下的遼沈地區(qū)地方行政建制

摘 要：清朝入主中原后在陪都盛京設置了旗民雙向建制的地方行政機構，即八旗駐防與府州縣制。由于府州縣建在八旗駐防區(qū)內(nèi)，二者的轄區(qū)重疊錯落，作為政治中心的旗署與民署同置一城，形成兩種政治文化的交融共體。在政治運行中，雖有旗民分治之名，但因府州縣佐貳官的設置不足，使得城守尉等旗官直接參與錢糧刑名等政務。而民人不斷沖破封禁，流寓各州縣和八旗駐防區(qū)，又使國家不得不在這些區(qū)域中派出府級佐貳官“通判”行使正印官的職能，從而形成旗民之間的滿漢文化在權力空間中的碰撞、攘奪與交融。雖然統(tǒng)治者為維護“滿洲根本之地”的利益，將府州縣官、通判等設為滿缺，令五部侍郎監(jiān)管奉天府府尹的事權，但是清朝統(tǒng)治者在諸種力量的作用下，最終還是選擇了“大一統(tǒng)”的政治文化。

關鍵詞：八旗駐防；城守尉；奉天府；理事通判；文化交融

清朝入主中原后，在陪都盛京的所在地遼沈地區(qū)，實施了八旗駐防與府州縣并置的雙向地方行政建制，學界通常稱之為“二重制”，相關研究成果較多，^①但尚有諸多細節(jié)及邏輯需探索和解讀。本文將從遼沈地方行政建制的過程開始梳理，以說明并討論在八旗駐防與州縣并行的政治框架內(nèi)，滿漢各自的文化載體在交融中產(chǎn)生的碰撞與攘奪；在國家治理的過程中，統(tǒng)治者又是如何走出其自身設置的滿漢畛域，從而最終在諸種因素的合力作用下為成就“大一統(tǒng)”的政治格局而做出選擇。

一、八旗從拱衛(wèi)盛京到“以城為綱”的駐防格局

根據(jù)《清史稿》的記載，“順治元年，世祖將遷燕京，設盛京八旗駐防兵，以正黃旗內(nèi)大臣何洛會總統(tǒng)之，以鑲黃旗梅勒章京統(tǒng)左翼，正紅旗梅勒章京統(tǒng)右翼。每旗設滿洲協(xié)領一，佐領四，蒙古、漢軍佐領各一”。此外，清朝設熊岳、錦州、鳳凰城、寧遠、興京、遼陽、牛莊、岫巖、義州等城守官，蓋州、海州設佐領，其下各設“滿洲”佐領自一員至三員不等，漢軍佐領一員、或不設，統(tǒng)領駐防兵。^②“康熙元年，改盛京昂邦章京為鎮(zhèn)守遼東等處將軍，梅勒章京二人為副都統(tǒng)，統(tǒng)轄協(xié)領、佐領、驍騎校。四年，改遼東將軍為奉天將軍。十四年，設錦州、義州城守尉各一，佐領、驍騎校各有差。各邊門皆置防御一”，“雍正五年，設熊岳副都統(tǒng)一人，廣寧、義州、錦州、寧遠至山海關設副都統(tǒng)一，復州、南金州、鳳凰城、岫巖、旅順等處設副都統(tǒng)一，分轄旗兵”?！沮w爾巽等撰：《清史稿》卷一三○《兵志一》，第3866頁?！?/p>

上述文獻講述了盛京八旗駐防的三個階段：順治元年（1644）盛京的八旗駐防由盛京總管、二梅勒章京負責，即“盛京將軍及副都統(tǒng)俱在一城駐扎”，【《清世宗實錄》卷五八，雍正五年六月庚子條，《清實錄》第 7 冊，中華書局1985年版，第888頁?！科湎掠袇f(xié)領、佐領統(tǒng)帥的八旗主力。而“所以令各省將軍、提督、總兵官標下官兵駐于一處，是為以防守地方為要務，易于管束，且不誤調(diào)用起見”?！尽妒⒕④姼翣栧鲎鄨笫⒕v防兵丁情形折》（雍正四年十月初九日），中國第一歷史檔案館譯編：《雍正朝滿文朱批奏折全譯》，黃山書社1998年版，第1407頁?！客瑫r在熊岳等九城設置“城守官”，但無具體官職，蓋州、海州仍以佐領駐守，是為第一階段。第二階段是康熙十四年（1675）在錦州、義州兩個駐防城中設置“城守尉”，當是城守官以“城守尉”命名的開始。第三階段是雍正五年（1727），將軍麾下由兩名副都統(tǒng)增至三名副都統(tǒng)，統(tǒng)領盛京城內(nèi)八旗官兵分駐各城，盛京八旗由集中駐防改為“分城駐防”。其中有兩點需要進一步闡述。

其一，“城守尉”及設置意義。盛京地區(qū)的“城守尉”是由順治初年的“城守官”演變而來，這在學界基本達成共識。已有的研究指出，“軍事需求是其設置的根本指標，隨著清朝疆域的時空變遷，最終形成了以京師、盛京為中心的兩大城守尉駐防體系”?！据沸袢A：《清代八旗城守尉駐防初探》，《滿族研究》，2019年第3期。莘旭華根據(jù)相關資料認為，自康熙十四年至二十六年盛京地區(qū)設置城守尉的10個城，分別是山海關、錦州、義州、開原、遼陽、金州、復州、岫巖、鳳凰城、興京，與康熙《盛京通志》略有不同?！磕敲辞宄癁楹卧谑⒕┌似祚v防體系中普遍增設“城守尉”一職呢？僅僅是單純的軍事需求嗎？

首先，關于“城守尉”設置的時間?！肚迨犯濉酚性唬嚎滴跏哪赍\州、義州各設城守尉一人，是為清朝在盛京地區(qū)設置“城守尉”的最早記載?？滴醵辏?684）編纂的《盛京通志》記載，已有10個設置城守尉的城，即興京、鳳凰城、蓋平、金州、開原、錦州、廣寧、義州、牛莊、山海關?！緟⒁娍滴酢妒⒕┩ㄖ尽肪戆恕督蛑尽罚滴醵昕瘫?，第7-12頁?！?/p>

而后，《清世宗實錄》在雍正六年（1728）三月的條目中，有“奉天所屬十四城，舊設城守尉十員” 【《清世宗實錄》卷六七，雍正六年三月丁丑條，《清實錄》第7冊，第1030頁?！康挠涊d。乾隆九年（1744），御史和其衷在其巡查盛京后的一份奏折中，也提到盛京八旗的“十四城城守尉”?！尽肚甯咦趯嶄洝肪矶话?，乾隆九年六月辛酉條，《清實錄》第11冊，中華書局1985年版，第813頁?！靠勺C，自康熙十四年至二十三年，盛京地區(qū)以“城守尉”為駐防城城守官的八旗駐防建制已經(jīng)形成。這一時期，清朝在平定三藩、收復臺灣之后，國家戰(zhàn)略的重心已轉入東北，即籌備反擊沙俄侵略者的戰(zhàn)事。遼沈作為黑龍江地區(qū)的后方，完善八旗守城建制，也在國家政治規(guī)劃之中。在盛京地區(qū)集中設置10個城守尉，充分說明城守尉一職的特殊意義。

至乾隆朝，“城守尉”的設置雖有調(diào)整，但制度不變。據(jù)《乾隆盛京通志》記載，“奉天將軍所屬有興京、遼陽、牛莊、蓋平、開原、廣平、熊岳、錦州、義州諸處及各城邊門，自都統(tǒng)以下各有城守尉、佐領、驍騎校防御”?！緟⒁姡ㄇ澹┌⒐?、（清）董誥修，（清）劉謹之、（清）程維岳纂：《乾隆盛京通志》卷三九《職官一》，鳳凰出版社編選：《中國地方志集成·省志輯·遼寧》，鳳凰出版社2009年版，第691頁。】上述“城守尉”在數(shù)量上變成9個，說明在康熙以后的數(shù)十年間，“城守尉”駐于何城是有所變動的，但興京、牛莊、蓋平、開原、錦州、義州6城在不同版本的記載中都有“城守尉”駐防，而此6城或地處邊界或為交通要道，其戰(zhàn)略位置的重要，彰顯了城守尉設置最初的軍事意圖。

其次，關于“城守尉”設置的用意，《清高宗實錄》有一段話值得注意，即“各直省設立將軍、副都統(tǒng)，原為管轄駐防兵丁。無將軍、副都統(tǒng)處，則設城守尉管理。城守尉雖系三品，其職幾與副都統(tǒng)相等，且又獨駐一城辦事，亦在大臣之列”。【《清高宗實錄》卷八七八，乾隆三十六年二月丁丑條，《清實錄》第19 冊，中華書局1985年版，第756頁。】其中“無將軍、副都統(tǒng)處，則設城守尉管理”，說明這10個城按規(guī)制無法設置副都統(tǒng)駐守，以協(xié)領、佐領為城守官又存在官職偏低的問題。而以“城守官”為三品官駐守一城，剛好解決了這一制度上的兩難。此外“獨駐一城辦事”的表述，則明確了“城守尉”是在八旗駐防體制中由單純的軍事官員向辦理政務、文武兼具的守土官員，即“辦事”“大臣”轉變。就此而言，城守尉的設置，又滿足了當時關外八旗駐防的政治與社會需求。

眾所周知，清朝的八旗駐防基本上是攜家駐防，每個駐防城都是一個“滿城”，由城守尉駐守的城也不例外?？滴跏哪?，城守尉初設時，城內(nèi)的丁口已初具規(guī)模。如錦州府城守尉領有7個佐領，駐防官兵800余人，廣寧縣城守尉領兵100人，義州城守尉領兵千余人，俱駐城內(nèi)。【參見（清）劉源溥、（清）孫成纂修：《錦州府志》卷七《武備志》，金毓黻主編：《遼海叢書》第2冊，遼海出版社2009年版，第843頁。錦州城守尉領有撥什庫84人、甲兵500人、“新滿洲”披甲兵丁220人。廣寧縣城守尉，領披甲兵丁100人。義州城守尉領披甲兵丁700人，“新滿洲”披甲兵丁350人。】相較順治初年各城最多不過百余人【參見（清）鄂爾泰等修：《八旗通志初集》卷二七《兵志制二》，東北師范大學出版社1985年版，第518-528頁?！康鸟v防規(guī)模，兵丁已多出幾倍，如果再加上八旗官兵的攜家丁口，還要多出3～5倍。清軍入關后，國家對八旗官兵實施經(jīng)濟上的供給制，提供餉銀祿米，同時分給八旗兵丁每人5～6坰的土地?！緟⒁姡ㄇ澹┒鯛柼┑刃蓿骸栋似焱ㄖ境跫肪硪话恕锻撂镏疽弧贰⒕硪痪拧锻撂镏径?，第326、331、338頁?！渴⒕┑貐^(qū)的八旗駐防也不例外，至康熙初年已發(fā)展成一個由旗人各階層聚居的小社會，而城守尉則是負責管理這個區(qū)域的“辦事官”，足見城守尉所轄當是一個等同州縣的政區(qū)。故有學者得出，“城守所轄疆域”或“城守專轄”與“縣疆域”性質(zhì)相同的結論?！緟⒁姼盗窒椋骸肚宕⒕┑仁〉摹俺鞘亍迸c“城”》，《史學集刊》，2019年第4期?！?/p>

“城守尉”是統(tǒng)治者為維護“滿洲根本之地”的制度規(guī)劃與設計。乾隆朝以后，城守尉等旗官介入州縣行政事務的趨勢進一步增強，體現(xiàn)的是國家整體資源分配，包括政治資源向八旗駐防官員的讓渡。

其二，盛京城八旗由集中駐防到分城駐防。雍正四年（1726）十月，盛京將軍噶爾弼指出，盛京城的八旗駐防出現(xiàn)了兵丁因貧困而典賣旗地的現(xiàn)象。他說：“盛京地方官兵初皆駐一處，自康熙二十八、九等年始，因年景不好，陸續(xù)變賣房舍，有田者隨田而往，無田者亦變賣房舍，前往各城村莊分散以居。盛京城屬馬兵數(shù)五千余名，而在城實數(shù)有千名。管兵協(xié)領、佐領皆住城內(nèi)，官兵遠居者相隔數(shù)百里，雖當差、操練時輪流而行，但操練時亦不能齊整，管束時鞭長莫及。且倘有事用之，則斷不能早取晚來。欲調(diào)伊等來駐城內(nèi)，而城內(nèi)皆無住房?！绷硗?，兵丁“每月僅獲錢糧二兩，若從已置家產(chǎn)久居之地遷移，則不能來，必致困難”，遂以“防守地方，關系甚巨”，密折奏聞?！尽妒⒕④姼翣栧鲎鄨笫⒕v防兵丁情形折》（雍正四年十月初九日），中國第一歷史檔案館譯編：《雍正朝滿文朱批奏折全譯》，第1407頁?！?/p>

可見，在八旗官兵集中駐防的數(shù)十年后，盛京城的生活物資出現(xiàn)了匱乏，而城市化的生活環(huán)境也導致了八旗兵丁的貧困化。為另謀生路，他們不得不典賣土地房屋，致五六千人的駐防官兵只剩千余人留守，說明約80%的駐防官兵已另辟新的居地以謀生計。由此，原有的集中于盛京城的八旗駐防體制已名存實亡。

雍正五年六月，根據(jù)噶爾弼的奏請，雍正帝接受現(xiàn)實并對盛京駐防進行調(diào)整。他說：“盛京甚屬緊要，兵民旗人最多，且地方遼闊，十三城相隔七八百里有余，將軍、副都統(tǒng)俱駐扎盛京內(nèi)地，教訓整理不能周到。朕意當照船廠、寧古塔、白都納例，各設副都統(tǒng)一員管理，自廣寧、義州、錦州、寧遠，至山海關，設副都統(tǒng)一員。復州、熊岳、南金州、鳳凰城、岫巖、旅順等處，設副都統(tǒng)一員，令其分轄管理一切事務，教訓眾人，改易陋俗，當有裨益?！睂そ?jīng)議政王大臣會議后提出，“應于錦州及熊岳地方添設副都統(tǒng)各一員，即于盛京副都統(tǒng)二員內(nèi)移駐錦州一員，其熊岳一員交兵部照例奏請補放”?！尽肚迨雷趯嶄洝肪砦灏?，雍正五年六月庚子條，《清實錄》第7冊，第888頁?！?/p>

簡言之，這次調(diào)整，主要是將盛京城內(nèi)的駐防官兵調(diào)往城外，“盛京城內(nèi)所有駐防兵丁六千名節(jié)年俱各搬移城外，或百里、或五六十里居住”?！尽肚迨雷趯嶄洝肪砦宥?，雍正五年正月乙巳條，《清實錄》第7冊，第786頁?！咳缓笫菍⒏倍冀y(tǒng)由二人增至三人，三名副都統(tǒng)分別駐盛京、錦州、熊岳。盛京城內(nèi)集中駐防的官兵分散到周邊的各城駐防，“以城為綱，路及邊門屬之”，【（清）徐世昌等編纂，李澍田等點校：《東三省政略》卷八《旗務·奉天省·旗制篇》，吉林文史出版社1989年版，第1307頁?！坎⑿纬伞白詫④姸拢渥钪厍乙邉t設副都統(tǒng)駐扎，次則城守駐防，次則佐領、驍騎校駐防。蓋城守尉隸副都統(tǒng)，協(xié)領、佐領隸城守尉，驍騎校等員復隸協(xié)領、佐領，而皆統(tǒng)隸于將軍”的駐防體系?！荆ㄇ澹┌⒐?、（清）董誥修，（清）劉謹之、（清）程維岳纂：《乾隆盛京通志》卷五一《兵防一》，鳳凰出版社編選：《中國地方志集成·省志輯·遼寧》，第838-839頁?！?/p>

雍正六年三月，盛京將軍覺羅伊禮布又就如何駐防事宜條奏四點，其中有兩點關涉重要。一是增加城守官副職。“奉天所屬十四城，舊設城守尉十員、協(xié)領二員、掌印防御二員，請照在京八旗正副參領、佐領、驍騎校之例，于有城守尉處，委副城守尉。有協(xié)領處，委副協(xié)領。有掌印防御處，委副掌印防御各一員，令其公同辦理”。二是在駐防八旗中遴選官員參與對旗民戶籍的清查?！胺钐炱烀耠s處，請遴委賢員會同地方官徹底清查。系民則歸州縣管轄，系旗人則查明各該旗分入于各該佐領冊內(nèi)管轄，庶奸匪不得潛藏”，奏準實施?！尽肚迨雷趯嶄洝肪砹?，雍正六年三月丁丑條，《清實錄》第7冊，第1030頁?！咳绱耍瑒t從權力歸屬的角度加強了八旗城守官對轄區(qū)內(nèi)甚至州縣事務的參與度。

清初以總管、將軍統(tǒng)帥八旗駐防于國家的肇興之地陪都盛京，表現(xiàn)出清朝以八旗制為行政依托的“滿洲”原生態(tài)打牲文化特征。但隨著國家統(tǒng)治的穩(wěn)定，八旗制自身的職能有了更多外延性的發(fā)展。由將軍、副都統(tǒng)，城守尉、協(xié)領、佐領等，形成以“以城為綱，路及邊門屬之”的駐防層級，在加強盛京各城兵力的同時，已在體制與地域布局上形成盛京八旗駐防的新建制，八旗駐防也由最初的軍事防御單位向“辦事”兼具“鎮(zhèn)守”一方的政區(qū)轉化。

二、奉天府及其所屬州縣建制的特殊性

在清前期，代表中原地方行政建制的州縣，只設置在盛京將軍統(tǒng)轄的遼沈地區(qū)，寧古塔將軍轄區(qū)雖有短暫的一州兩縣，【寧古塔將軍轄區(qū)的一州二縣，泰寧縣僅存在3年，旋即被裁撤。長寧縣存在9年，永吉州存在時間最長，卻也只有21年。參見（清）阿桂、（清）董誥修，（清）劉謹之、（清）程維岳纂：《乾隆盛京通志》卷二三《建制沿革》，鳳凰出版社編選：《中國地方志集成·省志輯·遼寧》，第384頁?！康谛姓想`屬奉天府，而“黑龍江則不設民官”?！荆ㄇ澹┬熳诹恋茸?，李興盛、張杰點校：《黑龍江述略》卷二《建置》，黑龍江人民出版社1985年版，第25頁?！恳虼耍懻摲钐旄姓ㄖ频囊饬x，不僅是設官臨民的問題，而且從中我們可以看到清朝統(tǒng)治者在國家利益與民族關系之間的考量與取舍。

據(jù)《乾隆盛京通志》記載：順治十四年（1657），清朝于盛京設奉天府（三品衙門），置府尹，領州二（遼陽州、復州）、縣六（承德、海城、蓋平、寧海、開原、鐵嶺）、城三（鳳凰城、岫巖城、熊岳城）。而錦州府所屬二州（寧遠州、義州）和二縣（錦縣、廣寧）皆隸奉天府。【參見（清）阿桂、（清）董誥修，（清）劉謹之、（清）程維岳纂：《乾隆盛京通志》卷二三《建制沿革》，鳳凰出版社編選：《中國地方志集成·省志輯·遼寧》，第370、382頁。】以上便是前面提到的“十三城”或“十四城”，也即府州縣城。

但州縣的設置并非一蹴而就。盛京地區(qū)的第一個管民的衙門，是順治二年（1645）設在遼陽的遼陽府（四品衙門），領遼陽1縣。遼陽曾是明朝遼東都司所在地，其民人生聚環(huán)境應屬最佳。順治十年（1653）十一月，除附郭遼陽縣外，增設海城縣。【參見《清世祖實錄》卷七九，順治十年十一月乙未條，《清實錄》第3冊，中華書局1985年版，第620頁?！宽樦问哪暝O奉天府后，遼陽府的府衙遷至盛京城（沈陽），遼陽與海城兩縣一并歸附奉天府?？滴跞辏?664）是奉天府州縣設置最集中的一年，朝廷有令，“奉天府內(nèi)著設一縣，山海關以外開原以內(nèi)，應添設府州縣”?！尽肚迨プ鎸嶄洝肪硪灰?，康熙三年四月癸卯條，《清實錄》第4冊，中華書局1985年版，第178頁?！苛?，清廷命“添設奉天府府丞、治中、通判、推官”，并設奉天府下承德、開原和鐵嶺3個屬縣，改遼陽縣為州，并海城、蓋平屬奉天府。【《清圣祖實錄》卷一二，康熙三年六月甲午條，《清實錄》第4冊，第185頁?！糠钐旄略O承德、蓋平、開原、鐵嶺、海城5縣和遼陽1州。雍正十二年（1734），又增設復州和寧?？h，奉天府直屬的二州六縣建制最終形成。

奉天府所轄的錦州府（四品衙門），是奉天府唯一的屬府。錦州府位于遼河以西，原系明軍事重鎮(zhèn)。相對遼東，錦州所屬州縣最初皆為八旗駐防城，府州縣全部建于康熙初年。如寧遠州設于康熙二年（1663），次年六月，清朝設廣寧府，下設廣寧縣、寧遠州、錦縣?！尽肚迨プ鎸嶄洝肪硪欢?，康熙三年六月甲午條，《清實錄》第4冊，第205頁?！靠滴跛哪辏?665），清朝改廣寧府為錦州府，移治錦縣，“廣寧為縣，隸焉”?！荆ㄇ澹埼闹巍ⅲㄇ澹╉椶バ?，（清）范勛纂：《廣寧縣志》卷一《地理志·沿革》，金毓黻主編：《遼海叢書》第4冊，第2388頁?！坑赫?，清朝增設義州?！荆ㄇ澹┌⒐稹ⅲㄇ澹┒a修，（清）劉謹之、（清）程維岳纂：《乾隆盛京通志》卷二三《建制沿革》，鳳凰出版社編選：《中國地方志集成·省志輯·遼寧》，第383頁?！垮\州府所轄二縣二州，即錦縣、廣寧縣、寧遠州、義州至此完備。

對比順治初年清朝在熊岳、錦州、鳳凰城、寧遠城、興京、遼陽、牛莊、岫巖、義州、蓋州、海州等城設置城守官，可知，除了興京、牛莊不設州縣外，奉天府的州縣建置基本上是在八旗駐防區(qū)的基礎上完成的，確切說，州縣轄區(qū)是建在八旗駐防區(qū)內(nèi)。這是奉天府州縣建制的第一大特點，從而構成八旗駐防與府州縣建置在治域上的高度重合。

清初流人楊賓曾指出：“盛京將軍、奉天府尹所屬，東至興京，西至山海關、永平府界，南至海，北至發(fā)忒哈門柳條邊，東北至威遠堡門?！薄荆ㄇ澹钯e撰：《柳邊紀略》卷一，金毓黻主編：《遼海叢書》第1冊，第237頁?！慷蟮拦獬涸匆嘤性唬骸胺钐旄?，在京師東一千四百六十里，盛京將軍及府尹治焉。府尹本屬府一，領廳三、州二、縣六。將軍城之在府境者十有一，治承德，其東興京城，其南遼陽、鳳凰、岫巖、牛莊、蓋州、熊岳、復州、金州八城。其北開原城，開原城之南鐵嶺縣，其北邊外昌圖廳，牛莊城之東海城縣。”【《奉天府圖說》，（清）賀長齡、（清）魏源等編：《清經(jīng)世文編》卷八○，中華書局1992年版，第1965頁?！窟@說明盛京將軍與奉天府共治一區(qū)的格局自清初至道光朝一直沒有變化。根據(jù)康熙《盛京通志》的記載：“奉天將軍所轄疆域，東至興京邊二百八十余里烏拉界，西至山海關八百余里山海關界，南至金州沿海七百三十余里海界，北至邊二百六十余里邊界”，“奉天府府治疆域，東至撫順八十余里，外為奉天將軍所轄，西至寧遠州土胡同山七百八十余里山海關界，南至蓋平縣欒古關六百余里金州界，北至開原縣西北邊二百六十余里邊界”?！究滴酢妒⒕┩ㄖ尽肪戆恕督蛑尽?，第2 頁。另有《乾隆盛京通志》記載：奉天府疆域“東至撫順八十余里，撫順城守界，西至土胡同山七百八十余里寧遠州界，南至寧?？h紅頭崖七百三十余里海界，北至白都訥松花江八百七十余里蒙古界”［（清）阿桂、（清）董誥修，（清）劉謹之、（清）程維岳纂：《乾隆盛京通志》卷二四《疆域形勝》，鳳凰出版社編選：《中國地方志集成·省志輯·遼寧》，第389頁］?？梢?，康熙《盛京通志》與《乾隆盛京通志》所記奉天府界址除北邊界址外基本相同。據(jù)康熙《盛京通志》所言，北邊界址已達邊界，說明乾隆朝奉天府的界址或已北移?！坑纱丝芍?，依據(jù)康熙朝劃定的旗民界區(qū)，奉天府的轄區(qū)在西、南、北三面與將軍所轄疆域大致相同，但略小，故治域皆在將軍轄區(qū)之內(nèi)。而東面尚有二百余里完全屬于將軍的駐防之地，從地圖看，這部分土地約占整個盛京地區(qū)的30%。【譚其驤主編：《中國歷史地圖集》第8冊，地圖出版社1987年版，第10-11頁。】這說明“盛京州縣所治之外，鎮(zhèn)帥城守所轄者多”【康熙《盛京通志·卷首·凡例》，第2頁。】的說法是符合事實的。因此，在奉天府所屬轄區(qū)，各州縣與八旗各城駐防必然形成犬牙交錯般的治區(qū)劃界狀態(tài)，乃至治域的重合。

屬府與縣的情況也大致相同，這里不妨以錦州府與開原縣為例再作補證。如錦州城，府治疆域：東至哈喇河二百四十里的遼陽州界，西至土胡同山二百九十里的山海關界，南至海三十里，北至清河邊門一百四十里的義州界。城守所轄：東至劉三廠九十里的廣寧城守界，西至柵子嶺一百四十里的山海關城守界，南至湯家臺五十里的海界，北至齊家堡四十五里的義州城守界。錦州府轄區(qū)大于城守尉轄區(qū)?！荆ㄇ澹┌⒐?、（清）董誥修，（清）劉謹之、（清）程維岳纂：《乾隆盛京通志》卷二四《疆域形勝》，鳳凰出版社編選：《中國地方志集成·省志輯·遼寧》，第394頁?！坑秩玳_原城，縣治疆域：東至耿家莊七十里的邊界，西至遼河六十里的城守所轄界，南至山頭鋪河五十里的鐵嶺縣界，北至新邊十里。城守所轄：東至耿家莊七十里的邊界，西至彰武臺門二百二十里的廣寧城守界，南至懿路河北一百二十里的奉天將軍所轄界，北至新邊十里。城守尉疆域所屬大于縣治所屬?！荆ㄇ澹┌⒐?、（清）董誥修，（清）劉謹之、（清）程維岳纂：《乾隆盛京通志》卷二四《疆域形勝》，鳳凰出版社編選：《中國地方志集成·省志輯·遼寧》，第391頁。】

在上述所引文獻中，府州縣治域與城守尉的轄區(qū)雖并不完全一致，但治域的中心地“城”是相同的，這意味著府州縣自建立伊始便與旗官同城而治。如在錦州城內(nèi)，不僅有錦州知府衙門，而且有副都統(tǒng)、城守尉衙門。開原縣“四境分開原縣界，歸民署，開原城守御界，歸旗署，旗署轄地大于民署者多”?！纠钜阈?，王毓琪纂：《民國開原縣志》卷一《疆域》，鳳凰出版社編選：《中國地方志集成·遼寧府縣志輯12》，鳳凰出版社2006年版，第96頁。】此外，在寧遠州城內(nèi)有州署、吏目衙、巡檢司署和城守署，甚至還有中后所城守署?！荆ㄇ澹T昌奕、（清）王琨修，（清）范勛纂：《寧遠州志》卷二《建置志·公署》，金毓黻主編：《遼海叢書》第4冊，第2414頁?！咳绱艘粊?，官員在同一治域內(nèi)行使權力時，必然會產(chǎn)生交集與糾纏，不可避免地發(fā)生矛盾。

奉天府州縣建制的第二大特點是招民以置州縣。由于清軍在入關時，“沈陽農(nóng)民，皆令移居北京”，【《李朝實錄》卷四七，仁祖二十四年二月壬辰條，日本學習院東洋文化研究所1962年版，第 519頁?！课ㄓ邪似炝羰?。故遼沈一帶“人屋半荒蕪”。【（清）釋函可：《千山詩集》卷六《初至沈陽》，《清代詩文集匯編》編纂委員會編：《清代詩文集匯編》第38冊，上海古籍出版社2010年版，第243頁?！胯b于守土無人，自順治六年（1649）起，清朝便陸續(xù)開始招民出關墾荒。順治十年（1653），清朝又頒布遼東地區(qū)招民開墾獎勵授官的諭令，規(guī)定：“遼東招民開墾至百名者，文授知縣，武授武備。六十名以上，文授州同、州判，武授千總。五十名以上，文授縣丞、主簿，武授百總。招民數(shù)多者，每百名加一級?！薄荆ㄇ澹┌⒐稹ⅲㄇ澹┒a修，（清）劉謹之、（清）程維岳纂：《乾隆盛京通志》卷三五《戶口一》，鳳凰出版社編選：《中國地方志集成·省志輯·遼寧》，第633頁。】

據(jù)記載，當時以招民得官的有遼陽知縣陳達德和錦州知縣劉文亮。但陳達德上任不到一年便病故，隨后，由盛京昂邦章京葉克書奏準，以其子陳瞻遠繼任知縣?！尽肚迨雷鎸嶄洝肪戆巳?，順治十一年四月丁酉條，《清實錄》第3冊，第654頁。】而當時的遼陽縣也不過是個百名左右人丁的縣城。劉文亮是漢軍旗人，與父以佐領駐錦州，于順治年間招民墾荒、施行惠政，民呼其為“劉青天”?？滴醭跄辏逋⒚湟宰纛I銜兼任錦州知縣事?！荆ㄇ澹┌⒐稹ⅲㄇ澹┒a修，（清）劉謹之、（清）程維岳纂：《乾隆盛京通志》卷五七《名宦五》，鳳凰出版社編選：《中國地方志集成·省志輯·遼寧》，第908頁。】遼陽知府張尚賢也因“多招徠流徙之民”和“拊循有道”的政績，成為第一任奉天府尹?！荆ㄇ澹┌⒐?、（清）董誥修，（清）劉謹之、（清）程維岳纂：《乾隆盛京通志》卷五七《名宦五》，鳳凰出版社編選：《中國地方志集成·省志輯·遼寧》，第907頁?！?/p>

以招民墾荒選授知縣的做法，至康熙六年被廢止。【《清圣祖實錄》卷二三，康熙六年七月丁未條，《清實錄》第4冊，第314頁?！慷@一授官方式有多離譜，就說明當時地荒無人的形勢就有多嚴峻。順治十八年（1661），張尚賢仍用“一望荒涼”“有土無人”來描述當時的盛京。他說：“河東城堡雖多，皆成荒土。獨奉天、遼陽、海城三處稍成府縣之規(guī)，而遼、海兩縣仍無城池。如蓋州、鳳凰城、金州不過數(shù)百人，鐵嶺、撫順唯有流徒諸人，不能耕種”，“河西城堡更多，人民稀少，獨寧遠、錦州、廣寧人民輳集”?！尽肚迨プ鎸嶄洝肪砦?，順治十八年十二月甲寅條，《清實錄》第4冊，第65頁?！?/p>

康熙三年六月，奉天府增設承德、蓋平、開原、鐵嶺四縣，“因州縣新設，戶無舊籍，丁鮮原額，俱系招民”。截至康熙二十一年（1682），開原縣可納稅的人丁只有2162名。【（清）劉起凡、（清）周志煥修：《開原縣志》卷下《戶口志·戶口》，金毓黻主編：《遼海叢書》第4冊，第2470頁?！胯F嶺縣在清軍入關后，“留業(yè)于此者，各旗果戶外，千百余家耳。今上（康熙帝）改鐵嶺縣，固未有一民也。升任胡令至，始漸招徠廟堂之上，設計區(qū)劃以成”?！荆ㄇ澹┵Z弘文修、（清）董國祥纂：《鐵嶺縣志》卷上《建置志》，金毓黻主編：《遼海叢書》第2冊，第765頁?！窟|陽早在順治二年設置民官，“州屬戶口俱系招徠”，在三十余年后，即康熙二十年（1681）前后納稅人丁也不過3393丁。【（清）楊鑣撰修：《遼陽州志》卷一五《戶口·口志》，金毓黻主編：《遼海叢書》第2冊，第740頁。】

這種荒域廢堡、有土無人的狀況一直持續(xù)了大約半個世紀之久，“居民鮮少，城內(nèi)外及附近數(shù)處約略可盡，惟南赴奉天府沿途仍有三四處，其余則皆旗下舊人居之”?！荆ㄇ澹┵Z弘文修、（清）董國祥纂：《鐵嶺縣志》卷上《疆域志·村落》，金毓黻主編：《遼海叢書》第2冊，第772頁?！康趪姨柫畹耐苿酉?，伴隨奉天府所屬州縣建制的逐漸完善，康熙年間有大批移民奉召進入遼沈地區(qū)。他們主要來自山東、山西和直隸等地，僅“山東民人徙居口外者，在康熙五十一年已有十萬余人”，“其后直隸、山西民人亦多有出口者”?！沮w爾巽等撰：《清史稿》卷一二○《食貨志一》，第3484頁?！?/p>

由于州縣大都是建在八旗駐防區(qū)內(nèi)，因而奉召墾荒的移民并不具有選擇可墾荒地和居地的條件，而是就近涌入州縣，包括八旗駐防區(qū)內(nèi)，故距山海關外最近的“寧遠、錦州、廣寧人民輳集”，【（清）張尚賢：《根本地勢疏》，（清）賀長齡、（清）魏源等編：《清經(jīng)世文編》卷八○，第1965頁?！恳沧钤缧纬善烀耠s處的居住環(huán)境。而自招民伊始，土地的爭奪便成為矛盾的焦點。

奉天府府尹和所屬州縣的官員，最初大都為籍隸遼東的漢人?！究滴跞暾?，清朝升光祿寺卿佟弘器為奉天府府尹?？滴趿辏?667）四月，左僉都御史王印祚為奉天府府尹?？滴跏辏?671）三月，左僉都御史陳一炳為奉天府府尹?？滴跏荒辏?672）十一月，以都察院左僉都御史陳洪明為奉天府府尹?？滴跏辏?673）十一月，升左僉都御史耿效忠為奉天府府尹?？滴跏辏?674）四月，升光祿寺卿梁拱宸為奉天府府尹，九月，升太仆寺卿金鼐為奉天府府尹?！克麄儗κ⒕┑貐^(qū)民人的招徠、府州縣建置，以及如何安置移民等都起到重要的作用。如錦州知縣劉文亮以“縣境多旗莊侵占地，文亮正其畛界，為民立印冊，預杜侵奪，故無兼并之患”?！荆ㄇ澹┌⒐?、（清）董誥修，（清）劉謹之、（清）程維岳纂：《乾隆盛京通志》卷五七《名宦五》，鳳凰出版社編選：《中國地方志集成·省志輯·遼寧》，第908頁?！糠钐旄鼜埳匈t在順治十八年末離任前疏言：“河西錦州、廣寧、寧遠地方有佐領一員協(xié)管，或?qū)儆榔?，或?qū)俜钐?，其間流民甚多，入籍甚少，應改為州縣收募為民。又近有流徙人犯修造工程贖罪之例，有力者已認工程，無力者應準招民贖罪，若得數(shù)千家立為京縣，實萬年根本之圖。”【《清圣祖實錄》卷二，順治十八年五月丁巳條，《清實錄》第4冊，第98頁?！侩m然部議否決了張尚賢請設“京縣”的提議，但是他對遼西僅“有佐領一員，不知料理地方何如”的認識，以及在八旗駐防的錦州一帶設置州縣，接納流民入籍的提議，【參見（清）張尚賢：《根本形勢疏》，（清）賀長齡、（清）魏源等編：《清經(jīng)世文編》卷八○，第1965頁?！看砹水敃r一些漢人官員的政治主張。繼張尚賢之后，康熙元年（1662）三月，新任奉天府府尹徐繼煒繼續(xù)請設“京縣”并為民請旨免賦，雖清廷再度否定了增設“京縣”，但準許了“新投盛京居民生計未遂，應暫免一切工役”的奏請?！尽肚迨プ鎸嶄洝肪砹?，康熙元年三月庚辰條，《清實錄》第4冊，第112頁?！壳宄y(tǒng)治者在州縣建制上的謹慎，其背后有對“滿洲根本之地”應在多大程度上推行漢文化的考慮。

可見，盛京地區(qū)的雙向建制并非并行的，在先有旗、后有民，旗為主、民為輔的政治格局下，由政治認同差異而發(fā)生的文化碰撞必然成為盛京地方行政中的常態(tài)，清朝統(tǒng)治者刻意在陪都盛京地區(qū)保留“滿洲”本色文化，建立起以八旗駐防為依托的行政建制。但伴隨移民墾荒的需要，郡縣制作為官僚政治體制下的關鍵元素也必然需要被一同移植過去。

三、八旗駐防與府州縣在權力空間的交融與對抗

旗官與民官共處一城，必然會產(chǎn)生權力空間的交匯，府州縣建于駐防城內(nèi)的特殊性，以及旗人地位的優(yōu)越性，都給民官治理一方帶來諸多不便。此外，不得不說的是，在府州縣制度的建設過程中，佐貳官不足的問題更是為八旗駐防官員的行政參與提供了合理性。

在奉天府及其州縣初設時，大都由正印官單獨主持地方行政。如奉天府建于順治十四年，而府丞、治中和通判等佐貳官則設于康熙三年，府尹獨自秉政達七年之久?？滴跏四辏?679）十月，奉天府府尹梁拱宸申報的大計考核記載，“奉天所屬一府二州七縣，正印、佐貳、雜職等官三十余員”。【《清圣祖實錄》卷八五，康熙十八年十月丁丑條，《清實錄》第4冊，第1082頁?！繐?jù)此可知，平均每一治所設官僅3人，除正印官外，佐貳官也不過2人上下，這些官員需要分管錢糧、刑名等諸項行政事務，完全不敷使用。

乾隆朝時期，隨著人口的增加和移民不顧禁令涌入奉天地區(qū)，奉天府管理事務的行政壓力大增。但在乾隆八年（1743），新任奉天府府尹霍備仍然提到：“奉天一省山海交錯、幅員遼闊，止有一府十三州縣。牧令之外，并無佐貳協(xié)辦，一切應查辦之項，事屬紛繁，非本任所能兼顧，又無閑員可以差委?！薄尽肚甯咦趯嶄洝肪硪话怂?，乾隆八年二月丙申條，《清實錄》第11冊，第376頁?！恐燎∪辏?768），正印官在“奉天州縣僅十二缺，非各省缺多、易于揀調(diào)者可比”?！尽肚甯咦趯嶄洝肪戆恕鹚?，乾隆三十三年二月己酉條，《清實錄》第18冊，中華書局1985年版，第846頁?！壳∪四辏?773）五月，奉天府府尹博卿額因“奉省”未設布政使司，不得已“請令治中、知府分盤，定限自一個月至兩個月不等”。【《清高宗實錄》卷九三五，乾隆三十八年五月戊子條，《清實錄》第20冊，中華書局1985年版，第591頁。】而刑名訴訟案件所涉滿漢旗民關系者大多難以處理，“近年生齒日繁，市廛稠密，命盜詞訟日多，地廣政繁，求治非易”?！就蹑R翰點校：《清史列傳》卷三四《富俊傳》，中華書局1987年版，第2616頁?！?/p>

如此缺少治事官員的困局，清朝統(tǒng)治者何以會一直無視歷任奉天府府尹等官的呼吁，既不回應，也不作改變。對此最合理的解釋，就是出于維護“滿洲根本之地”的考量，統(tǒng)治者需要保留這種設官格局。但如此設計的結果，則必然出現(xiàn)旗民“混搭”的官員行政模式。

其一，城守尉直接參與錢糧與刑名政務，部分接手了州縣佐貳官的職權。鑒于奉天府境內(nèi)“旗地多于民地，流寓人民住居旗地謀生、求食者眾。州縣民員耳目既已難周，號令又不尊奉”【《奉天府尹呂耀曾奏陳旗地審案積弊并請?zhí)碓O理事通判稽查揭報折》（雍正十二年三月十五日），中國第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》第26冊，江蘇古籍出版社1989年版，第32-33頁?！康那闆r，清廷一改“駐防城守尉之設，表率將弁，整飭營伍，是其專責”【《清高宗實錄》卷五一三，乾隆二十一年五月戊子條，《清實錄》第15冊，中華書局1985年版，第484頁?！康淖畛跻?guī)定，令城守尉等城守官直接參與地方行政事務。如“開原等處城守尉征收雜稅”?！尽肚甯咦趯嶄洝肪硪蝗?，乾隆五年十二月丁巳條，《清實錄》第10冊，中華書局1985年版，第932頁?！坑忠蜷_原境內(nèi)旗地及旗戶占據(jù)多數(shù)，“遇有旗民田房爭訟等案，皆須請于旗署會審”，【李毅修，王毓琪纂：《民國開原縣志》卷五《行政》，鳳凰出版社編選：《中國地方志集成·遼寧府縣志輯12》，第209頁?！刻貏e是在一些邊界州縣，旗官的行政參與更為廣泛。乾隆十三年（1748）三月，盛京將軍達勒當阿上奏道：“錦州、廣寧、遼陽、牛莊、蓋州等五城邊界遼闊，內(nèi)有盛京戶部包衣屯莊、王公莊頭、部院屯丁、旗民人等雜處，時有爭訟案件。牛莊、蓋州地臨?？?，船務尤繁。鳳凰城與朝鮮接壤亦關重要。中后所、巨流河二路，及法庫、張武臺、松領子、九關臺等處邊門各官，均職任防守，承辦地方事件?！币虼?，他說：“盛京武職不似各省但管兵丁。”【《清高宗實錄》卷三一○，乾隆十三年三月丙戌條，《清實錄》第13冊，中華書局1985年版，第72頁?！恐燎∪吣辏?772），清廷又將奉天各城儲糧的倉庫交予城守尉管理，“奉天各城倉務，俱系城守尉、協(xié)領會同監(jiān)督辦理”?！尽肚甯咦趯嶄洝肪砭哦∪吣晔鹿锖l，《清實錄》第20冊，第368頁。】

但這種權力互補往往會在責任面前產(chǎn)生推諉，特別是遇有搶劫命盜等重案，無論是旗員還是民官都會為規(guī)避處分而怠于任事。雍正十年（1732）三月，奉天府府尹楊超曾在奏折中有言：“奉天地方旗民參半，五方雜處”，“倘有民人而住旗地、旗人而住民地者，一遇強劫案件，往往互相諉卸”，“請嗣后除旗地旗人、民地民人之家強劫失事，仍照定例遵行外，其住居民地之旗人、旗地之民人，家中倘有被盜之處，將旗民官員一體查參”。【《奉天府尹楊超曾奏請畫一辦案定例以便查處疏防旗民官員折》（雍正十年三月二十七日），中國第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》第22冊，第61頁。】隨后，經(jīng)楊超曾奏準，“嗣后如旗員管轄地內(nèi)有民人失事者，將該管旗員查參疏防，限年緝獲，民官免其查參，仍令與旗員協(xié)緝。其民官管轄之地有旗人失事者，亦照此例處分。至遇有人命等案，請令旗民官員會同查驗，仍照該管地址分別議處”?！尽肚迨雷趯嶄洝肪硪欢?，雍正十年八月丁卯條，《清實錄》第8冊，中華書局1985年版，第608頁?！?也就是說，以城守尉與州縣官各自的轄區(qū)劃分出城守尉與州縣官的司法權限，人命案雙方會同查驗，責任仍歸各自轄區(qū)。但在司法實踐中，類似的規(guī)定大都難以實施，無論是旗官還是民官都仍舊各行其是。

由于各城內(nèi)旗地多于民地，流寓民人多居旗地謀生，旗民之間的土地紛爭案不斷發(fā)生。然民官難斷旗人之案，而“旗員自城守尉而下土著者多，每有情面請托”，【《清世宗實錄》卷一四四，雍正十二年六月壬申條，《清實錄》第8冊，第805頁?！繉е箩咚綖E情的現(xiàn)象嚴重。雍正十二年，奉天府府尹呂耀曾鑒于雍正九年（1731）和雍正十年奉天府發(fā)生的兩起旗人毆打山東民人致死的案件，提出增設理事通判，以備“如旗民官員有會審不公等事，即稽查揭報”。【《奉天府尹呂耀曾奏陳旗地審案積弊并請?zhí)碓O理事通判稽查揭報折》（雍正十二年三月十五日），中國第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》第26冊，第32-33頁?！棵窆俚男敦煈B(tài)度一如旗官，遇有查拿私參人犯，將軍派委官兵前往，但“地方官竟視同膜外”。緝捕之時，鄉(xiāng)長、保甲并不協(xié)力擒捕，以致影響辦案效率。【《清高宗實錄》卷六七六，乾隆二十七年十二月己巳條，《清實錄》第17冊，中華書局1985年版，第564頁。】

除此之外，滿人以武職行文官之事，多不諳于理政。雍正十二年十月，盛京將軍那蘇圖奏稱，其“衙門辦理事務者俱系武官，文官則惟堂主事一員”，請求增補文員?！尽妒⒕④娔翘K圖等奏請補放主事折》（雍正十二年十月初六日），中國第一歷史檔案館譯編：《雍正朝滿文朱批奏折全譯》，黃山書社1998年版，第2306頁。】將軍衙署尚且如此，各城駐防衙門也應大體類似。但盛京作為“滿洲根本之地”，統(tǒng)治者不可能主動在這片地域上全面推行象征漢文化的官僚行政體制。早在雍正二年（1724）七月，雍正帝就曾針對漢官提議在吉林建造文廟和學校，使“滿洲”子弟讀書考試的提議，明確表示：“本朝龍興，混一區(qū)宇，惟恃實行與武略耳，并未嘗恃虛文以粉飾”，責令八旗“但務守滿洲本習，不可稍有疑貳”。【《清世宗實錄》卷二二，雍正二年七月甲子條，《清實錄》第7冊，第361頁。】這種對“滿洲”文化的堅守，成為雍乾時期統(tǒng)治者對盛京地區(qū)施政原則的指導思想。

其二，理事通判與巡檢被派往八旗駐防區(qū)。通判與巡檢同屬文官系統(tǒng)，通判專司督緝，巡檢掌巡查，護一方治安。前者隸知府，后者屬州縣?？滴跞炅?，清廷在奉天府與廣寧府各設“通判”一員，次年改廣寧府為錦州府，隨后改廣寧府通判為錦州府通判?！荆ㄇ澹┌⒐?、（清）董誥修，（清）劉謹之、（清）程維岳纂：《乾隆盛京通志》卷三九《職官一》，鳳凰出版社編選：《中國地方志集成·省志輯·遼寧》，第690頁?！侩S著漢人移民的增加，通判的佐貳官性質(zhì)發(fā)生了變化。自雍正朝開始，通判被派駐尚未設置州縣的八旗駐防城?！痉钐旄闹菘h建制在康熙三年基本完成，但尚有奉天府所屬的復州、寧?？h，以及錦州府的義州是在雍正十二年才始置州縣?！咳缬赫辏?723），奉天府府尹鄒汝魯奏準，移錦州府通判駐義州，義州巡檢改駐天橋廠。【參見《清世宗實錄》卷五，雍正元年三月辛丑條，《清實錄》第7冊，第122頁?！克f：“義州為邊口要地”，幅員遼闊，人眾雜居，“止巡檢一員官卑職小，不能彈壓。錦州府城內(nèi)有守有令，通判又向無專責，不如移駐義州地方，可以稽查出入、彈壓軍民”?！尽斗钐旄u汝魯奏陳錦州通判宜移駐義州暨建造倉廒等三事折》（雍正元年三月十二日），中國第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》第1冊，第161頁。】由此，出守邊地要塞處，負責一方的稽查與彈壓，成為“通判”的官職定位。雍正五年，清朝再移義州通判駐復州。復州地處海洋，是登州之海口，改設通判的意義當與義州相同。而“通判”一職也因具有了派出官員的職能，被賦予更多的事權，并被改稱“理事通判”?！緟⒁姟肚迨プ鎸嶄洝肪硪痪哦?，康熙三十八年三月癸巳條，《清實錄》第5冊，中華書局1985年版，第1039頁。該條記載，“改山西太原府通判為理事通判”，據(jù)此可知，理事通判的官稱大約出現(xiàn)在康熙中后期?！?/p>

雍正十一年（1733）至雍正十二年，奉天府府尹楊超曾和呂耀曾先后就理事通判、巡檢的設置奏陳調(diào)整意見，并形成由兩名理事通判分管奉天數(shù)城刑名司法的官缺設置規(guī)則。

楊超曾條奏設官分理事宜，提出三點具體意見：一是裁復州通判與義州巡檢缺，各設知州一員；二是裁金州巡檢缺，設知縣（改縣曰寧海）；三是令奉天府治中照各府管糧廳分管糧務，理事通判照各府督捕廳專司督緝?！緟⒁姟肚迨雷趯嶄洝肪硪蝗?，雍正十一年七月甲午條，《清實錄》第8冊，第721頁?！看俗嗟玫接赫鄣脑蕼?。

復州理事通判被裁后，呂耀曾以奉天府只設理事通判一員，勢難兼顧，奏請增設一員。他說：“奉天地方旗民雜處，人命案件，州縣俱會同旗員辦理。旗員自城守尉而下土著者多，每有情面請托，州縣號令常不遵奉?！痹O兩名理事通判，可“一駐奉天府之蓋平縣，分管海、蓋、復、金四州縣。一駐錦州府之錦縣，分管錦、寧、廣、義四州縣。如旗民官員有會審不公等事，即稽查揭報”，詔從之?！尽肚迨雷趯嶄洝肪硪凰乃?，雍正十二年六月壬申條，《清實錄》第8冊，第806頁?！坑赫晔拢钐鞂④娔翘K圖又以熊岳地處海城、蓋平、復州、金縣四城之中，奏準將駐蓋平縣之理事通判移駐熊岳?！尽肚迨雷趯嶄洝肪硪晃濉?，雍正十二年十二月庚戌條，《清實錄》第8冊，第857頁?！慷茉离m屬奉天府所轄三城之一，卻未置州縣，由八旗駐防。

奉天理事通判以民官的身份被派往八旗駐防區(qū)，說明其官缺的屬性再次發(fā)生了微妙的變化。隨后，錦州理事通判同樣被派往八旗駐防地興京，理事通判自此結束了其自身的府級佐貳官使命。

乾隆二十九年（1764），乾隆帝命將錦州府的理事通判移駐興京，管理興京包括鳳凰城一帶的刑名事務?！芭d京、鳳凰二城，向未設有專管文員，命盜等案俱系旗員辦理。今錦州通判移駐興京，地方案件應均歸該通判較理”，但因各城之間“道路遙遠、往返需時，誠恐尸軀易腐，難以相驗，劫奪案件更難及時查拿。應仍責令二城城守尉就近相驗，嚴緝兇手”，從之?！尽肚甯咦趯嶄洝肪砥叨?，乾隆二十九年十月癸巳條，《清實錄》第17冊，第1033頁?！壳∪吣?，經(jīng)管理奉天府府尹事務的雅德奏準，清朝將熊岳理事通判移駐岫巖，辦理界內(nèi)命盜戶婚等案，并轄鳳凰城，“熊岳理事通判現(xiàn)無應辦事，請移駐岫巖，界內(nèi)命盜戶婚等案悉歸該通判，分別旗民，照例辦理。應征地丁錢糧、余地租銀亦歸催征，鑄給岫巖理事通判關防”?！尽肚甯咦趯嶄洝肪砭拧鹞?，乾隆三十七年三月辛亥條，《清實錄》第20冊，第86頁；（清）阿桂、（清）董誥修，（清）劉謹之、（清）程維岳纂：《乾隆盛京通志》卷二三《建制沿革》，鳳凰出版社編選：《中國地方志集成·省志輯·遼寧》，第381頁。】同時，清廷令岫巖和鳳凰城二城各添設巡檢一員，統(tǒng)于奉天府尹。

岫巖和鳳凰城皆位于山海之間，“旗民雜處，該城向未設民員，歸城守尉專管”，但同時“分隸遼陽、海城、蓋平、復州、寧海等五州縣兼轄，相距各二、三、四百里不等，稽察難周”?！尽肚甯咦趯嶄洝肪砭拧鹞澹∪吣耆滦梁l，《清實錄》第20冊，第86頁。】可見，此前州縣官雖對二城境內(nèi)民事有“兼轄”之權，但往往是虛名而已。此番將理事通判與巡檢設在城守尉轄區(qū)，意味著民官對八旗駐防權力空間的介入，是在移民不斷增多的情況下，統(tǒng)治者對政治資源配置作出的相應調(diào)整。而理事通判在八旗駐防區(qū)主持一方刑名，已具有正印官的職能，成為日后“廳制”建立的基礎?！緟⒁娙斡裱骸墩撉宕鷸|北地區(qū)的廳》，《中國歷史地理論叢》，2011年第3期；謝長龍：《清代東北廳制與駐防區(qū)民人管理》，《清史研究》，2024年第5期。在《清高宗實錄》中，第一次出現(xiàn)“岫巖廳”的記載，是在乾隆四十七年（1782）， 故岫巖廳的設立當在乾隆三十七年至乾隆四十七年之間。參見《清高宗實錄》卷一一五三，乾隆四十七年三月壬戌條，《清實錄》第23冊，中華書局1985年版，第448頁?！?/p>

巡檢官的任用與調(diào)遣同樣具有特殊意義。隨著移民的不斷增加，清朝在清查編立保甲的基礎上，往往先設置巡檢衙門，加強對移民事務的管理。【參見張士尊：《清代東北移民與社會變遷：1644-1911》，吉林人民出版社2003 年版，第271頁?！窟@幾乎成為當時清朝于奉天府民官設置的不成文規(guī)則。

如義州，明時設為衛(wèi)所，清初以其地賜察哈爾，康熙十四年察哈爾叛，清朝討平之后，于次年設義州巡檢司，屬廣寧縣?！緟⒁姡ㄇ澹┌⒐?、（清）董誥修，（清）劉謹之、（清）程維岳纂：《乾隆盛京通志》卷二三《建制沿革》，鳳凰出版社編選：《中國地方志集成·省志輯·遼寧》，第383頁?！坑赫耆?，“移奉天錦州府通判駐義州，義州巡檢駐天橋廠”?！尽肚迨雷趯嶄洝肪砦?，雍正元年三月庚子條，《清實錄》第7冊，第122頁。】乾隆年間，寧遠州中后所由州判管理人命詞訟等事，被旗民以非正印視之，不甘聽斷。清廷于是準令仍設巡檢，專司巡緝，定為調(diào)缺?！尽肚甯咦趯嶄洝肪硪弧稹鹆∷氖荒晁脑录河蠗l，《清實錄》第21冊，中華書局1985年版，第508頁?！侩S后，清廷將奉天府海城縣牛莊巡檢定為繁缺，錦州府廣寧縣新民屯巡檢定為簡缺?！尽肚甯咦趯嶄洝肪硪凰娜∥迨四昶咴滦脸髼l，《清實錄》第27冊，中華書局1985年版，第150頁?！窟@表明“巡檢”雖為州縣佐雜，官職卑微，但所握事權因多在八旗駐防轄區(qū)，故十分重要。

理事通判與城守尉同城治事，在旗民共理刑名的情況下，因見解不一的權力之爭不可避免。乾隆四十九年（1784），盛京將軍弘晌奏準，“鳳凰、岫巖二城事務，責令岫巖通判管理。興京一城事務，歸興京通判專理，無庸旗員經(jīng)管”?！尽肚甯咦趯嶄洝肪硪弧鹨涣?，乾隆四十一年九月丁丑條，《清實錄》第21冊，第634頁。】旗官在治理權限上的讓步，意味著理事通判在八旗駐防區(qū)取得了一定程度上的獨立事權。但理事通判的“滿洲缺”人選，說明這次權力調(diào)整仍在既定的政治格局之內(nèi)，并沒有突破乾隆帝維持“滿洲根本之地”的政治設計。

設置理事通判、巡檢，以掌八旗駐防之地的刑名治安，是出于處理民人刑名事務的行政需要，也是清廷不予增設奉天府州縣文職官員的原因。因此，漢人移民的不斷流入迫使統(tǒng)治者重新從政治上做出價值判斷和選擇。

四、圍繞州縣置廢、官缺分配的權力布局

清廷一直以維護“滿洲根本之地”為目的進行政治考量，但在文化的交融與碰撞中卻又不得不面對現(xiàn)實，為追求大一統(tǒng)政治格局做出必要的改變。有兩個問題可以說明其中的變化。

其一，寧古塔將軍域內(nèi)州縣的置與廢。清初，為解決移民問題，除了奉天府之外，在寧古塔將軍的轄區(qū)還設置了一州二縣，即永吉州和泰寧、長寧二縣，但存在的時間十分短暫。個中緣由頗多闡明了以權力關系為表象的文化認同問題。

雍正四年十二月，雍正帝命在漢人較為集中的“船廠（吉林烏拉）地方添立永吉州，設知州、州同、吏目、學正各一員。寧古塔地方添立泰寧縣，白都納地方添立長寧縣，各設知縣、典史、教諭一員，俱隸奉天府管轄”?！尽肚迨雷趯嶄洝肪砦逡唬赫哪晔挛煲鷹l，《清實錄》第7冊，第773頁?！看藶閷幑潘④娸爡^(qū)的一州二縣。其特殊性在于，它的行政關系隸屬于奉天府，歸奉天府府尹管轄，表明清廷意將漢人移民制止在吉林以西的政治意圖。但當一州二縣設置后，很快遭到了幾任寧古塔將軍的抵制。

雍正七年（1729），寧古塔將軍常德奏請“裁泰寧縣知縣、典史、教諭各缺”?！尽肚迨雷趯嶄洝肪戆恕穑赫吣晁脑录汉l，《清實錄》第7冊，第56頁。根據(jù)檔案記載：“寧古塔所設之泰安于地方無益，經(jīng)將軍常德具奏裁撤”，而非由將軍哈達上奏裁撤。參見《大學士鄂爾泰等議奏伯都訥所設之長寧縣應否裁撤交該將軍詳籌折》（雍正十年二月二十五日），《軍機處滿文議復檔》，檔案號：778-0003，中國第一歷史檔案館藏。】他認為，吉林烏拉等處自設立州縣以來，各處歹徒結伙違法，囤積糧食，偷挖人參，紛爭詞訟，人命案件增多，請裁泰寧縣。雖原因過于牽強，但卻很快得到朝中大學士鄂爾泰等人的支持，獲準實施。在裁撤過程中，常德還粗暴地驅(qū)趕漢民，甚至將居住在寧古塔、三姓的民人和商人也一并驅(qū)逐，以至于寧古塔地方無法貿(mào)易，造成八旗兵丁的生活不便?！緟⒁姟洞髮W士鄂爾泰等議奏無庸派商人赴三姓地方貿(mào)易折》（雍正十一年十月十一日），《軍機處滿文議復檔》，檔案號：784-0001，中國第一歷史檔案館藏。】

隨后，雍正十年初，伯都訥副都統(tǒng)巴爾岱條奏請裁長寧縣。他說：“今伯都訥所設之長寧縣，每年所征之錢糧不足一百兩，而知縣、衙門差役人等一年之費用四百余兩，于國帑并無益處。且自設長寧縣以來，納入正冊繳納錢糧之有產(chǎn)業(yè)之民，僅三十余戶。而各地流落之人甚多，此等人只有墾田之名，并無墾田之實，惟煽惑或拐騙新滿洲、瓜爾察兵丁等春季紛紛偷挖人參，至秋冬季節(jié)則返回聚集?！薄尽洞髮W士鄂爾泰等議奏伯都訥所設之長寧縣應否裁撤交該將軍詳籌折》（雍正十年二月二十五日），《軍機處滿文議復檔》，檔案號：778-0003，中國第一歷史檔案館藏?！看耸陆?jīng)總理事務和碩莊親王允祿等商議后，于雍正十三年（1735）十月，準裁長寧縣?！緟⒁姟逗痛T莊親王允祿等議奏伯都訥所設之長寧縣應否裁撤交該將軍詳籌折》（雍正十三年十月十二日），《軍機處滿文議復檔》，檔案號：789-0001，中國第一歷史檔案館藏。】次年，清廷令將長寧縣所募民人就近歸永吉州安插，其牛馬雜稅等項，交副都統(tǒng)征收。【《清高宗實錄》卷二二，乾隆元年七月丁酉條，《清實錄》第9冊，中華書局1985年版，第520頁?！?/p>

對將長寧縣民安插于永吉州的決定，奉天府府尹宋筠從貧民遷徙艱難的角度，提出“應仍令安居舊土，歸附永吉，以便民情不致失所”，建議于長寧改設州佐微員就近撫綏，在建制上“改設州同一員仍屬永吉州兼轄”。【《奉天府尹宋筠奏為請?zhí)碓O永吉州州同就近扶綏原設長寧縣屬民人事》（乾隆二年四月初十日），《朱批奏折》，檔案號：04-01-01-0013-015，中國第一歷史檔案館藏?！?/p>

但京城的王大臣考慮的是流民聚集后的治安問題。乾隆六年（1741）五月，奉天副都統(tǒng)哲庫訥奏曰：“吉林等處系滿洲根本，若聚集流民，于地方實無裨益。”朝中廷議的意見也是“應如所請”，并稱“伯都訥地方除現(xiàn)在民人勿許招募外，將該處荒地與官兵開墾，或作牧場”。這個決議符合乾隆帝剛剛頒布的對盛京地區(qū)的封禁政策，故得到批準。【《清高宗實錄》卷一四二，乾隆六年五月辛未條，《清實錄》第10冊，第1045頁?！侩S后，當年九月，寧古塔將軍鄂彌達指稱漢民不肯納糧，欲永禁漢人墾荒。他說：漢民“其已入永吉州籍貫、立有產(chǎn)業(yè)之人，現(xiàn)今交納錢糧者十無二三，且奸徒將近交租時，以墾地典給他人，希圖指名展限。請嗣后永禁墾荒，將民人現(xiàn)有地畝盡行清丈，不拘年限，總以丈量之年為始照數(shù)納糧”?！尽肚甯咦趯嶄洝肪硪晃濉?，乾隆六年九月戊辰條，《清實錄》第10冊，第1153頁。】十二月，鄂彌達又以方便就近辦理編審保甲等事由，明確提出要將永吉州暫歸寧古塔將軍衙門管轄，并稱理事通判原系辦理將軍衙門事件之員，請一并歸隸。

因“永吉州系地方有司”，議政王大臣們顧慮，“若徑歸隸將軍管轄，于體制不符”。但權衡之后，仍以“現(xiàn)在編設保甲、清理民籍等事系交該將軍辦理，文移往返稽遲，實于公事無濟，應將永吉州暫歸該將軍兼轄”。至理事通判，雖“亦不便專歸將軍管轄。但現(xiàn)今需人之際，如有應行委辦之處，聽從該將軍差遣，其一切考成仍由府尹查核”?！尽肚甯咦趯嶄洝肪硪晃辶?，乾隆六年十二月甲辰條，《清實錄》第10冊，第1237頁。】于是，以“暫時”之名，將永吉州及理事通判這一民官機構和職官一并歸入將軍所屬，奉天府府尹對永吉州的權限，僅剩下文書往來和官員考成的例行政務而已。

乾隆十二年（1747）二月，寧古塔將軍阿蘭泰又提出，將永吉州衙署改設理事同知衙署，【“理事同知”一職，出現(xiàn)于康熙二十四年（1685）十一月。康熙二十七年（1688）七月，“理事同知系管理旗下事務，嗣后請以滿員補授”。 參見《清圣祖實錄》卷一三六，康熙二十七年七月丙戌條，《清實錄》第5冊，第478頁?！繉賹幑潘④姽茌牎４朔闹谱嗾?，似已順理成章，旋即奏準實施?！尽肚甯咦趯嶄洝肪矶怂模∈甓氯尚鐥l，《清實錄》第12冊，中華書局1985年版，第699-700頁?！渴?，清廷進一步明確官職和職權，理事同知改為巡檢，兼司獄事務，保留原設理事通判一職，并設寧古塔巡檢一員。白都訥地方旗民交涉命盜案件交由副都統(tǒng)辦理，咨報將軍衙門?！尽肚甯咦趯嶄洝肪砣稹?，乾隆十二年十月壬戌條，《清實錄》第12冊，第925頁?！恐链?，吉林此前所設一州二縣的民事權全部移交將軍管理，并按旗下設置民官的習慣，將同知衙門再改為巡檢衙門，成為寧古塔將軍下屬的民事機構。

吉林一州二縣旋置旋廢，固然有滿漢官員在管理權限上的爭奪，但在權力關系表象的背后，既有經(jīng)濟利益的驅(qū)使，又有文化認同的考慮。在“滿洲人”眼里，吉林與遼東有所不同。遼東為明朝九邊最東部，開原、鐵嶺系明朝與女真各部的馬市貿(mào)易區(qū)，也是雙方的分界地。而寧古塔（吉林）則為“滿洲發(fā)祥地”，一向被視為“根本之地”，故有以將軍為首的“滿洲”八旗高級官員對維護“滿洲”根本利益的態(tài)度與堅持。也正因如此，將軍的意見得到了朝中總理事務王大臣的支持。

州縣建制雖被裁掉，但遷居于此的百姓猶在。從管理的角度，清廷需要考慮如何安置撤銷州縣后的民人及其棄地遷徙后的生計等問題。乾隆四十四年（1779），根據(jù)吉林將軍和隆武的奏請，“于伯都訥設立委署主事一員，專辦蒙古事件。至錢糧獄訟及旗民交涉諸務，俱歸戶司官員管理”，并提出，因近年流寓民人較從前增至數(shù)倍，“微末之員恐難彈壓，請將委署主事一缺改為理事通判”。軍機大臣商議后，議準將凡蒙古旗民事件委署主事辦理。但對居民和錢糧稅務仍令司員辦理，“添設通判之處毋庸議”?！尽肚甯咦趯嶄洝肪硪弧鸢宋?，乾隆四十四年六月戊寅條，《清實錄》第22冊，中華書局1985年版，第582頁?！侩m增設理事通判被否決，但卻表明，隨著民人流入的增加，迫使清朝政府不得不繼續(xù)考慮設置相應的民官以加強管理。

其二，奉天府州縣官缺的“旗員化”“滿洲化”與回歸以漢制漢。在盛京地區(qū)，將軍、副都統(tǒng)、盛京五部侍郎，例由中央派往，皆屬“滿洲缺”，但最初對管民的府州縣官員則多用漢人。奉天府自順治十四年建制至康熙末年，在六十多年的28任奉天府府尹中，僅有5人是漢軍旗人，其余皆為漢人?！緟⒁姡ㄇ澹┌⒐稹ⅲㄇ澹┒a修，（清）劉謹之、（清）程維岳纂：《乾隆盛京通志》卷四一《職官三》，鳳凰出版社編選：《中國地方志集成·省志輯·遼寧》，第719-720頁。奉天府尹自順治十四年至乾隆四十五年（1780）的一百二十余年間，共45人出任，其中“滿洲人”10人（集中于乾隆六年以后），漢軍旗人11人（多集中在康熙中期以后），漢人24人（順治和康熙時期為多）?！窟@種官缺分配也即權力分割狀況，符合清朝統(tǒng)治者一以貫之的以漢制漢的政治考量，同時也是清初“滿洲人”不諳政務的客觀反映，故自清初一直延續(xù)到乾隆初年。

乾隆中期以后，面對大批漢人移民的蜂擁叢集，乾隆帝產(chǎn)生了前所未有的憂慮，以旗民雜處，恐旗人漸染澆漓，在憂患意識下產(chǎn)生了加強盛京地區(qū)“滿洲化”、將事權統(tǒng)一于盛京將軍的設想。于是，乾隆帝在乾隆五年（1740）下達了禁止?jié)h人遷移盛京地區(qū)的“封禁令”。乾隆八年（1743）九月，乾隆帝第一次東巡時，又降旨訓諭奉天府府尹霍備等曰：“凡有旗民交涉事件，務須與將軍等和衷商確。”【《清高宗實錄》卷二○一，乾隆八年九月丁未條，《清實錄》第11冊，第584頁?！繉Ψ钐旄谄烀窠簧媸录奶幹脵噙M行了限制。

乾隆十五年（1750）正月，在清朝對盛京地區(qū)實施封禁令的十年后，乾隆帝宣布將奉天府府尹及其所屬十二州縣定為“旗員缺”，由旗人“畫一”管理，同時明令奉天府府尹要將政務報歸盛京將軍查核。乾隆帝諭曰：“奉天十二州縣向用漢員，其旗民交涉詞訟俱會各城旗員審理往往意見參差，若竟以旗員選此十二州縣，遇事不必會同辦理，較為畫一?！薄尽肚甯咦趯嶄洝肪砣辶?，乾隆十五年正月乙卯條，《清實錄》第13冊，第917頁。】

乾隆二十七年（1762）十二月，乾隆帝又作出一項重要決定，“定盛京將軍節(jié)制奉天府府尹例”，并將奉天府州縣正印官一律改為“滿洲缺”。乾隆帝諭曰：“向例盛京將軍管轄旗人，奉天府府尹兼理民事，原無統(tǒng)轄。嗣因盛京系滿洲根本之地，所有州縣官員皆定為滿缺，凡應行查拿私參，經(jīng)將軍派委官兵前往，地方各官自宜會同查緝。乃近日拒捕毆差之事不一而足，地方官竟視同膜外，鄉(xiāng)長保甲并不協(xié)力擒捕，此皆因?qū)④?、府尹不相關涉，各分畛域之所致，是以各屬員亦存旗民分管意見，并不和衷辦理，于地方事務甚無裨益，不可不為變通。在府尹為全省大吏，雖不可便為將軍屬員，亦當令其聽將軍節(jié)制，庶旗民事務歸一，一切辦理不致參差。嗣后奉天府府尹著聽將軍節(jié)制?！薄尽肚甯咦趯嶄洝肪砹吡?，乾隆二十七年十二月己亥條，《清實錄》第17冊，第564頁?！?/p>

乾隆三十年（1765）十一月，因盛京將軍無力兼轄奉天府事務，清廷便將奉天府府尹的隸屬關系由將軍轉給了五部，并由“滿缺”的五部侍郎內(nèi)簡員兼管府尹事。乾隆帝諭曰：“向來奉天府尹事務令盛京將軍兼轄，今思將軍與府尹所屬旗民事件各有專司，若令將軍節(jié)制，于公務未免牽掣。莫若照京城侍郎兼管順天府尹之例，于盛京五部侍郎內(nèi)派出一員管理，永著為令?！薄尽肚甯咦趯嶄洝肪砥咚陌?，乾隆三十年十一月戊寅條，《清實錄》第18冊，第233頁?！孔源?，以盛京五部侍郎兼奉天府尹事成為定制，實際上形成建制上的重復設官?！靖鶕?jù)《清實錄》粗略統(tǒng)計，在嘉慶朝的25年中，由五部侍郎兼奉天府尹事者有14任，有一任是在嘉慶十年（1805）八月，調(diào)盛京戶部侍郎榮麟兼管奉天府府尹事，以大理寺少卿五誠額為奉天府府尹。在道光朝30年中，有20任侍郎兼府尹事，但道光二十二年（1842）十一月，盛京刑部侍郎惠豐為盛京戶部侍郎，兼管奉天府府尹事。十二月，甘肅寧夏道吉年為奉天府府尹。道光二十六年（1846）閏五月，以都察院左副都御史慶祺為盛京戶部侍郎兼管奉天府府尹事。十月，奉天府府尹吉年因病解任，以直隸按察使文俊為奉天府府尹?！吭诜钐旄嫌衷鲈O一個由“滿洲人”出任的侍郎來監(jiān)管奉天事務，其官職通常被稱作“某部侍郎兼管奉天府尹事”，其下或仍設奉天府尹。如此，除了將官缺“滿洲化”外，在權力的分割上也加強了“滿洲化”的程度。

奉天官缺的變化，是統(tǒng)治者在滿漢文化選擇過程中自相矛盾的心理反映，他們既要保持“滿洲根本之地”的本色不變，又在建設發(fā)展盛京上離不開眾多漢人的大力投入。于是如何設官分權，一直是清朝皇帝的難題。順康雍三帝的解決方式多是以更換官吏緩解矛盾，但乾隆帝在更換官吏的同時又把選官的標準定在“首崇滿洲”的原則上，管民的官員已全部換成了“滿洲人”，將八旗體制置于州縣體制之上，意在把盛京地區(qū)打造成一個“滿洲化”的地區(qū)，但完全無視州縣行政體制的作用是行不通的。

奉天府州縣官缺“滿洲化”，推行不過十余年便無法繼續(xù)開展。乾隆四十一年（1776）七月，清廷便恢復了奉天府州縣官滿漢兼用的選官原則?！敖袼挤钐斓胤狡烊司犹幷叨啵靻T在彼，不無粘涉親故，遇有審理事件，恐不免心存偏徇”，“嗣后奉天各州縣出缺，著照各省仍以滿洲漢人通行補用”。但乾隆帝并不放心對盛京地區(qū)州縣選官權徹底放手，在恢復舊制后，規(guī)定“所有各州縣缺出，應交該部于候補人員揀選引見，候朕簡員補授”?！尽肚甯咦趯嶄洝肪硪弧鹨蝗?，乾隆四十一年七月己亥條，《清實錄》第21冊，第604頁?！壳∥迨哪辏?789），清廷又恢復了奉天府府尹一缺由“滿洲人”開列的規(guī)定，稱“此缺四十余年俱系簡放滿員，未便仍照舊例開列漢員，嗣后即以滿員開列”。【光緒《欽定大清會典事例》卷二三《吏部·官制·奉天府》，《清會典事例》第1冊，中華書局1991年版，第288頁?！康珕慰刻Ц邼M人地位，既解決不了政務治理中的矛盾，又阻擋不了“滿洲根本之地”所面對的漢人出關帶來的漢文化沖擊，權力結構必須要進行適當?shù)恼{(diào)整。

嘉慶十年（1805）八月，吏部根據(jù)嘉慶帝的上諭，對奉天府所屬州縣的官缺按照實際需求在滿、蒙、漢之間進行了分配。在奉天府所屬州縣內(nèi)，義州、廣寧、開原、鐵嶺四州縣系附近蒙古邊界地方，“自應專用滿洲人員”。遼陽、寧遠、復州、海城、蓋平、寧海六州縣，“應請專用漢員”。其余承德、錦縣，“滿洲漢員應請俱準升調(diào)”。【《清仁宗實錄》卷一四九，嘉慶十年八月己亥條，《清實錄》第29冊，中華書局1986年版，第1036頁?！康拦獾奂次缓螅^續(xù)強調(diào)了以漢人管理漢人的意義。他說：“奉天省所屬州縣，自乾隆四十四年經(jīng)刑部議定，凡遇旗民詞訟事件，悉歸州縣審理，迄今四十余年毫無窒礙，原以州縣管理詞訟是其專責?！薄尽肚逍趯嶄洝肪硪痪?，道光元年六月乙酉條，《清實錄》第33冊，中華書局1986年版，第349頁?！?/p>

從清朝統(tǒng)治者對陪都盛京政治體制建構的過程，不難看出“二重行政體制”的形成，體現(xiàn)了“滿洲”入主中原后政治一統(tǒng)的實際需求，但與清朝統(tǒng)治者欲將盛京打造成“滿洲根本之地”的政治目的并不完全相符。為此，清朝實施了強權干預。但州縣制行于盛京地區(qū)，與漢人移民潮帶來的人口聚集不無關系，制度的變革雖說是上層建筑領域中的政治訴求，但依托于經(jīng)濟形態(tài)與社會結構的變化，即來自盛京地區(qū)的社會發(fā)展狀態(tài)與程度。

結 語

清初以總管、將軍統(tǒng)帥的八旗駐防作為國家“肇興之地”的留守機構，表現(xiàn)出“滿洲”以八旗為行政依托的原生態(tài)文化，但隨著國家政局的穩(wěn)定，八旗自身的職能有了更多外延性的發(fā)展。伴隨中原移民的涌入，帶動了“府州縣”這一中原行政管理模式在“滿洲根本之地”的鋪展，與八旗“以城為綱”的駐防體系共同構成地方行政建制。其中發(fā)生的變化是漸進而被動的，體現(xiàn)的是清朝統(tǒng)治者的政治取舍與文化選擇。由于府州縣是建在八旗駐防區(qū)內(nèi)，二者的轄區(qū)重疊錯落，作為政治中心的旗署與民署同置一城，形成兩種政治文化的交融。在政治運行中，雖有旗民分治之名，但由于府州縣佐貳官的設置不足，使城守尉等旗官直接參與錢糧刑名等政務。而民人不斷沖破封禁，流寓各州縣和八旗駐防區(qū)，又使國家不得不在這些區(qū)域中派出府級佐貳官“通判”等民官參與八旗駐防區(qū)的行政職能，從而形成旗民之間的滿漢文化在權力空間中的碰撞與交融，并對八旗制產(chǎn)生了重要的影響，清朝國家正是在諸種力量的作用下最終選擇了“大一統(tǒng)”的政治文化。

責任編輯：孫久龍

The Local Administrative System of Liao Shen Area under the Command of Shengjing（盛京） General in the Early Qing Dynasty： The Collision and Choice in the Integration of Manchu and Han Cultures

LIU Feng-yun

（Institute of Qing History， Renmin University of China， Beijing， 100872， China）

Abstract： After the Qing Dynasty entered the Central Plains， the rulers established a local administrative system in the provisional capital Shengjing（盛京）. Due to the overlapping of a dual system of Eight Banners garrison and the civilian administration， the intertwining relationship formed a blended community of two political cultures. In the political operation， although there is the separate governance policy toward the banner man and the Han people， the insufficient establishment of officials resulted in the direct participation of town garrison commanders in levying taxes and conducting judicial trials. And the people constantly broke through the blockade and settled in garrison areas， which forced the government to arrange for assistant officials Tongpan（通判）to exercise the functions of official seals in these areas， thus forming collisions and confrontations between Manchu and Han cultures in the power space. Although the rulers， in order to safeguard the interests of the heartland， set up vacancies for local governments and supervised the affairs of the Fengtian（奉天）Office by the Five Departments of Shengjing， the rulers of the Qing Dynasty ultimately chose the political culture of unification under the influence of various forces.

Key words：Eight Banners garrison; town garrison commander; Fengtian Office; assistant prefectural magistrate（Lishi Tongpan）; cultural integrationDOI：10.19832/j.cnki.0559-8095.2025.0014

作者簡介：劉鳳云，中國人民大學清史研究所教授、博士生導師，研究方向為清代政治史、明清城市文化。

① 參見金毓黻：《清代統(tǒng)治東北之二重體系》，《東北輯刊》，1941年第2期；王景澤：《清前期經(jīng)營東北的政治戰(zhàn)略失誤》，《延邊大學學報》（哲學社會科學版），1996年第2期；張士尊：《清代盛京移民與二元行政管理體制的變遷》，《東北師大學報》（哲學社會科學版），2004年第4期；丁海斌、時義：《清代陪都盛京研究》，中國社會科學出版社2007年版，第21頁；任玉雪：《清代東北地方行政制度研究》，博士學位論文，復旦大學，2003年；孟繁勇：《清前期東北三將軍研究》，博士學位論文，中國人民大學，2010年；王月：《清代盛京地區(qū)各衙門職掌及其行政關系探究》，武斌主編：《沈陽故宮博物院院刊》第9輯，現(xiàn)代出版社2011年版，第67-75頁；等等。

② 趙爾巽等撰：《清史稿》卷一三○《兵志一》，中華書局1977年版，第3865、3865-3866頁。