以公益訴訟護(hù)“國(guó)財(cái)國(guó)土”

國(guó)財(cái)國(guó)土領(lǐng)域案件存在線索隱秘性強(qiáng)、專業(yè)性強(qiáng)、伴隨風(fēng)險(xiǎn)高等多項(xiàng)特點(diǎn)。檢察機(jī)關(guān)要借助國(guó)家制度優(yōu)勢(shì)，采取針對(duì)性措施，發(fā)揮檢察公益訴訟的應(yīng)有價(jià)值。

國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)和國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)財(cái)國(guó)土領(lǐng)域”）公益訴訟案件具有線索隱秘性強(qiáng)、專業(yè)性強(qiáng)、伴隨的風(fēng)險(xiǎn)高、涉案主體復(fù)雜、歷史遺留問(wèn)題多等特點(diǎn)，給案件辦理帶來(lái)了不少困難。對(duì)此，國(guó)財(cái)國(guó)土領(lǐng)域辦案需要融入國(guó)家治理體系，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，借助其他國(guó)家監(jiān)督力量，以科技助力發(fā)現(xiàn)案件線索，以專項(xiàng)工作推動(dòng)辦案深入開(kāi)展，以案例指導(dǎo)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)提高辦案人員能力。

案件特點(diǎn)引起的辦理難點(diǎn)

線索隱秘性強(qiáng)，發(fā)現(xiàn)難。不像生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域公益損害可見(jiàn)可感性強(qiáng)，也不似食品藥品安全領(lǐng)域群眾感受度高、反映強(qiáng)烈，國(guó)財(cái)國(guó)土領(lǐng)域案件線索大多隱藏在行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)中，知悉范圍限于行政機(jī)關(guān)和特定的相對(duì)人之間。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)沒(méi)有主動(dòng)介入的法律權(quán)限和具體途徑，很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)這兩個(gè)領(lǐng)域的違法線索。

專業(yè)性強(qiáng)，調(diào)查取證難。國(guó)財(cái)國(guó)土領(lǐng)域案件涉及專業(yè)的行政管理職能，有很強(qiáng)的政策性，沒(méi)有相關(guān)經(jīng)歷的檢察人員很難針對(duì)性調(diào)查并收集到相關(guān)證據(jù)。特別是國(guó)財(cái)領(lǐng)域，國(guó)家利益形式多種多樣，資源類、經(jīng)營(yíng)類、稅費(fèi)類、罰沒(méi)類、補(bǔ)貼類，不勝枚舉，僅各種稅費(fèi)就名目繁多，還隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不斷發(fā)生變化。另外，資產(chǎn)形態(tài)也多種多樣，包括固定資產(chǎn)、流動(dòng)資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)等，相應(yīng)都有不同的管理制度和方法。隔行如隔山。對(duì)于僅有法律專業(yè)知識(shí)背景的檢察人員來(lái)說(shuō)，不具有相關(guān)執(zhí)法的專業(yè)背景，很難完成調(diào)查取證。

伴隨的風(fēng)險(xiǎn)高，突破難。國(guó)財(cái)國(guó)土領(lǐng)域公益訴訟案件涉及國(guó)家利益損失，往往存在國(guó)家工作人員瀆職等犯罪的可能。而瀆職犯罪偵查的專業(yè)性強(qiáng)，究竟是能力不足、認(rèn)識(shí)偏差、濫用權(quán)力，還是嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任等，需要結(jié)合具體案情去判斷。檢察機(jī)關(guān)瀆職偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸至國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)后，借助刑事案件辦理國(guó)家利益保護(hù)類公益訴訟案件可能性很小。而且，辦理這類案件時(shí)，被監(jiān)督機(jī)關(guān)往往保持高度警覺(jué)，導(dǎo)致檢察人員很難通過(guò)一般調(diào)查手段了解到更多更深層的案情。因此，僅憑借檢察機(jī)關(guān)自身辦案力量和監(jiān)督手段，往往很難取得突破性進(jìn)展。

涉案主體復(fù)雜，協(xié)調(diào)難。國(guó)財(cái)國(guó)土的管理體制比較復(fù)雜，往往既有主要的職能部門(mén)，又有協(xié)助配合部門(mén)，可能還有審查批準(zhǔn)部門(mén)。即便是同種國(guó)家財(cái)產(chǎn)，也可能因?yàn)檫m用對(duì)象不同而有不同的監(jiān)管機(jī)關(guān)。比如，針對(duì)殘疾人就業(yè)保障金的征繳，國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的征繳部門(mén)是財(cái)政部門(mén)，而企業(yè)的征繳部門(mén)是稅務(wù)部門(mén)。檢察機(jī)關(guān)要針對(duì)可能存在的國(guó)家利益損失區(qū)分不同情形，對(duì)多個(gè)監(jiān)管單位同時(shí)開(kāi)展調(diào)查，溝通協(xié)調(diào)工作任務(wù)重、難度大。

歷史遺留問(wèn)題多，解決難。國(guó)財(cái)國(guó)土領(lǐng)域的國(guó)家利益是一些不法分子的覬覦對(duì)象，再加之管理和監(jiān)管方面的困難，很多國(guó)家利益受損害的問(wèn)題由來(lái)已久。由于政策制度環(huán)境已經(jīng)變遷，很難準(zhǔn)確認(rèn)定當(dāng)時(shí)的違法情形及界定需要保護(hù)的國(guó)家利益范圍。比如固定資產(chǎn)類國(guó)家財(cái)產(chǎn)的使用，既有管理不規(guī)范的歷史原因，也伴隨有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留的民生難題，很難通過(guò)檢察機(jī)關(guān)督促主管部門(mén)依法履職徹底解決。

發(fā)揮檢察公益訴訟的應(yīng)有價(jià)值

由于存在上述特點(diǎn)，國(guó)財(cái)國(guó)土領(lǐng)域案件辦案數(shù)量一直沒(méi)有很大的突破。因此，檢察機(jī)關(guān)要借助國(guó)家制度優(yōu)勢(shì)，采取針對(duì)性措施，努力發(fā)揮檢察公益訴訟在保護(hù)國(guó)財(cái)國(guó)土領(lǐng)域國(guó)家利益上的應(yīng)有價(jià)值和作用。

第一，加大這兩大傳統(tǒng)領(lǐng)域辦案力度，鞏固“發(fā)展之基”。國(guó)財(cái)國(guó)土領(lǐng)域是檢察公益訴訟的傳統(tǒng)領(lǐng)域，也是檢察公益訴訟制度建立的主要?jiǎng)右蚝驮O(shè)定的工作重點(diǎn)。但目前這兩個(gè)領(lǐng)域的辦案數(shù)量較少，有關(guān)工作仍需進(jìn)一步深入。據(jù)《公益訴訟檢察工作白皮書(shū)（2023）》記載，2023年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共辦理四個(gè)傳統(tǒng)領(lǐng)域案件117414件，占公益訴訟案件總數(shù)的61.8%。其中，國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域1468件、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域8268件，分別占公益訴訟總數(shù)的0.8%和4.4%。國(guó)財(cái)國(guó)土領(lǐng)域應(yīng)該作為全國(guó)公益訴訟檢察下一步的工作重點(diǎn)，筑牢國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生保障的物質(zhì)基礎(chǔ)，為檢察公益訴訟單獨(dú)立法積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。具體應(yīng)重點(diǎn)圍繞國(guó)有土地出讓金及增容費(fèi)欠繳、社保資金流失、扶貧資金使用不當(dāng)、截留挪用惠農(nóng)補(bǔ)貼資金、冒領(lǐng)國(guó)家補(bǔ)償補(bǔ)貼、漏征行政規(guī)費(fèi)等常見(jiàn)問(wèn)題，加大辦案力度，為國(guó)聚財(cái)，為民謀利。

第二，融入國(guó)家治理體系，加強(qiáng)與審計(jì)等部門(mén)的協(xié)作機(jī)制建設(shè)。檢察公益訴訟是黨中央從建設(shè)法治國(guó)家高度統(tǒng)一謀劃的一項(xiàng)新的司法制度，其直接目的在于維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，并以促進(jìn)法治政府建設(shè)實(shí)現(xiàn)依法行政為選擇路徑。國(guó)財(cái)國(guó)土領(lǐng)域的監(jiān)管部門(mén)是政府部門(mén)，其權(quán)力的違法行使損害的將是國(guó)家建設(shè)和廣大民生的物質(zhì)基礎(chǔ)，因此，包括檢察、審計(jì)、監(jiān)察等在內(nèi)的多個(gè)監(jiān)督體系應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)監(jiān)督。審計(jì)報(bào)告中可以發(fā)現(xiàn)公益訴訟線索，而公益訴訟辦案活動(dòng)可以為監(jiān)委提供瀆職等違法的線索。檢察公益訴訟可以與其他監(jiān)督互相借力，建立工作協(xié)作配合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效果的最大化。相關(guān)部門(mén)可以從國(guó)家層面推動(dòng)建立與其他監(jiān)督系統(tǒng)的協(xié)作配合機(jī)制，暢通線索移送、協(xié)作調(diào)查取證、落實(shí)監(jiān)督責(zé)任，并在檢察公益訴訟專門(mén)立法中予以固定，支持檢察公益訴訟工作開(kāi)展；地方各級(jí)檢察院也要與各相關(guān)部門(mén)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，形成監(jiān)督合力。

第三，向科技借力，利用大數(shù)據(jù)監(jiān)督模型發(fā)現(xiàn)線索。發(fā)現(xiàn)有效線索是國(guó)財(cái)國(guó)土領(lǐng)域公益訴訟案件辦理的關(guān)鍵和難點(diǎn)所在，對(duì)此，可以利用大數(shù)據(jù)監(jiān)督模型來(lái)加以突破。比如在環(huán)境保護(hù)稅征收線索中，通過(guò)收集執(zhí)法部門(mén)的污染物排放相關(guān)執(zhí)法材料，發(fā)現(xiàn)應(yīng)繳納環(huán)境保護(hù)稅的情形，再調(diào)取稅務(wù)部門(mén)征收環(huán)境保護(hù)稅的記錄，將二者進(jìn)行比對(duì)，即可發(fā)現(xiàn)應(yīng)征未征的情形。在此基礎(chǔ)上，具體分析屬于執(zhí)法部門(mén)沒(méi)有移送涉稅信息還是稅務(wù)部門(mén)沒(méi)有依法征繳，從而確定監(jiān)督對(duì)象并立案辦理。2024年9月21日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的意見(jiàn)》，為數(shù)據(jù)檢察的發(fā)展提供了更為有力的政策支持。

第四，開(kāi)展專項(xiàng)監(jiān)督工作，推動(dòng)辦案工作走深走實(shí)。國(guó)財(cái)國(guó)土領(lǐng)域范圍廣泛，為推動(dòng)辦案工作走深走實(shí)，可以開(kāi)展調(diào)研，評(píng)估一定區(qū)域內(nèi)當(dāng)前該領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題，并開(kāi)展專項(xiàng)監(jiān)督工作。專項(xiàng)監(jiān)督工作既可以選取一個(gè)領(lǐng)域開(kāi)展，如土地出讓領(lǐng)域，也可以是一個(gè)具體的國(guó)家財(cái)產(chǎn)形式，如水土保持費(fèi)、新設(shè)立的環(huán)境保護(hù)稅等；既可以全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一開(kāi)展，也可以由地方自主開(kāi)展。針對(duì)存在嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益的情況，可以形成調(diào)研報(bào)告向黨委請(qǐng)示匯報(bào)，聽(tīng)取人大代表、政協(xié)委員的建議和意見(jiàn)，取得對(duì)開(kāi)展專項(xiàng)監(jiān)督工作的支持。

第五，加大案例指導(dǎo)和培訓(xùn)力度，提高規(guī)范化水平和辦案能力。要實(shí)現(xiàn)規(guī)范辦案，需要不斷總結(jié)辦案經(jīng)驗(yàn)并將其上升為規(guī)則體系?！耙粋€(gè)案例勝過(guò)一打文件?！背晒Φ陌咐粌H有對(duì)實(shí)體問(wèn)題解決的經(jīng)驗(yàn)，也有程序規(guī)則的探索，可以讓同類案件有章可循，啟發(fā)檢察人員開(kāi)展類似的探索實(shí)踐。國(guó)財(cái)國(guó)土領(lǐng)域案件辦理難度大，更需要加大案例指導(dǎo)和培訓(xùn)力度，以提振辦案人員的信心，降低獨(dú)自摸索的成本；也可以結(jié)合辦案實(shí)踐的重點(diǎn)、難點(diǎn)，邀請(qǐng)審計(jì)、稅務(wù)、財(cái)政、自然資源等行政人員和專業(yè)人士進(jìn)行線上、線下授課，解決檢察辦案實(shí)務(wù)中的困難和問(wèn)題，提升檢察人員的辦案能力。

編輯：張鈺梅" " zhangclaire08@163.com