地方政府隱性債務(wù)誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險的路徑與防范

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一、引言

現(xiàn)階段我國地方政府財權(quán)事權(quán)匹配程度不夠完善，加之過去過于唯GDP論的考核方式使得地方官員盲目擴大舉債規(guī)模[1]，導(dǎo)致地方政府性債務(wù)規(guī)模不可小覷。為此，國家出臺了一系列政策和措施來控制地方債務(wù)規(guī)模、規(guī)范政府舉債行為。2015年，新《預(yù)算法》對地方債務(wù)發(fā)行的主體、用途、規(guī)模、方式等進行了限制，以法律的形式規(guī)范政府舉債行為。2018年4月，財政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金［2018］23號），進一步理清了地方政府與社會資本合作的權(quán)責(zé)關(guān)系，明確了地方政府在舉債過程中的禁止行為。盡管如此，巧借債務(wù)置換、PPP模式與政府變相擔(dān)保等舉債的新手法粉墨登場。這些手段不僅擴大了地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模，而且某些地方政府債務(wù)對經(jīng)濟增長并不能起到積極的促進作用[2]，再加上非常規(guī)貨幣政策的頻繁運用對債券二級市場的沖擊效應(yīng)，不可避免地影響到金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性，并可能誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險[3]。十九大報告中提出“守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線”，這不僅是對新時代金融市場監(jiān)管與發(fā)展提出的要求，也為地方政府舉債行為的規(guī)范化提出行為指導(dǎo)。因此，有必要具體分析地方政府性債務(wù)誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險的各種可能傳導(dǎo)路徑并提出防范對策。

二、誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險的累積路徑

1.通過PPP項目傳導(dǎo)。PPP即政府與社會資本合作模式，是政府公共部門與企業(yè)、專業(yè)化機構(gòu)等進行合作建設(shè)來提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的模式。PPP模式運行的基本流程主要可以分為前期準(zhǔn)備階段、項目招投標(biāo)階段、項目實施階段、合同擬定階段這四個階段。

上述各個階段都可能誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險，其中風(fēng)險最大的階段是前期準(zhǔn)備階段。在這個階段，可以從兩個角度來分析其如何誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險：

一是從地方政府的角度分析。PPP項目的開展不僅需要科學(xué)評估地方財政的負擔(dān)能力，還應(yīng)該結(jié)合各個有可能合并的其他PPP項目來判斷未來潛在的地方政府財政負擔(dān)[4]。在長期以來以GDP為導(dǎo)向的政績考核方式下，部分地方政府未在項目前期進行合理的評估和做好充分的準(zhǔn)備，難以正確評估財政的可負擔(dān)能力，成立了過多的PPP項目。PPP項目的融資絕大多數(shù)來自金融機構(gòu)，一旦政府發(fā)生違約，導(dǎo)致PPP項目非正常停止，那么政府的財政風(fēng)險很容易轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)性金融風(fēng)險，影響金融市場的穩(wěn)定。

二是從社會資本角度分析。信息不對稱及對政府投資行為的盲從，使得社會資本盲目投向政府參與投資的項目，這在某種意義上加大了融資的杠桿。首先，PPP模式本質(zhì)上是政府和社會資本方的合作，而非由政府絕對主導(dǎo)。大多數(shù)社會資本方未能扮演好合作者的角色，并未對項目進行完整、科學(xué)的評估，持有地方政府不破產(chǎn)的固有觀念來參與PPP項目。其次，由于企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)常常分離，決策者可能因為自身利益而忽視企業(yè)長遠的發(fā)展，產(chǎn)生道德風(fēng)險。雖然PPP項目由政府和社會資本方合作實施，但通常是社會資本方占絕大部分融資比例。在眾多違約的PPP項目中，多是由于社會投資方在前期準(zhǔn)備階段并未進行科學(xué)的評估，未充分考慮項目的階段收益與可持續(xù)融資的可能性，在項目的實施階段因為融資不足而導(dǎo)致違約，最終項目終止。社會資本方的融資來自于金融機構(gòu)，一旦項目終止，社會資本方大多難以承擔(dān)違約帶來的風(fēng)險而導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)，這可能影響區(qū)域經(jīng)濟的穩(wěn)定，進而誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

此外，項目招投標(biāo)階段、項目實施階段和合同擬定階段都有可能誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。在項目招投標(biāo)階段，如果招投標(biāo)過程不能做到公平、公正、公開，整個過程的可操作空間大，則極易產(chǎn)生腐敗，導(dǎo)致政府最終選擇的合作方并不能滿足項目的要求，這增大了項目失敗的風(fēng)險，存在誘發(fā)金融風(fēng)險的可能性。在項目實施階段，仍然需要進一步融資，但項目進行至中期并未依照預(yù)期賺取穩(wěn)定的利潤，如果不及時收回資金、償還之前的債務(wù)，就無法繼續(xù)下一輪的融資，從而帶來一系列資金問題，滋生金融風(fēng)險。在合同擬定階段，受相關(guān)人員知識儲備、能力等方面的限制，PPP項目合同的訂立在一定程度上受到影響，可能誘發(fā)金融風(fēng)險。

2.政府擔(dān)保或變相財政承諾。地方政府可以通過為企業(yè)提供口頭上的擔(dān)保或者書面承諾函，來達到為其融資的目的。地方政府為企業(yè)提供擔(dān)保的項目，多為地方政府希望建設(shè)但無法獲得財政撥款的項目，實際上這些項目反映的是地方政府的建設(shè)需求。部分地方政府官員為追求政績，有時候并未仔細考慮債務(wù)償還的問題，當(dāng)出現(xiàn)債務(wù)問題時，地方政府作為擔(dān)保人需要承擔(dān)債務(wù)償還責(zé)任，由此產(chǎn)生財政風(fēng)險，在這種情況下，地方政府往往有兩條途徑來轉(zhuǎn)移財政風(fēng)險。

第一條途徑是寄托于中央政府的救助，這就是通常所說的預(yù)算軟約束問題[5]。在這種情形下風(fēng)險由中央政府轉(zhuǎn)移到金融市場，從而誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。由于我國政治體制和財政體制的特點，地方政府出現(xiàn)債務(wù)問題時中央政府會對其進行財政兜底。中央政府提供救助之后，往往只能采用財政風(fēng)險貨幣化的手段，通過在一級市場發(fā)行中央政府債券、進行公開市場操作等宏觀經(jīng)濟調(diào)控手段，將財政風(fēng)險轉(zhuǎn)移到金融市場，這一過程將地方政府的財政風(fēng)險由區(qū)域擴大到全國，使財政風(fēng)險轉(zhuǎn)化成系統(tǒng)性金融風(fēng)險。第二條途徑是將財政風(fēng)險轉(zhuǎn)移給企業(yè)，再由企業(yè)轉(zhuǎn)移到金融市場，從而誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。當(dāng)出現(xiàn)債務(wù)危機時，如果地方政府通過地方性融資平臺將風(fēng)險轉(zhuǎn)移到單個企業(yè)或金融機構(gòu)，則出現(xiàn)債務(wù)危機的融資平臺數(shù)量增多，微觀的金融危機累積，這將會對宏觀金融市場產(chǎn)生嚴(yán)重的影響，從而誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險[6]。

以C市為例。2015年8月，C市D區(qū)政府違規(guī)提供書面承諾函，批準(zhǔn)同意D區(qū)A公司向B金融機構(gòu)進行融資，承諾為其提供協(xié)調(diào)支付融資產(chǎn)品的本金和利息。同年11～12月期間，A公司獲得融資款0.55億元。D區(qū)政府在此融資過程中扮演著承諾還款的擔(dān)保者角色，當(dāng)A公司的經(jīng)營運轉(zhuǎn)出現(xiàn)問題時，將由D區(qū)政府承擔(dān)還款的責(zé)任。

一年后，D區(qū)政府的違規(guī)擔(dān)保行為被專項檢查發(fā)現(xiàn)，令其限期整改，相關(guān)責(zé)任人受到嚴(yán)肅處理，最終由當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)G公司償還相應(yīng)債務(wù)，撤回D區(qū)財政局出具的相關(guān)文件，解除擔(dān)保責(zé)任。這一問題的解決，相當(dāng)于將地方政府的財政風(fēng)險轉(zhuǎn)移到企業(yè)，G公司需承擔(dān)一筆額外的債務(wù)，無形中加大了公司的資金壓力。G公司為彌補資金缺口，可能會采取信貸、發(fā)行債券等行為進行融資，將企業(yè)內(nèi)部風(fēng)險轉(zhuǎn)移到金融市場，可能由此誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

3.債務(wù)置換中產(chǎn)生的新問題。我國最早采用債務(wù)置換方式化解地方政府隱性債務(wù)是在2015年3月，財政部公開發(fā)文確認下發(fā)1萬億元人民幣地方政府債券額度置換存量債務(wù)。通過發(fā)行置換債券、延長債務(wù)期限的手段降低存量債務(wù)成本，但債務(wù)置換從原理上說是對地方政府債務(wù)期限結(jié)構(gòu)的改變，未從根本上解決地方債務(wù)的財政負擔(dān)、潛在金融風(fēng)險等系列相關(guān)問題。

其中一個問題是風(fēng)險滾動式傳導(dǎo)問題。債務(wù)置換相當(dāng)于延長了地方存量債務(wù)的到期期限，實際上是地方政府再次將財政風(fēng)險轉(zhuǎn)移給金融市場，并且在新一輪的傳導(dǎo)過程中，不僅僅是財政風(fēng)險向金融風(fēng)險的轉(zhuǎn)換，還具有風(fēng)險放大的可能性。風(fēng)險的滾動式傳導(dǎo)主要體現(xiàn)在兩方面：一方面，地方政府發(fā)行置換債券后，需要金融市場中的主體去購買債券，其中最主要的是商業(yè)銀行。在商業(yè)銀行與金融機構(gòu)貸款、債券和現(xiàn)金之間，從資產(chǎn)負債表的角度來看存在一個相對穩(wěn)定的比例平衡。原則上，商業(yè)銀行應(yīng)根據(jù)自身的資本構(gòu)成概況、風(fēng)險承擔(dān)能力以及投資策略，確定有針對性的交易動機[7]，但商業(yè)銀行購買地方置換債券的行為相當(dāng)于要求金融機構(gòu)將之前的政府部分貸款置換為債券，導(dǎo)致其貸款與債券之間的配比失衡。此時，商業(yè)銀行等金融機構(gòu)為了平衡資產(chǎn)負債表，往往會對自身所持有的債券比例進行調(diào)整，哪怕置換的債券暫時不能在二級市場上正常流通，商業(yè)銀行等金融機構(gòu)也仍然愿意選擇出售部分其他類型的債券，以達到平衡資產(chǎn)負債表的目的。這種由于政策性原因而導(dǎo)致市場上債券的供給大于需求的行為，破壞了市場的平衡，可能會影響金融市場上其他債券的價格和需求，不利于金融市場的穩(wěn)定，易滋生金融風(fēng)險。另一方面，對于央行而言，為了吸引商業(yè)銀行購買地方政府債券，可以采取降低利息、降低準(zhǔn)備金率等措施加強對市場流動性的管理，增加了商業(yè)銀行的可用資金。這一行為相當(dāng)于增加基礎(chǔ)貨幣的供給，使金融市場上的貨幣供給量成倍放大，可能會引起通貨膨脹，在整個金融市場誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

另一個問題是地方債務(wù)置換額度問題。目前，置換額度主要參考各個省市的債務(wù)存量以及當(dāng)年要到期的債務(wù)規(guī)模來確定。這樣的額度分配具有一定的合理性，但隨著債務(wù)置換的推進，地方政府債務(wù)繼續(xù)置換的難度加大。過去三年，地方政府債務(wù)置換的對象主要是銀行與信托貸款等，其流動性不強，使得置換的難度相對較小。當(dāng)前，債務(wù)置換開始觸及地方政府隱性債務(wù)，如“城投債”等地方政府性債務(wù)的置換。不同于流動性較差的金融貸款類債務(wù)，地方政府隱性債務(wù)等債券類債務(wù)的置換還涉及置換債券的定價問題，置換債券定價的非市場化，加大了其置換難度。同時，與之相關(guān)的置換額度的確定直接決定了各級政府當(dāng)年可以獲取的債務(wù)資金量，如何分配才能切合實際地滿足各地的需求是一個難題。額度過高，地方政府舉債過多，人為因素對金融市場的影響較大，地方政府未來償還債務(wù)的壓力加大，地方政府性債務(wù)誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險的可能性也增大了；額度過低，會影響地方政府債務(wù)存量的置換進度，難以實現(xiàn)處理地方政府存量債務(wù)的目標(biāo)，對于金融市場的可持續(xù)健康發(fā)展也是一大隱患。

以丹東港集團有限公司連環(huán)債券違約為例。丹東港集團是從事港口貿(mào)易的企業(yè)，近年來，受國內(nèi)外經(jīng)濟的影響，港口行業(yè)供需失衡，導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營業(yè)績下滑，故企業(yè)進行了大規(guī)模的舉債。自2017年下半年到2018年5月，已經(jīng)發(fā)生了四次違約。其中最主要的原因是融資難度大，長期債務(wù)壓力大，對借新債還舊債的依賴程度高，一次債務(wù)違約可能導(dǎo)致連鎖違約事件的發(fā)生。丹東港集團解決債務(wù)危機的方式類似于地方債務(wù)置換，依靠借新債還舊債，這種方式并未解決丹東港集團的債務(wù)危機，不僅造成公司股價大跌，而且對區(qū)域金融市場產(chǎn)生不良影響，極易誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

4.三種路徑的比較。以上路徑是誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險的主要路徑，地方政府性債務(wù)通過上述三種途徑的傳導(dǎo)，極有可能誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險，對金融市場產(chǎn)生惡劣的影響。

三種路徑并非彼此獨立，某一地方政府的某一舉債行為可能同時涉及幾種傳導(dǎo)路徑，它們之間也存在著聯(lián)系。首先，參與方式相同。不論是在PPP項目中，還是政府提供變相擔(dān)?；蛘叩胤秸M行債務(wù)置換，政府都是融資活動的參與者和融資需求方。其次，政府行為都具有杠桿效應(yīng)。在上述三種路徑中，政府行為增加債務(wù)，產(chǎn)生財政風(fēng)險，財政風(fēng)險在通過三種路徑向金融風(fēng)險轉(zhuǎn)換的過程中均產(chǎn)生杠桿效應(yīng)，風(fēng)險會被放大。最后，三種累積路徑都會增加地方政府性債務(wù)總量，直接或間接與金融機構(gòu)存在聯(lián)系，將財政風(fēng)險轉(zhuǎn)移到金融市場，都可能誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

雖然三種路徑之間存在聯(lián)系，但也存在很大的差異。首先，地方政府雖然都是參與者，但參與程度不同。地方政府在PPP項目中與社會資本方是合作關(guān)系；在地方政府發(fā)行置換債券時，地方政府是主導(dǎo)方。在這兩種路徑中，地方政府都是完全參與。而地方政府變相提供擔(dān)保屬于一種隱性債務(wù)，地方政府并非完全參與整個融資過程。其次，不同類型項目政府的參與方式也不相同。在PPP項目和進行變相擔(dān)保情形下，地方政府是一種資金性的參與，而在進行債務(wù)置換時，只是不同種類、不同期限債務(wù)的置換，是以新債換舊債的一種非資金參與方式。

三、風(fēng)險累積的原因

1.缺乏專門人才。在PPP項目的前期準(zhǔn)備階段，第三方機構(gòu)因缺乏專業(yè)的評估人員，不能準(zhǔn)確評估每個PPP項目的可行性。在PPP項目的招投標(biāo)過程中，政府部門缺乏專業(yè)人員對投標(biāo)方做出科學(xué)的判斷，不夠了解投標(biāo)方的可融資性和與PPP項目的契合程度，容易導(dǎo)致地方政府判斷錯誤而產(chǎn)生風(fēng)險。在PPP項目的合同擬定過程中，社會資本方缺乏專業(yè)的法律人員，導(dǎo)致其無法明確自身在PPP項目中相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，使得社會資本方的行為具有一定的盲目性。另外，我國地方政府的債務(wù)置換工作主要依托于置換債券的發(fā)行，而目前我國地方債信用評價與定價等相關(guān)制度亟待完善，尤其是該領(lǐng)域的人才隊伍建設(shè)工作達不到現(xiàn)實的需求。

2.舉債流程不規(guī)范。舉債流程缺乏規(guī)范性是地方政府發(fā)生債務(wù)危機以及引發(fā)風(fēng)險問題的重要原因。就PPP項目的四個階段而言，每個階段都存在引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險的可能性，而我國的現(xiàn)狀卻是缺乏完善的法律法規(guī)對其進行規(guī)范，尤其是對流程的源頭進行監(jiān)督管理。以日本為例，日本從英國引入PFI制度，于1999年頒布《利用民間資金促進公共設(shè)施等設(shè)備相關(guān)法》，并于2001年、2005年、2011年和2013年對其進行修改，結(jié)合本國實際發(fā)展出一套獨具特色的日本模式，不僅根據(jù)PPP項目的實施結(jié)果進行事后獎懲，還對項目進行事前監(jiān)管。因此，PPP項目的良好發(fā)展離不開完善的法律體系。目前我國有《特許經(jīng)營法》《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律來管理、約束PPP項目的實施，但PPP項目的實施過程仍然存在許多不規(guī)范的地方。例如，我國法律規(guī)定地方政府不能為企業(yè)提供擔(dān)保，但此類現(xiàn)象仍然存在，其原因是對于政府的變相擔(dān)保行為缺乏具體制度規(guī)范。地方政府變相提供擔(dān)保的事件層出不窮，但國家并未從源頭上進行監(jiān)督管理，只是在危機爆發(fā)后采取懲罰措施，這雖然可以起到懲戒作用，但部分地方政府存在僥幸心理，誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險的可能性仍然存在。由于缺乏專門的法律來規(guī)范PPP項目的實施，缺乏流程監(jiān)管，導(dǎo)致PPP項目的非正常終止以及帶來的一系列問題易引發(fā)債務(wù)風(fēng)險，最終誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

3.政績考核方式不合理。政績考核制度不合理也是誘發(fā)風(fēng)險產(chǎn)生并累積傳導(dǎo)的原因之一。劉瑞明等[8]認為，以GDP為導(dǎo)向的政績考核體制必然會催生地方主政官員的短期行為偏好。以地區(qū)GDP來衡量政績，作為官員升遷的依據(jù)在一定時期是合理的，符合當(dāng)時的國情；而現(xiàn)階段更加強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量與內(nèi)涵，原先一味追求GDP的政績考核方式已不符合時代要求。地方政府為追求政績，盲目開展PPP項目，變相提供擔(dān)保，使得債務(wù)規(guī)模日益擴大，現(xiàn)又通過債務(wù)置換來延長債務(wù)展期，對當(dāng)?shù)刎斦徒鹑谑袌鲈斐刹涣加绊憽?/p>

4.財權(quán)事權(quán)不匹配。地方政府進行大規(guī)模舉債的目的大多是進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供公共服務(wù)。因此，地方政府財權(quán)與事權(quán)的不匹配不僅導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模過大，而且是形成財政金融風(fēng)險疊加的重要原因。自分稅制改革以來，分稅制改革客觀上增強了中央政府的財力，而政府間轉(zhuǎn)移支付體系又一直沒能走出漫長的過渡期[9]，在收入分配過程中，僅明確了中央政府和地方政府的收入分配機制，卻沒有給予地方政府實質(zhì)性的稅收自主權(quán)。對于地方政府而言，其能獲得的財力支持比較有限。即使有中央政府的轉(zhuǎn)移支付，也難以滿足城鎮(zhèn)化進程中地方政府的資金需求。因此，地方政府只有通過舉債來滿足資金需求，導(dǎo)致地方債規(guī)模的擴大，再加上違規(guī)操作誘發(fā)財政風(fēng)險，這些風(fēng)險又可能轉(zhuǎn)移至企業(yè)和金融機構(gòu)，從而誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

四、防范風(fēng)險累積的對策建議

1.注重專業(yè)人才的培養(yǎng)。缺乏專業(yè)的人才會導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生，不論是政府部門、企業(yè)還是第三方機構(gòu)都應(yīng)該充分認識到人才的重要性。地方政府應(yīng)制定更加有吸引力的優(yōu)惠政策，加快引進國內(nèi)外高層次人才，積極借鑒市政債券發(fā)展較完善國家的經(jīng)驗。在結(jié)合我國地方政府債務(wù)實際情況的基礎(chǔ)上，構(gòu)建適合我國的市政債利率期限結(jié)構(gòu)。地方政府應(yīng)該積極為專業(yè)人才搭建優(yōu)質(zhì)的就業(yè)平臺，充分發(fā)揮人才的用武之地，并加快完善人才落戶政策。對于金融機構(gòu)而言，為了吸引人才和提高企業(yè)的競爭力，應(yīng)該創(chuàng)造良好的工作環(huán)境和制定優(yōu)厚的薪酬福利制度，激發(fā)人才的創(chuàng)新能力。同時，還應(yīng)該創(chuàng)新激勵機制，留住人才、提高其創(chuàng)新能力和工作效率。對于第三方機構(gòu)而言，可以定向培養(yǎng)專業(yè)人才，比如加強項目評估和信用評級等方面人才的培養(yǎng)，這將有利于提高項目評估的科學(xué)性以及推動債券評級的市場化改革。

2.規(guī)范政府發(fā)債行為。規(guī)范地方政府的舉債行為可以有效防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險。首先，應(yīng)該對地方政府某些不規(guī)范行為進行整改。通過專項調(diào)查等清查方式，按照法律法規(guī)的要求，解決過去遺留的問題，全面規(guī)范各級地方政府的行為。要從根本上消除地方政府對中央政府“預(yù)算軟約束”的思想依賴，并彌補制度缺陷，各級地方政府應(yīng)當(dāng)在調(diào)研各地經(jīng)濟增長、創(chuàng)新能力、財政支出、稅收收入等方面情況的基礎(chǔ)上，形成對地方政府性債務(wù)的有效管理方案。其次，應(yīng)當(dāng)強化管理PPP項目的各相關(guān)流程，杜絕地方政府的隱性舉債行為，加快投融資平臺市場化改革，使其能真正促進新時代社會主義市場經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。要防范地方政府性債務(wù)向企業(yè)的轉(zhuǎn)移，尤其是要嚴(yán)控風(fēng)險的杠桿化。最后，應(yīng)該規(guī)范政府和社會資本方合作行為。一方面地方政府不得為社會資本方變相提供擔(dān)保；另一方面，社會資本方也不得違規(guī)為政府提供融資，應(yīng)該根據(jù)法律規(guī)定，通過正規(guī)途徑參與政府項目。

3.調(diào)整政績考核方式。隨著我國經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，過度強調(diào)以GDP增長為核心的地方政府績效考核指標(biāo)的局限性逐漸顯現(xiàn)，以犧牲環(huán)境為代價的GDP增長模式已經(jīng)無法滿足時代和社會發(fā)展的需要。十九大報告指出，新的發(fā)展理念作為習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，成為黨的指導(dǎo)思想和基本的治國方略。不論是地方政府進行自身建設(shè)還是上級政府對下級政府進行政績考核，都不應(yīng)該再簡單地將GDP總量或者增長作為唯一的考核指標(biāo)，而是應(yīng)該重視經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和內(nèi)涵。一是可以嘗試建立GDP周期考核指標(biāo)，不孤立、片面地將年度GDP作為政績考核指標(biāo)，而是基于一個發(fā)展周期進行政績考核，注重地區(qū)長遠發(fā)展，有質(zhì)量地發(fā)展；二是努力構(gòu)建涵蓋人民獲得感、幸福感的綜合績效考核指標(biāo)體系，以此促進地方政府的各項政策都能以實現(xiàn)人民對美好生活的向往為奮斗目標(biāo)，適應(yīng)新時代社會的發(fā)展。三是實現(xiàn)財政支出領(lǐng)域與財政支出效益的聯(lián)動考核。在把教育、科技投入納入政績考核體系的基礎(chǔ)上，關(guān)注民生領(lǐng)域財政資金投入的成效。

4.差異化防范風(fēng)險。一方面，過去的經(jīng)驗以及諸多國內(nèi)外學(xué)者的實證研究表明，各地經(jīng)濟環(huán)境不同，地方債務(wù)規(guī)模的各項影響因素在不同地區(qū)之間存在異質(zhì)性。因此，關(guān)于地方政府性債務(wù)危機風(fēng)險傳導(dǎo)問題的解決，不能再僅僅從宏觀的角度來制定政策和措施，而是需要因地制宜，根據(jù)每個省份或者每級政府債務(wù)問題的特殊性，有的放矢，將地方債的發(fā)行與地方經(jīng)濟發(fā)展和財政運行協(xié)調(diào)起來，采取不同的地方債管理措施來規(guī)避風(fēng)險，精準(zhǔn)解決問題。另一方面，應(yīng)該對地方政府債務(wù)進行動態(tài)監(jiān)測，保證地方政府財政的可持續(xù)性。不僅要完善對PPP項目、債務(wù)置換等工作流程的管控，而且要強化對工作人員職業(yè)道德、業(yè)務(wù)素質(zhì)的提升?？蓢L試結(jié)合不同地區(qū)的經(jīng)濟增長水平完善地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制，不僅要符合風(fēng)險傳導(dǎo)一般規(guī)律，還應(yīng)該滿足當(dāng)?shù)匚磥斫?jīng)濟建設(shè)的需要。