問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)處置論

摘" 要：

從法律文本和實(shí)踐運(yùn)行看，我國(guó)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置尚未實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)治理。在制定《金融穩(wěn)定法》的背景下，問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置需引入系統(tǒng)觀念，從主體、方法、規(guī)則、程序等層面進(jìn)行體系性分析，運(yùn)用源頭防范、系統(tǒng)治理、整體協(xié)同的方式來(lái)防控風(fēng)險(xiǎn)。未來(lái)我國(guó)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)處置，應(yīng)以《金融穩(wěn)定法》為核心完善金融風(fēng)險(xiǎn)處置法律體系，以過(guò)程監(jiān)管為重心完善金融風(fēng)險(xiǎn)整體防控體系，以行政與司法協(xié)同為基礎(chǔ)完善金融風(fēng)險(xiǎn)個(gè)案處置體系。

關(guān)鍵詞：?jiǎn)栴}金融機(jī)構(gòu)；風(fēng)險(xiǎn)處置；系統(tǒng)治理；金融穩(wěn)定

中圖分類號(hào)：DF438" 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2025.01.02" 開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

文章編號(hào)：1008-4355（2025）01-0020-11

收稿日期：2024-07-25

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)與健全金融穩(wěn)定長(zhǎng)效法律機(jī)制研究”（23ZD157）

作者簡(jiǎn)介：李博莧（1993—），女，山西太原人，中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院博士研究生。

①" 參見(jiàn)《黨的二十大報(bào)告學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問(wèn)》編寫(xiě)組：《黨的二十大報(bào)告學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問(wèn)》，

黨建讀物出版社、學(xué)習(xí)出版社2022年版，第22頁(yè)。

②

《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》，人民出版社2024年版，第20-21頁(yè)。

③

參見(jiàn)刑會(huì)強(qiáng)：《問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)處理中相關(guān)政府部門(mén)之職責(zé)劃分》，載《首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2007年第1期，第119頁(yè)。

黨的二十大報(bào)告對(duì)深化金融體制改革，加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，強(qiáng)化金融穩(wěn)定保障體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線提出了明確要求。①黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》指出，“制定金融法。完善金融監(jiān)管體系，依法將所有金融活動(dòng)納入監(jiān)管，強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任和問(wèn)責(zé)制度，加強(qiáng)中央和地方監(jiān)管協(xié)同”。②2024年6月，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)金融穩(wěn)定法（草案二次審議稿）》（以下簡(jiǎn)稱《草案二次審議稿》）進(jìn)行了審議，這反映出黨和國(guó)家對(duì)以法治方式化解金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定更加重視。盡管我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)整體可控，但極個(gè)別金融機(jī)構(gòu)的安全穩(wěn)健性卻面臨著較大挑戰(zhàn)，做好金融風(fēng)險(xiǎn)防控工作仍是持續(xù)而艱巨的任務(wù)。其中，問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置是金融風(fēng)險(xiǎn)防控的重中之重。③本文結(jié)合《中華人民共和國(guó)金融穩(wěn)定法》（以下簡(jiǎn)稱《金融穩(wěn)定法》）的制定，針對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置進(jìn)行體系性分析，適度延伸到風(fēng)險(xiǎn)防控環(huán)節(jié)，避免單一或少數(shù)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)處置提出建議。

一、我國(guó)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的法律規(guī)范分析

目前，我國(guó)雖無(wú)針對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的專門(mén)法律法規(guī)，但在《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》（以下簡(jiǎn)稱《中國(guó)人民銀行法》）、《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》（以下簡(jiǎn)稱《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》） 、《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》（以下簡(jiǎn)稱《商業(yè)銀行法》）、 《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《保險(xiǎn)法》）、《中華人民共和國(guó)證券法》（以下簡(jiǎn)稱《證券法》）等法律法規(guī)中均有零散規(guī)定。對(duì)這些零散規(guī)定進(jìn)行全面梳理并分析其中存在的問(wèn)題，是研究我國(guó)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的起點(diǎn)。

（一）維持問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)持續(xù)經(jīng)營(yíng)的法律規(guī)范

實(shí)踐中，盡管有的金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)或可能出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，但可通過(guò)整改、整頓、接管、托管或破產(chǎn)和解、重整等方式維持其持續(xù)經(jīng)營(yíng)。在整改方面，《保險(xiǎn)法》《保險(xiǎn)公司償付能力管理規(guī)定》等規(guī)定，監(jiān)管部門(mén)在具備法定情形時(shí)可責(zé)令保險(xiǎn)公司限期整改；《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》規(guī)定了銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)違反審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則等情形的責(zé)令改正舉措；《證券法》詳細(xì)規(guī)定了證券公司有風(fēng)險(xiǎn)情形下的限期改正。整頓是比整改更嚴(yán)厲的風(fēng)險(xiǎn)處置措施。《保險(xiǎn)法》規(guī)定保險(xiǎn)公司未完成整改，監(jiān)管部門(mén)可決定選派保險(xiǎn)專業(yè)人員等組成整頓組對(duì)公司進(jìn)行整頓?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》規(guī)定逾期不改正的，監(jiān)管部門(mén)可以責(zé)令銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)停業(yè)整頓，甚至吊銷其經(jīng)營(yíng)許可證。《證券法》規(guī)定了停業(yè)整頓這一風(fēng)險(xiǎn)處置舉措。《保險(xiǎn)法》規(guī)定在保險(xiǎn)公司償付能力嚴(yán)重不足，違反本法規(guī)定損害

社會(huì)公共利益，可能嚴(yán)重危及或已經(jīng)嚴(yán)重危及公司的償付能力時(shí)，監(jiān)管部門(mén)可指派接管組織直接接管并負(fù)責(zé)保險(xiǎn)公司全部經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。《商業(yè)銀行法》詳細(xì)規(guī)定了有風(fēng)險(xiǎn)銀行接管的觸發(fā)條件、接管實(shí)施及終止等。《證券法》規(guī)定證券公司違法經(jīng)營(yíng)或者出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重危及證券市場(chǎng)秩序、損害投資者利益的，監(jiān)管部門(mén)可依法實(shí)行接管?！侗ｋU(xiǎn)法》《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等并未規(guī)定托管，但《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》規(guī)定清算組可將清算事務(wù)委托給中國(guó)人民銀行指定的金融機(jī)構(gòu)辦理。《證券法》《證券投資基金法》設(shè)置托管舉措，主要是為保障投資者權(quán)益和資本市場(chǎng)的安全。究其根本在于證券公司與投資者關(guān)系密切，一旦出現(xiàn)問(wèn)題會(huì)引發(fā)市場(chǎng)動(dòng)蕩，需借助托管這一風(fēng)險(xiǎn)處置舉措來(lái)維持其繼續(xù)經(jīng)營(yíng)。在破產(chǎn)重整、和解方面，《保險(xiǎn)法》規(guī)定經(jīng)監(jiān)管部門(mén)同意后問(wèn)題保險(xiǎn)公司可向法院申請(qǐng)破產(chǎn)重整、和解；《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》未直接規(guī)定破產(chǎn)重整、和解這一風(fēng)險(xiǎn)處置舉措，但并不意味銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)不能進(jìn)行破產(chǎn)重整、和解，仍可根據(jù)《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《企業(yè)破產(chǎn)法》）的一般規(guī)定予以推進(jìn)；《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》明確規(guī)定了證券公司符合破產(chǎn)重整條件的，監(jiān)管部門(mén)可向法院申請(qǐng)對(duì)該證券公司進(jìn)行重整，證券公司或其債權(quán)人在經(jīng)監(jiān)管部門(mén)批準(zhǔn)后也可向法院申請(qǐng)破產(chǎn)重整。

（二）推動(dòng)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)的法律規(guī)范

目前來(lái)看，我國(guó)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)主要存在行政撤銷和破產(chǎn)清算兩種方式。其中，行政撤銷是行政性的市場(chǎng)退出方式，若金融機(jī)構(gòu)違法經(jīng)營(yíng)而被吊銷經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)許可證或償付能力不達(dá)標(biāo)時(shí)，監(jiān)管部門(mén)可直接以行政手段撤銷問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)。我國(guó)《保險(xiǎn)法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《證券法》均已設(shè)置金融機(jī)構(gòu)撤銷條款，《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》則詳細(xì)規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)撤銷的決定、清算等內(nèi)容。破產(chǎn)清算是司法性的市場(chǎng)退出方式，是法院主導(dǎo)下的司法性的問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出程序。按照我國(guó)《保險(xiǎn)法》《企業(yè)破產(chǎn)法》的相關(guān)規(guī)定，問(wèn)題保險(xiǎn)公司符合破產(chǎn)條件則進(jìn)入破產(chǎn)清算程序。《商業(yè)銀行法》規(guī)定商業(yè)銀行符合破產(chǎn)條件并經(jīng)監(jiān)管部門(mén)同意，可進(jìn)入破產(chǎn)清算程序。《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》規(guī)定，證券公司被依法撤銷、關(guān)閉且符合破產(chǎn)條件的，監(jiān)管部門(mén)或其委托的行政清理組可在行政清理工作完成后向法院申請(qǐng)破產(chǎn)清算；證券公司或其債權(quán)人在

監(jiān)管部門(mén)批準(zhǔn)后也可向法院申請(qǐng)破產(chǎn)清算。

（三）問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置法律規(guī)范的不足

盡管我國(guó)采用分業(yè)立法的方式，但面向不同金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置措施具有相對(duì)一致性，這就要求不同金融立法在對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置上應(yīng)作出相對(duì)統(tǒng)一的安排。然而，各金融單行法及對(duì)應(yīng)監(jiān)管部門(mén)因受其所處地位的限制，難以從金融業(yè)態(tài)全局、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防控等視角作出更高層次的金融風(fēng)險(xiǎn)處置安排，更無(wú)法實(shí)現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)處置法律規(guī)范的整體性設(shè)計(jì)。這表現(xiàn)為各金融單行法僅授權(quán)監(jiān)管部門(mén)在特定情況下采取相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)處置措施，但在權(quán)責(zé)主體、程序設(shè)計(jì)上欠缺統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，并未銜接好各監(jiān)管部門(mén)、各處置階段之間的關(guān)系，欠缺跨越分業(yè)監(jiān)管的一體化風(fēng)險(xiǎn)處置安排。

進(jìn)一步講，這種分業(yè)監(jiān)管模式與一致處置的需求可能形成“制度性錯(cuò)配”，影響問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的統(tǒng)一性與整體協(xié)調(diào)。

參見(jiàn)李曙光：《銀行風(fēng)險(xiǎn)處置法律框架及銜接問(wèn)題》，載《中國(guó)金融》2024年第9期，第16頁(yè)。比如，金融單行法中的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)規(guī)則與《企業(yè)破產(chǎn)法》未形成制度合力。具體來(lái)講，在法治框架下應(yīng)以《企業(yè)破產(chǎn)法》作為處理問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的法律依據(jù)，但《企業(yè)破產(chǎn)法》對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)規(guī)定得較為原則，無(wú)法與各個(gè)金融單行法形成有效銜接。與此同時(shí)，各金融單行法對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的規(guī)定并不具體，且更多聚焦于行政程序和監(jiān)管措施。一方面，《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定監(jiān)管部門(mén)可就問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)向法院提出重整申請(qǐng)，該規(guī)定較為原則，欠缺可操作性；《商業(yè)銀行法》等金融法律未就申請(qǐng)重整的情形作出具體規(guī)定。另一方面，各金融單行法對(duì)金融債權(quán)人及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)處置、金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)管理人選任監(jiān)督等破產(chǎn)法事項(xiàng)較少涉及，問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律規(guī)則明顯滯后于金融風(fēng)險(xiǎn)處置需求。

二、我國(guó)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的實(shí)踐狀況

盡管目前我國(guó)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置法律制度供給相對(duì)滯后，但仍在實(shí)踐中有效處置了相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，并逐步探索出了多元化的問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置模式。當(dāng)然，這些模式尚存在市場(chǎng)化、法治化、體系化不足等問(wèn)題。

（一）問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的多元模式

近年來(lái)，在問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置中，重組、接管、托管、撤銷、破產(chǎn)等法定的風(fēng)險(xiǎn)處置措施呈現(xiàn)出組合運(yùn)用的特征，形成“接管+撤銷”“接管+破產(chǎn)”“接管”“接管+托管”等多元化的風(fēng)險(xiǎn)處置模式，可以說(shuō)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置實(shí)踐已超前于法律制度供給。

1.“接管+撤銷”模式

“接管+撤銷”模式的主要做法是：接管后成立接管組織行使問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)；設(shè)立第三方金融機(jī)構(gòu)承接問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的部分或者全部業(yè)務(wù)、資產(chǎn)和負(fù)債；監(jiān)管部門(mén)依法作出撤銷決定終止其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并予以解散；問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)被撤銷后，由監(jiān)管部門(mén)組織成立清算組織對(duì)其進(jìn)行清算或行政清理后予以注銷。典型案例是對(duì)安邦保險(xiǎn)集團(tuán)的風(fēng)險(xiǎn)處置，監(jiān)管部門(mén)以違法經(jīng)營(yíng)行為可能嚴(yán)重危及公司償付能力為由接管安邦保險(xiǎn)集團(tuán)，保險(xiǎn)保障基金注資獲得安邦保險(xiǎn)集團(tuán)絕對(duì)控股權(quán)，安邦保險(xiǎn)集團(tuán)變更為大家保險(xiǎn)集團(tuán)并設(shè)立大家財(cái)險(xiǎn)，依法受讓安邦財(cái)險(xiǎn)的部分保險(xiǎn)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)和負(fù)債，安邦保險(xiǎn)不開(kāi)展新的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，安邦保險(xiǎn)集團(tuán)及相關(guān)子公司等被依法撤銷后清算注銷。

參見(jiàn)邵萌：《安邦保險(xiǎn)落幕》，載《法人》2020年第10期，第63頁(yè)。

2.“接管+破產(chǎn)”模式

“接管+破產(chǎn)”模式包括“接管+破產(chǎn)清算”與“接管+破產(chǎn)重整”兩種路徑?！敖庸?破產(chǎn)清算”的主要做法是：成立或者指定相關(guān)機(jī)構(gòu)接管問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)；通過(guò)存款保險(xiǎn)基金等提供流動(dòng)性支持；設(shè)立過(guò)橋銀行、特殊目的載體等承接問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的部分或者全部業(yè)務(wù)、資產(chǎn)和負(fù)債；最后由法院裁定宣告破產(chǎn)。典型案例是對(duì)包商銀行的風(fēng)險(xiǎn)處置，監(jiān)管部門(mén)接管后由存款保險(xiǎn)基金吸收損失、中國(guó)人民銀行提供流動(dòng)性支持，新設(shè)蒙商銀行并聯(lián)合徽商銀行承接包商銀行相關(guān)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)和負(fù)債，監(jiān)管部門(mén)同意包商銀行進(jìn)入破產(chǎn)清算程序并由法院裁定宣告破產(chǎn)后注銷。

參見(jiàn)王增武：《包商銀行破產(chǎn)重組》，載《銀行家》2021年第1期，第23頁(yè)?！敖庸?破產(chǎn)重整”的主要做法是：成立或者指定相關(guān)主體接管問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)；設(shè)立第三方金融機(jī)構(gòu)承接問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的全部業(yè)務(wù)、資產(chǎn)和負(fù)債；進(jìn)入司法破產(chǎn)重整后通過(guò)引入戰(zhàn)略投資者

注入資金。典型例證為對(duì)易安財(cái)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)處置，監(jiān)管部門(mén)在接管易安財(cái)險(xiǎn)期滿后選擇讓其進(jìn)入破產(chǎn)重整程序，向法院申請(qǐng)破產(chǎn)重整并將重整計(jì)劃執(zhí)行完畢，引入戰(zhàn)略投資者

注入資金清償債務(wù)、填補(bǔ)易安財(cái)險(xiǎn)的凈資產(chǎn)并承接全部員工。

參見(jiàn)李國(guó)輝：《金融穩(wěn)定專門(mén)法立法工作加速推進(jìn)》，載《金融時(shí)報(bào)》2022年4月7日，第2版。

3.“接管”或“接管+托管”模式

“接管”模式的主要做法是：監(jiān)管部門(mén)依法成立接管組織行使問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，并通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、注入資金、剝離不良資產(chǎn)等方式進(jìn)行行政重組，改善其資產(chǎn)質(zhì)量、財(cái)務(wù)狀況、資本流動(dòng)及清償能力，防止其資產(chǎn)質(zhì)量和業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)惡化，促進(jìn)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)化解風(fēng)險(xiǎn)。典型案例是對(duì)恒豐銀行的風(fēng)險(xiǎn)處置，恒豐銀行由省級(jí)人民政府派出工作組入駐，按照公司治理架構(gòu)組建新管理團(tuán)隊(duì)，采取“剝離不良、引進(jìn)戰(zhàn)投、整體上市”方式，將不良資產(chǎn)按照市場(chǎng)價(jià)格一次性剝離給金融資產(chǎn)管理公司，引進(jìn)戰(zhàn)略投資者注資入股，逐步實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)營(yíng)。

參見(jiàn)胡楊：《“一行一策” 精準(zhǔn)拆彈》，載《中國(guó)銀行保險(xiǎn)報(bào)》2020年12月21日，第1版。問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)處置實(shí)踐中亦有在接管基礎(chǔ)上引入第三方機(jī)構(gòu)托管的方式，即監(jiān)管部門(mén)對(duì)被處置機(jī)構(gòu)進(jìn)行接管，行使問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，同時(shí)委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行托管，促成第三方機(jī)構(gòu)通過(guò)協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式轉(zhuǎn)讓股權(quán)。典型案例是對(duì)國(guó)盛證券的風(fēng)險(xiǎn)處置，監(jiān)管部門(mén)接管后行使國(guó)盛證券的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，同時(shí)委托招商證券進(jìn)行托管。

參見(jiàn)李丹丹：《明天系風(fēng)險(xiǎn)處置近尾聲 9家被接管機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)外溢性可控》，載《上海證券報(bào)》2020年7月20日，第1版。

（二）問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置實(shí)踐存在的問(wèn)題

其一，處置舉措對(duì)外部救助依賴較大，市場(chǎng)化程度有所不足。在面向問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)采取的諸多風(fēng)險(xiǎn)處置舉措中，基本都會(huì)采用注入資金的方式，或通過(guò)保險(xiǎn)保障基金、存款保險(xiǎn)基金等行業(yè)保障基金，或通過(guò)政府控制的國(guó)有資本、國(guó)有企業(yè)，以增資擴(kuò)股、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等形式為問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)注資，凸顯出這些處置舉措市場(chǎng)化程度不足。同時(shí)，上述諸種處置舉措主要依賴外部救助，欠缺法定的損失分?jǐn)倷C(jī)制，對(duì)金融公平及社會(huì)公平亦有一定的不良影響。另外，問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置多為地方政府與監(jiān)管部門(mén)采取“一事一議”的方式，與問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)管理層、股東、債權(quán)人和投資人協(xié)商談判達(dá)成最終處置方案。

參見(jiàn)劉向民：《我國(guó)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的思考》，載《中國(guó)金融》2018年第11期，第42頁(yè)。值得注意的是，地方政府雖承擔(dān)一定風(fēng)險(xiǎn)化解職能，在問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)個(gè)案處置中亦可發(fā)揮一定作用，但其職責(zé)范圍、方式、路徑均不明確，與監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)邊界需要進(jìn)一步厘清。若不厘清監(jiān)管部門(mén)與地方政府的職責(zé)邊界，將不利于明確問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)事前防范、事中化解、事后處置中的權(quán)責(zé)分工，不利于形成長(zhǎng)遠(yuǎn)的金融風(fēng)險(xiǎn)防控預(yù)期，繼而使問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置難以真正走向市場(chǎng)化。

其二，法律工具箱不夠充分，法治性體現(xiàn)不足。處置舉措主要以應(yīng)急性、臨時(shí)性舉措為主，監(jiān)管部門(mén)在接管后采取的增資擴(kuò)股、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、新設(shè)立機(jī)構(gòu)承接問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)和負(fù)債等行政重組舉措，在《保險(xiǎn)法》《商業(yè)銀行法》《證券法》等法律中均無(wú)相關(guān)規(guī)定。事實(shí)上，這既體現(xiàn)出問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)處置實(shí)踐先行于立法，亦反映出法律供給不足的突出問(wèn)題。在法律工具箱方面，強(qiáng)制轉(zhuǎn)移資產(chǎn)和負(fù)債、設(shè)立過(guò)橋機(jī)構(gòu)、控股股東有限責(zé)任一定條件下的突破、

對(duì)風(fēng)險(xiǎn)負(fù)主要責(zé)任的人員的薪酬追回、調(diào)整和終止合同、對(duì)存款人進(jìn)行快速賠付等，尚未成為正式的法律制度設(shè)計(jì)。

參見(jiàn)黃志凌：《問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)處置的實(shí)踐探索與模式分析》，載《征信》2023年第2期，第3頁(yè)。此外，法院在問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置中參與力度有限，更多體現(xiàn)為程序性輔助

，導(dǎo)致行政主導(dǎo)的處置程序與司法程序難以實(shí)現(xiàn)法治化銜接。

其三，風(fēng)險(xiǎn)處置聚焦于問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)嚴(yán)重問(wèn)題之后，事前防范、事中化解、事后處置的全鏈條治理機(jī)制并未有效建立。問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置在金融風(fēng)險(xiǎn)防控中居于重中之重的位置，但如何判斷問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)程度及采取對(duì)應(yīng)的處置措施并無(wú)相對(duì)明晰的標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，各金融單行法對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的界定標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，存在有風(fēng)險(xiǎn)后自救處置、外部力量幫助修復(fù)以及退出市場(chǎng)等多種標(biāo)準(zhǔn)，使對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的認(rèn)識(shí)存在模糊之處。易言之，對(duì)金融機(jī)構(gòu)早期風(fēng)險(xiǎn)的治理及補(bǔ)救、早期補(bǔ)救無(wú)效后遞進(jìn)措施的采取、

風(fēng)險(xiǎn)迅速增加并蔓延導(dǎo)致問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)難以繼續(xù)經(jīng)營(yíng)時(shí)的處置舉措尚未全面系統(tǒng)建立，問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)從初期發(fā)現(xiàn)、早期救治、恢復(fù)救助到處置化解、損失分擔(dān)、清算退出的體系化制度設(shè)計(jì)仍然欠缺。此外，構(gòu)建符合金融業(yè)特征的金融機(jī)構(gòu)的公司治理結(jié)構(gòu)、金融信息公開(kāi)等更高層次的金融風(fēng)險(xiǎn)防范措施，亦存在與金融風(fēng)險(xiǎn)處置相脫節(jié)的問(wèn)題。例如，在金融信息公開(kāi)方面，金融機(jī)構(gòu)信息披露的范圍和內(nèi)容不夠明確、信息披露質(zhì)量不能完全反映金融機(jī)構(gòu)治理狀況等，意味著金融風(fēng)險(xiǎn)處置意識(shí)尚未前置到前端的金融企業(yè)治理各環(huán)節(jié)等問(wèn)題。

三、系統(tǒng)觀念下的問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置

我國(guó)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的治理體系亟待優(yōu)化，解決問(wèn)題的關(guān)鍵是引入新的分析工具。系統(tǒng)觀念作為基礎(chǔ)性的思想和工作方法，與問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置具有內(nèi)在契合性，可作為新的分析工具予以引入并在問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置中有效應(yīng)用。

（一）系統(tǒng)觀念在問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置中的引入

堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想世界觀和方法論的重要內(nèi)容參見(jiàn)何虎生：《必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念》，載《光明日?qǐng)?bào)》2023年4月28日，第11版。。習(xí)近平總書(shū)記指出，“只有堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，用普遍聯(lián)系的、全面系統(tǒng)的、發(fā)展變化的觀點(diǎn)觀察事物，才能把握事物發(fā)展規(guī)律，順利推進(jìn)事業(yè)發(fā)展”。

中共中央宣傳部編：《習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想學(xué)習(xí)綱要（2023年版）》，學(xué)習(xí)出版社、人民出版社2023年版，第302頁(yè)。系統(tǒng)觀念在問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置中也具有重要的指引意義。中國(guó)人民銀行發(fā)布的《宏觀審慎政策指引（試行）》將系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)界定為可能對(duì)正常開(kāi)展金融服務(wù)產(chǎn)生重大影響，進(jìn)而對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)造成巨大負(fù)面沖擊的金融風(fēng)險(xiǎn)。系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)通常由特定機(jī)構(gòu)或市場(chǎng)的不穩(wěn)定引發(fā)，通過(guò)金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)、金融基礎(chǔ)設(shè)施間的相互關(guān)聯(lián)等途徑擴(kuò)散，表現(xiàn)為風(fēng)險(xiǎn)跨機(jī)構(gòu)、跨部門(mén)、跨市場(chǎng)、跨境傳染。高度相依的金融系統(tǒng)易引發(fā)顯著的風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)，甚至嚴(yán)重威脅整個(gè)金融系統(tǒng)的安全與穩(wěn)定。

參見(jiàn)楊子暉、陳雨恬、林師涵：《系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)文獻(xiàn)綜述：現(xiàn)狀、發(fā)展與展望》，載《金融研究》2022年第1期，第185頁(yè)。系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)于單體金融風(fēng)險(xiǎn)而言，具有風(fēng)險(xiǎn)沖擊、風(fēng)險(xiǎn)傳染與風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散特征，其沖擊性、破壞性遠(yuǎn)大于單體金融風(fēng)險(xiǎn)。

參見(jiàn)方意、王晏如：《系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)：理論機(jī)制、預(yù)警體系與雙支柱政策框架》，載《貴州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2023年第4期，第93-94頁(yè)。

問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)屬于單體金融風(fēng)險(xiǎn)，但其具有很強(qiáng)的外溢性、關(guān)聯(lián)性和傳染性，如若未得到及時(shí)妥善處置，將會(huì)傳播到其他金融機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)和領(lǐng)域，使金融體系局部或整體受到破壞并導(dǎo)致金融服務(wù)中斷，從而演化為系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，一方面需有效區(qū)分單體金融風(fēng)險(xiǎn)與系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，另一方面又需認(rèn)識(shí)到兩者并無(wú)絕對(duì)界限，問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的單體金融風(fēng)險(xiǎn)具有演化為系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的較大可能性。

參見(jiàn)王兆星：《防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)踐與反思》，載《金融監(jiān)管研究》2020年第6期，第2頁(yè)?；诖耍瑔?wèn)題金融機(jī)構(gòu)單體金融風(fēng)險(xiǎn)的處置在理念與方法上需引入系統(tǒng)觀念，從系統(tǒng)治理視角予以考量，運(yùn)用跨部門(mén)、超領(lǐng)域等方式，實(shí)現(xiàn)單體金融風(fēng)險(xiǎn)與系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的同步消解或以單體金融風(fēng)險(xiǎn)的消解為系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)消解奠定基礎(chǔ)。此外，問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)單體金融風(fēng)險(xiǎn)的防控環(huán)節(jié)包括事前防范、事中治理與事后處置，構(gòu)成單體金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防控的小系統(tǒng)，其本身也具有較強(qiáng)關(guān)聯(lián)性與系統(tǒng)性，同樣需以系統(tǒng)觀念為指引，以風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)防控為宗旨，運(yùn)用具體防控與宏觀治理相結(jié)合的方式予以解決，以維護(hù)金融體系整體穩(wěn)定，保障關(guān)鍵金融功能可持續(xù)性，保護(hù)利益相關(guān)者合法權(quán)益。

（二）系統(tǒng)觀念在問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置中的整體應(yīng)用

問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)處置，可從主體、方法、規(guī)則、程序方面加以解釋。從主體看，問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置呈現(xiàn)出金融機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門(mén)、法院、地方政府、社會(huì)力量等多主體協(xié)同治理特征，需要明確各主體的法定職責(zé)，形成系統(tǒng)處置的組織合力。其中，金融機(jī)構(gòu)具有加強(qiáng)審慎經(jīng)營(yíng)、減少金融風(fēng)險(xiǎn)處置對(duì)公共資金的依賴等職責(zé)，問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)大股東、實(shí)際控制人也擔(dān)負(fù)著處置金融風(fēng)險(xiǎn)的主體責(zé)任；監(jiān)管部門(mén)發(fā)揮監(jiān)管職權(quán)優(yōu)勢(shì)和專業(yè)優(yōu)勢(shì)，中國(guó)人民銀行履行最后貸款人職責(zé)；法院依托“法律效力+法律責(zé)任+權(quán)益保護(hù)”的知識(shí)體系，發(fā)揮法律行為效力判定、責(zé)任確定、權(quán)益保護(hù)等方面作用，既支持對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的救助行為，又保護(hù)金融消費(fèi)者等其他主體的民事權(quán)益，通過(guò)居中裁判實(shí)現(xiàn)各方利益的平衡；地方政府具有化解處置金融風(fēng)險(xiǎn)的屬地責(zé)任和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定責(zé)任，而財(cái)政、稅務(wù)機(jī)關(guān)等部門(mén)具有配合參與問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的職責(zé)。

參見(jiàn)宋洋、高晉康：《我國(guó)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)處置的央地權(quán)力疊合》，載《財(cái)經(jīng)科學(xué)》2022年第4期，第53頁(yè)。值得注意的是，《草案二次審議稿》對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置多主體協(xié)同有所強(qiáng)調(diào)，但仍未將問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置中地方政府的屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任予以具體化，各主體協(xié)同共治、權(quán)責(zé)清晰的問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)配置體系仍有待進(jìn)一步健全。

從方法看，問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)處置需堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化、專業(yè)化的原則。第一，金融機(jī)構(gòu)是最活躍和靈敏的市場(chǎng)主體，只有通過(guò)市場(chǎng)化方式，才能充分利用各類市場(chǎng)的定價(jià)能力，最大程度盤(pán)活存量資源，最大限度降低問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的處置成本。

參見(jiàn)邢會(huì)強(qiáng)：《金融穩(wěn)定法的制度邏輯與規(guī)則優(yōu)化》，載《法學(xué)雜志》2023年第5期，第85-86頁(yè)。尤其是對(duì)于僅有一般流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)而言，在風(fēng)險(xiǎn)處置早期更適合采用督促股東自救或采取市場(chǎng)化救助的方式，通過(guò)明確金融市場(chǎng)穩(wěn)定基金的損失由金融機(jī)構(gòu)、股東承擔(dān)賠償責(zé)任來(lái)強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)及其股東的自救意識(shí)。

參見(jiàn)申偉新、吳云峰、王鵬：《德國(guó)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)處置法律制度對(duì)我國(guó)的啟示》，載《金融理論與實(shí)踐》2021年第3期，第60頁(yè)。第二，問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)處置關(guān)乎公共秩序與金融穩(wěn)定，涉及金融機(jī)構(gòu)、債權(quán)人、金融消費(fèi)者、股東、高級(jí)管理人員等各方主體且存在比較明顯的利益沖突，只能通過(guò)法治方式加以解決。

參見(jiàn)存款保險(xiǎn)基金管理公司課題組、王玉玲：《金融風(fēng)險(xiǎn)處置中的債權(quán)保障政策》，載《中國(guó)金融》2024年第4期，第58-60頁(yè)。即使問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置具有較強(qiáng)的行政監(jiān)管性質(zhì)，但仍是法治規(guī)則下的行政監(jiān)管。如果可以對(duì)金融穩(wěn)定維護(hù)進(jìn)行專門(mén)立法，則可更好地解決問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置中的各類沖突及復(fù)雜問(wèn)題，

增強(qiáng)金融領(lǐng)域所有穩(wěn)定維護(hù)法律適用的統(tǒng)一性。第三，專業(yè)化是問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的重要特征，體現(xiàn)為監(jiān)管部門(mén)的專業(yè)性、處置工具箱的專業(yè)性等。例如，通過(guò)促成第三方設(shè)立過(guò)橋金融機(jī)構(gòu)、特殊目的載體等方式，承接問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的核心業(yè)務(wù)、資產(chǎn)和負(fù)債，保障相關(guān)金融服務(wù)的持續(xù)性，使其金融核心功能不致喪失，同時(shí)增強(qiáng)金融消費(fèi)者信心，維護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)定。

從規(guī)則看，相關(guān)金融法律法規(guī)需符合問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的內(nèi)在邏輯并形成制度合力，為風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)處置提供制度保障。問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置存在法律供給的路徑選擇問(wèn)題，即是選擇各單行法分別規(guī)制模式，還是采取制定一部特別法對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制。當(dāng)前國(guó)際上金融風(fēng)險(xiǎn)處置的立法趨勢(shì)是將所有可能危及金融體系穩(wěn)定的機(jī)構(gòu)納入統(tǒng)一風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制，構(gòu)建統(tǒng)一的金融風(fēng)險(xiǎn)處置立法體系。

參見(jiàn)蘇潔澈：《銀行風(fēng)險(xiǎn)處置的公共選擇考量與制度建構(gòu)》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2023年第2期，第128頁(yè)。因此，破解問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置存在的問(wèn)題，迫切需要一部覆蓋金融各領(lǐng)域的以金融風(fēng)險(xiǎn)處置為主要立法目的的《金融穩(wěn)定法》，對(duì)各領(lǐng)域各行業(yè)的金融風(fēng)險(xiǎn)處置進(jìn)行整體性規(guī)范與調(diào)整，對(duì)金融法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定提取公因式后加以制度創(chuàng)新。

從程序看，問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置程序既包括接管、托管、撤銷、破產(chǎn)等各項(xiàng)處置措施的有序銜接，又包括行政監(jiān)管程序與司法程序的銜接，后者具有更重要的意義。在金融風(fēng)險(xiǎn)處置中，《草案二次審議稿》設(shè)置專節(jié)來(lái)規(guī)定監(jiān)管程序與司法程序銜接的相關(guān)內(nèi)容，即用三個(gè)條文從申請(qǐng)集中管轄、解除查扣凍強(qiáng)制措施、中止訴訟與執(zhí)行、對(duì)監(jiān)管部門(mén)處置措施的司法審查等方面對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)司法處置予以規(guī)范。以集中管轄為例，其旨在通過(guò)最高人民法院決定的方式將分散在不同法院管轄的某類案件交由特定法院管轄。

參見(jiàn)陳杭平：《民事訴訟管轄精義：原理與實(shí)務(wù)》，法律出版社2022年版，第1頁(yè)?！恫莅付螌徸h稿》首次嘗試將集中管轄法定化，通過(guò)監(jiān)管部門(mén)申請(qǐng)，

最高人民法院決定的方式，將以問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)為當(dāng)事人的民事訴訟指定某法院予以集中管轄，這有利于法律適用標(biāo)準(zhǔn)、司法政策把握、司法處置進(jìn)程的統(tǒng)一性。

四、走向系統(tǒng)治理的問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置體系

《金融穩(wěn)定法》的制定將使我國(guó)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置由碎片化逐步走向系統(tǒng)治理。除此之外，還需從完善金融風(fēng)險(xiǎn)處置法律體系、金融風(fēng)險(xiǎn)整體防控體系、金融風(fēng)險(xiǎn)個(gè)案處置體系出發(fā)，推動(dòng)我國(guó)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置體系的整體健全。

（一）以《金融穩(wěn)定法》為核心完善金融風(fēng)險(xiǎn)處置法律體系

《金融穩(wěn)定法》作為金融風(fēng)險(xiǎn)處置的特別法，需要與相關(guān)法律制度做好銜接，以形成系統(tǒng)完備的金融風(fēng)險(xiǎn)處置法律體系。其一，加強(qiáng)與“金融法”的銜接。黨的二十屆三中全會(huì)提出“制定金融法”，雖然制定“金融法”的模式與路徑尚未明確，但“金融法”作為金融領(lǐng)域的基本法，

必然會(huì)涉及金融機(jī)構(gòu)、金融交易、金融服務(wù)、金融監(jiān)管、金融穩(wěn)定以及金融風(fēng)險(xiǎn)處置等內(nèi)容。因此，未來(lái)的“金融法”與正在審議的《金融穩(wěn)定法》具有密切聯(lián)系，但兩者在法律位階、調(diào)整對(duì)象、法律性質(zhì)等方面又存在區(qū)別，《金融穩(wěn)定法》須在“金融法”中找準(zhǔn)定位并實(shí)現(xiàn)有效銜接。

參見(jiàn)袁康：《高水平立法保障金融高質(zhì)量發(fā)展》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2024年9月26日，第5版。

其二，加強(qiáng)《金融穩(wěn)定法》與各金融單行法的銜接。銀行、保險(xiǎn)、證券等領(lǐng)域的金融單行法中均有涉及問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的具體規(guī)定，也設(shè)置有防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)制度，

《金融穩(wěn)定法》應(yīng)當(dāng)與此等法律規(guī)范保持體系一致性并實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)互促，形成金融風(fēng)險(xiǎn)治理法律體系的系統(tǒng)布局。當(dāng)然，在《金融穩(wěn)定法》制定過(guò)程中，需同步推動(dòng)銀行、保險(xiǎn)、證券等領(lǐng)域金融單行法中金融風(fēng)險(xiǎn)處置規(guī)則的修訂，實(shí)現(xiàn)金融法治體系的邏輯與規(guī)則的自洽。其三，加強(qiáng)《金融穩(wěn)定法》與金融消費(fèi)者保護(hù)法律的銜接。在問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置中，金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)是易被忽視的一端，需要加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益的法律保護(hù)。在適當(dāng)性原則指引下，既加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)日常經(jīng)營(yíng)中的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，又重點(diǎn)解決問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置中的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問(wèn)題，在規(guī)則層面引導(dǎo)損失主要由股東、高級(jí)管理層、無(wú)擔(dān)保債權(quán)人分擔(dān)，減少金融消費(fèi)者權(quán)益損失。其四，加強(qiáng)《金融穩(wěn)定法》制定與涉外法治建設(shè)的銜接?！恫莅付螌徸h稿》已對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)跨境處置作了原則性規(guī)定，但在金融開(kāi)放過(guò)程中，應(yīng)進(jìn)一步從強(qiáng)化涉外金融法治建設(shè)的視角，推動(dòng)國(guó)內(nèi)法與相關(guān)國(guó)際規(guī)則的對(duì)接，構(gòu)建符合國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)則的金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)跨境處置、跨境破產(chǎn)等法律制度。

（二）以過(guò)程監(jiān)管為重心完善金融風(fēng)險(xiǎn)整體防控體系

從問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的實(shí)踐來(lái)看，金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生

更多是源于其自身經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，反映出加強(qiáng)日常監(jiān)管的極端重要性。在市場(chǎng)化、法治化、專業(yè)化運(yùn)行方式的要求下，亟需監(jiān)管部門(mén)對(duì)各類金融機(jī)構(gòu)采取“治已病”和“防未病”相結(jié)合的方式，進(jìn)一步健全日常監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。首先，應(yīng)在過(guò)程監(jiān)管中健全問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)早期糾正機(jī)制。這就需要對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)管理，區(qū)分強(qiáng)制性監(jiān)管和選擇性監(jiān)管，建立風(fēng)險(xiǎn)程度評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)達(dá)到相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)后監(jiān)管需介入干預(yù)。

參見(jiàn)劉大宇、馬春麗：《關(guān)于完善我國(guó)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置法律框架的思考》，載《吉林金融研究》2019年第11期，第68頁(yè)。具言之，應(yīng)當(dāng)探索建立金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)體系，將金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)體系作為金融機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)的重要內(nèi)容，并納入宏觀審慎評(píng)估范圍中。在此基礎(chǔ)上，建立分級(jí)干預(yù)機(jī)制，對(duì)不符合宏觀審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行早期救治，糾正其不規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為，問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)恢復(fù)正常后可終止早期干預(yù)；若早期干預(yù)效果不彰，則采取其他強(qiáng)度更大的干預(yù)方式直至接管。其次，應(yīng)區(qū)分主體進(jìn)行有針對(duì)性的過(guò)程監(jiān)管。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)一旦出現(xiàn)問(wèn)題，其風(fēng)險(xiǎn)外溢的破壞力量非常大，甚至有可能造成系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，須有所側(cè)重地加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。對(duì)于非系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的金融風(fēng)險(xiǎn)，雖一般不被直接認(rèn)定為系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，但對(duì)于其風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的認(rèn)定框架仍需完善，從規(guī)模、關(guān)聯(lián)度、傳染性、可替代性、復(fù)雜性等方面加以分析，提前判定非系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)是否具有系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

參見(jiàn)王學(xué)凱、樊繼達(dá)：《系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)：內(nèi)在邏輯、形成機(jī)制與防范策略》，載《中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）學(xué)報(bào)》2020年第6期，第139頁(yè)。最后，金融風(fēng)險(xiǎn)處置應(yīng)循“數(shù)”而治。我國(guó)正在大力開(kāi)展金融信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這可以為監(jiān)管信息化、智能化打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。監(jiān)管的信息化、智能化有助于破除金融機(jī)構(gòu)信息占有的壁壘，加大金融機(jī)構(gòu)信息共享力度，有助于提升對(duì)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別能力，做到自動(dòng)化預(yù)警、自動(dòng)化提醒。從具體舉措而言，一方面，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管部門(mén)與行業(yè)協(xié)會(huì)，特別是與地方政府之間的信息共享，協(xié)同做好金融機(jī)構(gòu)的信息使用，以發(fā)揮好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和處置功能；另一方面，應(yīng)通過(guò)

信息化、智能化方式進(jìn)一步完善金融機(jī)構(gòu)信息披露機(jī)制，加大對(duì)金融機(jī)構(gòu)非涉密信息的披露力度，便于金融消費(fèi)者等主體通過(guò)相應(yīng)信息化平臺(tái)查詢金融機(jī)構(gòu)相關(guān)信息，通過(guò)金融信息公開(kāi)促進(jìn)金融風(fēng)險(xiǎn)防范、化解和處置。

（三）以行政與司法協(xié)同為基礎(chǔ)完善金融風(fēng)險(xiǎn)個(gè)案處置體系

在金融風(fēng)險(xiǎn)治理體系中，以問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置為典型的金融風(fēng)險(xiǎn)個(gè)案處置始終具有以點(diǎn)促面的重要意義。問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置屬于緊急狀態(tài)下的特殊處置方式，在行政處置與司法處置的路徑選擇上，更易選擇專業(yè)化更強(qiáng)、資源調(diào)動(dòng)能力更大、效率更高的行政處置方式，但這并不代表行政處置不需要與司法處置協(xié)同發(fā)揮作用。在行政與司法的協(xié)同中，司法介入金融風(fēng)險(xiǎn)處置的方式為評(píng)價(jià)法律效力、確定法律責(zé)任、實(shí)現(xiàn)權(quán)益保護(hù)、進(jìn)行利益衡平。具體而言，在問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置中，監(jiān)管部門(mén)具有較大的行政裁量權(quán)，其主動(dòng)性較強(qiáng)的行政化處置舉措對(duì)相關(guān)主體的民商事權(quán)益具有重大影響，司法的權(quán)利救濟(jì)、效力評(píng)價(jià)以及價(jià)值判斷功能可為相關(guān)主體權(quán)益保護(hù)及金融風(fēng)險(xiǎn)處置法治化提供托底性支撐?！恫莅付螌徸h稿》中規(guī)定的有關(guān)金融風(fēng)險(xiǎn)處置的“司法銜接”內(nèi)容，更多將法院定位為配合監(jiān)管部門(mén)的服務(wù)者角色，而對(duì)司法的權(quán)利救濟(jì)、監(jiān)督功能考慮不足，應(yīng)確立“金融監(jiān)管行政主導(dǎo)+司法審判發(fā)揮最終效力評(píng)價(jià)作用”的行政與司法協(xié)同共治格局。進(jìn)一步講，法院在對(duì)監(jiān)管部門(mén)采取的資產(chǎn)核實(shí)、評(píng)估、保全及債權(quán)登記、財(cái)產(chǎn)處分等處置措施進(jìn)行效力認(rèn)定時(shí)，不宜僅以形式審查方式予以認(rèn)可，而應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》、金融領(lǐng)域的法律規(guī)定以及從維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、金融秩序角度出發(fā)，對(duì)相關(guān)處置措施的效力給予實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)。以行政與司法協(xié)同為基礎(chǔ)完善金融風(fēng)險(xiǎn)個(gè)案處置體系還體現(xiàn)在問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的破產(chǎn)環(huán)節(jié)：一是對(duì)于監(jiān)管部門(mén)采取的可能對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人權(quán)利產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的監(jiān)管措施，應(yīng)在破產(chǎn)程序中經(jīng)法院審查并批準(zhǔn)后才能作出參見(jiàn)許戈雷特：《重構(gòu)我國(guó)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置和市場(chǎng)退出機(jī)制之進(jìn)路》，載彭冰主編：《金融法苑》（總第112輯），中國(guó)金融出版社2024年版，第46頁(yè)。；二是應(yīng)健全問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)中的破產(chǎn)管理人特殊選任制度，允許監(jiān)管部門(mén)、救助基金管理人等負(fù)有特定職責(zé)的組織作為破產(chǎn)管理人。

JS

On the Systematic Disposal of Risks Related to Troubled Financial Institutions

LI Boxian

（China University of Political Science amp; Law， Beijing 100088 ， China）

Abstract：

Viewed from the perspective of legislative texts and their operation in practice， systematic governance is yet to be achieved for the disposal of risks related to troubled financial institutions in China. As China is drafting the Financial Stability Law， it is necessary to adopt a systematic approach to managing risks related to troubled financial institutions in the country， carry out well-coordinated analyses in terms of subjects， methods， rules， procedures， among others， so as to prevent and control risks at the very source thereof in a systematic and well-coordinated manner. The systematic disposal of risks related to China’s troubled financial institutions should be based on a well-developed legal regime addressing financial risks that is centered on the Financial Stability Law; the overall financial risk prevention and control system should be optimized， with priority given to process supervision and regulation， and the case-by-case financial risk disposal regime should be improved on the basis of cooperation and coordination between administrative and judicial authorities.

Key words： troubled financial institutions; risk disposal; systematic governance; financial stability本文責(zé)任編輯：劉志偉 武" 晉