金融監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)屬地化的解釋論展開

摘" 要：

金融監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)的屬地化經(jīng)歷了從依法設(shè)立的單一地方金融組織到兼容地方法人金融機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，并逐漸塑造了地方政府屬地金融監(jiān)管職責(zé)的邊界范圍和體系架構(gòu)。地方金融監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)屬地化的體系構(gòu)造，遵循監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)分化的“功能性”與從事金融業(yè)務(wù)的組織或機(jī)構(gòu)的“地域性”“風(fēng)險(xiǎn)性”相結(jié)合的邏輯。其中，“功能性”用于界分具體的監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)，“地域性”主要用于框定金融監(jiān)管屬地化的整體范圍，“風(fēng)險(xiǎn)性”的大小則在根本上決定著常規(guī)執(zhí)法與風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)究竟是整體下放給地方，還是僅將風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)下放給地方。在厘清地方金融監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)內(nèi)涵、外延的基礎(chǔ)上，常規(guī)執(zhí)法職責(zé)的“央地”劃分，應(yīng)依地方金融監(jiān)管對(duì)象的“風(fēng)險(xiǎn)性”作出區(qū)分，并確定中央與地方各自的專屬監(jiān)管對(duì)象；風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)的“央地”劃分，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“屬地優(yōu)先”原則，中央金融管理部門及其所屬地方派出機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)主要承擔(dān)協(xié)助、配合、決策及監(jiān)督的職責(zé)。

關(guān)鍵詞：地方政府；監(jiān)管執(zhí)法；屬地責(zé)任；風(fēng)險(xiǎn)處置；常規(guī)執(zhí)法

中圖分類號(hào)：DF438" 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2025.01.01" 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

文章編號(hào)：1008-4355（2025）01-0003-17

收稿日期：2024-07-10

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“地方金融監(jiān)管體系的法治化構(gòu)建研究”（19CFX076）

作者簡(jiǎn)介：

劉志偉（1986—），男，山東濱州人，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士。

一、引言

過去十余年來，無論是《國(guó)務(wù)院關(guān)于界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕30號(hào)）提到的“中央為主、地方補(bǔ)充，規(guī)制統(tǒng)一、權(quán)責(zé)明晰，運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、安全高效”的金融風(fēng)險(xiǎn)處置原則，還是

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險(xiǎn)、深化金融改革的若干意見》（中發(fā)〔2017〕23號(hào)）明確的“小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司等，中央金融監(jiān)管部門制定規(guī)則，地方金融監(jiān)管部門實(shí)施監(jiān)管”的職權(quán)分配邏輯，都暗含了對(duì)“7+4”類地方金融組織的監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)均由地方政府承擔(dān)的政策定調(diào)。更重要的是，在第五次全國(guó)金融工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“地方政府要在堅(jiān)持金融管理主要是中央事權(quán)的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強(qiáng)化屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任?！毙氯A社：《全國(guó)金融工作會(huì)議在京召開》，載中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)，https：//www.gov.cn/xinwen/2017-07/15/content_5210774.htm，2024年9月23日訪問。以此為指引，《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例（草案征求意見稿）》第4條第2款規(guī)定：“省級(jí)人民政府履行對(duì)地方金融組織的監(jiān)督管理和風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)，承擔(dān)地方法人金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置屬地責(zé)任，督促各類股東履行補(bǔ)充資本的義務(wù)，對(duì)省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)防范和處置非法集資工作負(fù)總責(zé)。”事實(shí)上，這也就意味著，地方政府尤其是省級(jí)地方政府的金融監(jiān)管執(zhí)法對(duì)象不僅包括“7+4”類地方金融組織，還包括地方法人金融機(jī)構(gòu)；執(zhí)法職責(zé)不僅包括常規(guī)執(zhí)法職責(zé)，還要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)。參見黃韜：《中國(guó)金融市場(chǎng)的法律治理及其限度》，法律出版社2021年版，第203頁。如此看來，金融監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)出現(xiàn)了明顯的屬地化趨勢(shì)參見楊松：《新金融監(jiān)管體制下央地監(jiān)管權(quán)關(guān)系再審思》，載《法學(xué)評(píng)論》2022年第6期，第84頁。，但其具體實(shí)踐和內(nèi)在邏輯并未得到理論上的系統(tǒng)梳理，故難以對(duì)雜亂不齊的屬地化進(jìn)程予以體系化設(shè)計(jì)。

二、金融監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)屬地化的實(shí)踐：從地方金融市場(chǎng)主體類型切入

金融監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)屬地化的實(shí)踐，主要圍繞不同類型地方金融市場(chǎng)主體展開。其中，面向地方金融組織監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)的屬地化不僅包括風(fēng)險(xiǎn)處置屬地化，還包括常規(guī)執(zhí)法屬地化；面向地方法人金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)的屬地化則指向地方政府屬地風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)的承擔(dān)，且經(jīng)歷了從配合性處置責(zé)任向牽頭性處置責(zé)任的轉(zhuǎn)變。

（一）對(duì)地方金融組織擔(dān)負(fù)全面性的監(jiān)督管理職責(zé)

當(dāng)前，將面向“7+4”類地方金融組織的監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)劃歸地方，是對(duì)以往不同地方金融組織監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)在中央與地方之間劃分所得經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)。因此，需要對(duì)以往比較典型的地方金融組織監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)屬地化的實(shí)踐探索進(jìn)行挖掘，并對(duì)比分析當(dāng)前“7+4”類地方金融組織的具體監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)及其在省、市以及縣級(jí)政府及其所屬監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的縱向分配情況。

1.地方金融組織監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)的屬地化變遷

在“7+4”類地方金融組織中，除典當(dāng)行外，其他“6+4”類的屬地監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)在其創(chuàng)設(shè)之初就基本實(shí)行了屬地管理，即其監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)一開始就歸屬于地方而非中央。參見唐皇鳳、崔洋：《中國(guó)地方金融監(jiān)管體制改革的歷史進(jìn)程與優(yōu)化進(jìn)路》，載《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2024年第2期，第29頁。因此，此處便不對(duì)其他“6+4”類地方金融組織監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)的變遷情況給予過多闡述，而主要聚焦典當(dāng)行。另外，已經(jīng)退場(chǎng)的農(nóng)村合作基金會(huì)，是從歷史、實(shí)踐之維有效審視中央與地方金融監(jiān)管職責(zé)與風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任配置不可或缺的考察對(duì)象參見崔長(zhǎng)彬、潘長(zhǎng)風(fēng)、張正河：《中國(guó)新型農(nóng)村合作金融：歷史鏡鑒與體系架構(gòu)》，載《經(jīng)濟(jì)問題》2022年第2期，第113-114頁。，同樣值得關(guān)注。

（1）對(duì)農(nóng)村合作基金會(huì)的監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)

對(duì)農(nóng)村合作基金會(huì)的監(jiān)督管理，地方政府基本獲得了常規(guī)執(zhí)法與風(fēng)險(xiǎn)處置的對(duì)等性權(quán)能。農(nóng)村合作基金會(huì)是我國(guó)20世紀(jì)90年代比較典型的地方金融組織，《農(nóng)業(yè)部、中國(guó)人民銀行關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村合作基金會(huì)管理的通知》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔1994〕21號(hào)）首次明確地方政府農(nóng)業(yè)行政部門為其主管部門并負(fù)責(zé)設(shè)立工作，而其業(yè)務(wù)活動(dòng)由中國(guó)人民銀行依法監(jiān)督，即農(nóng)村合作基金會(huì)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管由地方政府負(fù)責(zé)，行為（業(yè)務(wù)）監(jiān)管由中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)。針對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的農(nóng)村合作基金會(huì)以招股名義高息吸收存款并用于發(fā)放貸款的違法、違規(guī)亂象參見魏后凱、劉長(zhǎng)全：《中國(guó)農(nóng)村改革的基本脈絡(luò)、經(jīng)驗(yàn)與展望》，載《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2019年第2期，第5頁。，《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》（國(guó)發(fā)〔1996〕33號(hào)）開啟了對(duì)農(nóng)村合作基金會(huì)的清理整頓工作，積極推進(jìn)農(nóng)村合作基金會(huì)并入既有的農(nóng)村信用社或另設(shè)新的農(nóng)村信用社，并明確指出地方政府應(yīng)發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，以妥善處理好農(nóng)村合作基金會(huì)因違法、違規(guī)開展存貸業(yè)務(wù)而發(fā)生的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。但是，清理整頓農(nóng)村合作基金會(huì)的政策措施不僅沒有得到有效落實(shí)，甚至還引發(fā)了新的擠兌問題。參見趙學(xué)軍：《農(nóng)村合作基金會(huì)興亡的再探討》，載《金融評(píng)論》2018年第1期，第7頁。此時(shí)，中央為了化解金融風(fēng)險(xiǎn)、解決地方不當(dāng)干預(yù)金融資源配置的問題，正在強(qiáng)化對(duì)金融領(lǐng)域的集中統(tǒng)一管理。參見唐皇鳳、崔洋：《中國(guó)地方金融監(jiān)管體制改革的歷史進(jìn)程與優(yōu)化進(jìn)路》，載《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2024年第2期，第28-29頁。在此情形下，

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深化金融改革、整頓金融秩序、防范金融風(fēng)險(xiǎn)的通知》（中發(fā)〔1997〕19號(hào)）決定“農(nóng)村合作基金會(huì)不必再單設(shè)”，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)整頓農(nóng)村合作基金會(huì)工作小組清理整頓農(nóng)村合作基金會(huì)工作方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔1999〕3號(hào)）進(jìn)一步明確指出，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一取締所有農(nóng)村合作基金會(huì)，并且農(nóng)村合作基金會(huì)的清理整頓工作由地方政府負(fù)總責(zé)，即各省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)清理整頓本地區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)村合作基金會(huì)。參見戴相龍：《農(nóng)村金融體制改革二十五年》，載《農(nóng)村金融研究》2021年第11期，第6頁。

（2）對(duì)典當(dāng)行的監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)

對(duì)被劃歸“7+4”類地方金融組織中的典當(dāng)行的監(jiān)督管理，經(jīng)歷了從分散多頭監(jiān)管轉(zhuǎn)向中國(guó)人民銀行地方派出機(jī)構(gòu)為主的統(tǒng)一監(jiān)管，而后再轉(zhuǎn)變?yōu)樵瓏?guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、商務(wù)部主導(dǎo)下的“分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”，最后轉(zhuǎn)變?yōu)樵袊?guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱原銀保監(jiān)會(huì)）負(fù)責(zé)監(jiān)管規(guī)則制定—地方具體實(shí)施監(jiān)管執(zhí)法的過程。

一是從分散多頭監(jiān)管轉(zhuǎn)向中國(guó)人民銀行地方派出機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管。從20世紀(jì)80年代到90年代，地方政府、銀行、公安、工商等部門均可批準(zhǔn)開辦典當(dāng)行參見張成、羅時(shí)信：《典當(dāng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理混亂問題亟待解決》，載《財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐》1994年第5期，第42頁。，最多時(shí)全國(guó)共有3013 家典當(dāng)行，有22個(gè)主管部門可以批準(zhǔn)設(shè)立典當(dāng)行，處于無序監(jiān)管當(dāng)中。參見谷新生：《關(guān)于典當(dāng)業(yè)性質(zhì)確立的探討》，載《金融理論與教學(xué)》2020年第1期，第30頁。1993年8月發(fā)布的《中國(guó)人民銀行關(guān)于加強(qiáng)典當(dāng)行管理的通知》（已失效），明確典當(dāng)行的性質(zhì)為非銀行金融機(jī)構(gòu)，其主管機(jī)關(guān)是中國(guó)人民銀行，任何地方政府和其他部門都不得批準(zhǔn)設(shè)立典當(dāng)行。其后，《中國(guó)人民銀行關(guān)于下發(fā)〈典當(dāng)行管理暫行辦法〉的通知》（銀發(fā)〔1996〕119號(hào)）進(jìn)一步明確，典當(dāng)行的設(shè)立由中國(guó)人民銀行省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市分行批準(zhǔn)并報(bào)中國(guó)人民銀行總行備案。

二是從中國(guó)人民銀行調(diào)整到原國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)，而后調(diào)整到商務(wù)部。2000年7月，典當(dāng)行的性質(zhì)從“非銀行金融機(jī)構(gòu)”變更為“特殊工商企業(yè)”，其監(jiān)管部門也由中國(guó)人民銀行變更為原國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)。參見楊健明：《資本窺視典當(dāng)行》，載《珠江經(jīng)濟(jì)》2001年第9期，第60頁。2001年8月公布的《典當(dāng)行管理辦法》（已失效）規(guī)定，設(shè)立典當(dāng)行應(yīng)遵循縣級(jí)以上地方政府主管部門同意—省級(jí)政府主管部門批準(zhǔn)—中央管理部門備案的邏輯流程，即設(shè)立批準(zhǔn)權(quán)的核心在省級(jí)政府經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)，屬于屬地批準(zhǔn)。2003年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，典當(dāng)業(yè)的監(jiān)管職責(zé)由原國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)劃入商務(wù)部。值得注意的是，2005年2月公布的《典當(dāng)管理辦法》改變了原國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)主管時(shí)典當(dāng)行設(shè)立的邏輯流程，即調(diào)整為設(shè)區(qū)的市（地）商務(wù)主管部門受理申請(qǐng)— 省級(jí)商務(wù)主管部門審核— 商務(wù)部批準(zhǔn)的邏輯流程，設(shè)立批準(zhǔn)權(quán)又回到了中央層面。不過，《商務(wù)部關(guān)于印發(fā)〈典當(dāng)行業(yè)監(jiān)管規(guī)定〉的通知》（商流通發(fā)〔2012〕423號(hào)）又將典當(dāng)行設(shè)立的邏輯流程調(diào)整為地市級(jí)（含直轄市區(qū)縣、省管縣）商務(wù)主管部門負(fù)責(zé)初審— 省級(jí)商務(wù)主管部門負(fù)責(zé)終審— 商務(wù)部備案，明確了典當(dāng)行業(yè)的監(jiān)管實(shí)行“分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的屬地管理原則，并在準(zhǔn)入審批、日常監(jiān)管、年審等環(huán)節(jié)建立“誰審批誰負(fù)責(zé)、誰監(jiān)管誰負(fù)責(zé)”的責(zé)任制度。

三是從商務(wù)部調(diào)整到原中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)，即現(xiàn)在的國(guó)家金融監(jiān)督管理總局，并由地方政府具體實(shí)施監(jiān)管執(zhí)法。按照《商務(wù)部辦公廳關(guān)于融資租賃公司、商業(yè)保理公司和典當(dāng)行管理職責(zé)調(diào)整有關(guān)事宜的通知》（商辦流通函〔2018〕165號(hào)）的規(guī)定，商務(wù)部將制定典當(dāng)行業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管規(guī)則的職責(zé)劃給原中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)，而《中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)辦公廳關(guān)于加強(qiáng)典當(dāng)行監(jiān)督管理的通知》（銀保監(jiān)辦發(fā)〔2020〕38號(hào)）則明確要求由省級(jí)政府負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)內(nèi)典當(dāng)行實(shí)施監(jiān)管，地方政府設(shè)立的專司監(jiān)管職責(zé)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)具體落實(shí)。同時(shí)，省級(jí)地方金融監(jiān)管部門可委托地市級(jí)、區(qū)縣級(jí)地方金融監(jiān)管部門負(fù)責(zé)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、現(xiàn)場(chǎng)檢查、年審等部分監(jiān)管工作。

2.面向地方金融組織的監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)縱向安排

對(duì)面向地方金融組織的監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)在省、地市、區(qū)縣間縱向安排的梳理，是在歸納總結(jié)地方金融“市場(chǎng)主體法”，尤其是在《融資擔(dān)保公司監(jiān)督管理?xiàng)l例》及地方金融監(jiān)督管理規(guī)則的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，并結(jié)合了山東省和天津市有關(guān)面向地方金融組織的具體監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)的縱向配置情況。具體來講，面向“7+4”類地方金融組織的行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰、行政檢查等監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)，在省、地市、區(qū)縣間的縱向配置呈現(xiàn)出了不一樣的狀態(tài)。第一，在行政許可職責(zé)方面，基本遵循了“地方金融組織的審批權(quán)限不得下放”的原則，即行政許可權(quán)限的行使基本限于省級(jí)政府或省級(jí)政府設(shè)立的專司監(jiān)管職責(zé)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)層面，不得層層下放；第二，在行政檢查職責(zé)方面，省級(jí)政府設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)可委托地市、區(qū)縣地方政府設(shè)立專司監(jiān)管職責(zé)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、現(xiàn)場(chǎng)檢查、年度審查等部分行政檢查職責(zé)事項(xiàng)；第三，在包括行政強(qiáng)制、行政處罰等在內(nèi)的其他地方金融監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)方面，雖然可以按照“分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則實(shí)施屬地管理，但既有的有關(guān)“7+4”類地方金融組織的“市場(chǎng)主體法”主要是以部門規(guī)章形式呈現(xiàn)，甚至更多是通過效力層級(jí)更低的其他規(guī)范性文件的形式制定參見吳曼華、田秀娟：《中國(guó)地方金融監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)困境、深層原因與政策建議》，載《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2020年第10期，第121-122頁。，而無權(quán)對(duì)行政強(qiáng)制、行政處罰等監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)作出規(guī)定。不過，各省、自治區(qū)、直轄市和經(jīng)濟(jì)特區(qū)已頒行實(shí)施的20部地方金融監(jiān)督管理地方性法規(guī)，尤其是國(guó)務(wù)院將出臺(tái)的《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》，可以在一定程度上彌補(bǔ)此等缺陷。

（二）對(duì)地方法人金融機(jī)構(gòu)僅擔(dān)負(fù)屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任

與針對(duì)依法設(shè)立的“7+4”類地方金融組織兼具的常規(guī)執(zhí)法職責(zé)與風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任不同，地方政府對(duì)地方法人金融機(jī)構(gòu)僅擔(dān)負(fù)具有屬地屬性的風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，不承擔(dān)常規(guī)執(zhí)法職責(zé)。不過，此種風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任經(jīng)歷了從協(xié)助配合角色到牽頭主導(dǎo)角色的轉(zhuǎn)變，即承擔(dān)牽頭性的屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。參見張克、劉馨岳：《新一輪地方機(jī)構(gòu)改革的理論邏輯與重點(diǎn)任務(wù)》，載《行政管理改革》2023年第5期，第25頁。

在對(duì)地方法人金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管中，基于中央屬事管理的“條條”體制的確立，中央金融管理部門及其地方派出機(jī)構(gòu)便成了地方法人金融機(jī)構(gòu)常規(guī)執(zhí)法和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的主導(dǎo)者，地方政府在其中僅扮演支持、配合、協(xié)助者的角色，即承擔(dān)配合性的屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，并且這得到了金融業(yè)基本法律、行政法規(guī)的確認(rèn)。例如，《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》（以下簡(jiǎn)稱《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》）第13條非?；\統(tǒng)地規(guī)定了地方政府對(duì)銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)處置銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的配合和協(xié)助義務(wù)；《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》第4條、第49條、第52條相對(duì)細(xì)致地規(guī)定了在國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)處置證券公司風(fēng)險(xiǎn)的過程中，有關(guān)地方政府或被處置證券公司及其分支機(jī)構(gòu)所在地政府應(yīng)當(dāng)采取有效措施維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、組織個(gè)人債權(quán)甄別確認(rèn)及配合證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置工作。事實(shí)上，這在一定程度上區(qū)分了專業(yè)性的風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)和輔助性的風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)，中央金融管理部門承擔(dān)專業(yè)性的風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)，地方政府承擔(dān)輔助性的風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)。

為了更好地展現(xiàn)有關(guān)專業(yè)性和輔助性的風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)的具體內(nèi)容，表1詳細(xì)梳理分析了《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》（以下簡(jiǎn)稱《商業(yè)銀行法》）、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《中華人民共和國(guó)證券法》（以下簡(jiǎn)稱《證券法》）、《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《保險(xiǎn)法》）、《中華人民共和國(guó)信托法》（以下簡(jiǎn)稱《信托法》），以及《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》《信托公司管理辦法》等

既有金融業(yè)基本法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章中有關(guān)地方法人金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)的內(nèi)容，并具體劃分為停業(yè)整頓、托管、接管、行政重組、撤銷、破產(chǎn)清算和重整，以及與地方政府的監(jiān)督協(xié)調(diào)等七大方面內(nèi)容。其中，地方政府承擔(dān)的輔助性風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)被放到了“與地方政府的監(jiān)督協(xié)調(diào)”部分。

經(jīng)表1的對(duì)比發(fā)現(xiàn)，盡管不同金融業(yè)基本法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等法律規(guī)范對(duì)專業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)的規(guī)定各有差異，但相對(duì)于地方政府承擔(dān)的輔助性風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)而言，專業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)的模塊組成具備了應(yīng)有的系統(tǒng)完整性特征。具言之，中央金融管理部門承擔(dān)的專業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)涵蓋了停業(yè)整頓、托管、接管、行政重組、撤銷、破產(chǎn)清算和重整六大層面的內(nèi)容，既有旨在維持或恢復(fù)地方法人金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的職責(zé)，又有促進(jìn)地方法人金融機(jī)構(gòu)規(guī)范有序退出的職責(zé)，具有風(fēng)險(xiǎn)處置全流程管理的特征。參見包康赟：《商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置措施的優(yōu)化進(jìn)路：以法經(jīng)濟(jì)學(xué)為視角》，載《法學(xué)家》2024年第4期，第47-49頁。地方政府承擔(dān)的輔助性風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)的模塊組成則非常籠統(tǒng)，總結(jié)來看，主要以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定為目標(biāo)參見黃震：《地方金融監(jiān)管的法理問題》，載《中國(guó)金融》2018年第3期，第44頁。，具體落實(shí)方式包括協(xié)助進(jìn)行債權(quán)的甄別登記、催收清算，以及配合刑事案件的依法查處兩大方面的內(nèi)容，具有非常強(qiáng)的配合協(xié)調(diào)屬性。

然而，在新一輪中央與地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的劃分中，地方政府對(duì)地方法人金融機(jī)構(gòu)的屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任出現(xiàn)了從配合性向牽頭性的轉(zhuǎn)變。例如，《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例（草案征求意見稿）》第4條第2款明確規(guī)定：“省級(jí)人民政府……承擔(dān)地方法人金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置屬地責(zé)任……?！庇秩纾督鹑诜€(wěn)定法（草案）》一審稿第26條第2款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)處置轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，牽頭處置統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制指定處置的其他金融風(fēng)險(xiǎn)?！薄督鹑诜€(wěn)定法（草案）》二審稿第26條第2款進(jìn)一步明確規(guī)定：“地方中小金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置，由其注冊(cè)地所在省、自治區(qū)、直轄市人民政府牽頭組織實(shí)施?！?/p>

值得注意的是，牽頭性屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任與配合性屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任究竟在本質(zhì)上存在何種差別呢？對(duì)此問題的理解，應(yīng)當(dāng)從如下幾個(gè)層面展開：第一，從處置主體的層面來看，配合性屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任更多強(qiáng)調(diào)地方政府所設(shè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之外的其他職能部門的職責(zé)，是地方原本應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)的法定職責(zé)在金融領(lǐng)域的一種具體延伸，如其原本就要依法擔(dān)負(fù)的應(yīng)急管理職責(zé)。參見劉輝：《重大突發(fā)事件中金融應(yīng)急管理權(quán)的法治化》，載《法商研究》2023年第2期，第27頁。牽頭性屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任則聚焦地方政府本身，要求在“以塊為主型”的管理體系下充分發(fā)揮省級(jí)地方政府的統(tǒng)一決策、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和應(yīng)對(duì)功能參見戚建剛：《論突發(fā)公共衛(wèi)生事件的“屬地管理原則”》，載《當(dāng)代法學(xué)》2020年第4期，第41頁。，而不僅僅是某一或某些原有職能部門的職責(zé)。第二，從處置對(duì)象的層面來看，配合性屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任建立在全國(guó)性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)、控制權(quán)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，無需過多考慮“以條為主型”管理體系的運(yùn)行障礙。牽頭性屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任更多地反映了地方法人金融機(jī)構(gòu)的特性及地方政府所具有的隱性金融發(fā)展權(quán)、隱性金融控制權(quán)參見劉錫良、劉倩：《中國(guó)銀行業(yè)危機(jī)救助的機(jī)制設(shè)計(jì)— —基于金融分權(quán)視角》，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2021年版，第32-36頁。，但不可與地方政府作為地方法人金融機(jī)構(gòu)股東的出資者權(quán)利相混淆參見劉志偉、王一凡：《地方金融突發(fā)事件應(yīng)急管理體制機(jī)制的整合再造》，載《貴州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2024年第4期，第94頁。，2021年10月1日起施行的《中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)派出機(jī)構(gòu)監(jiān)管職責(zé)規(guī)定》第28條已將地方國(guó)有金融資本股東責(zé)任和屬地金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任作出了區(qū)分。第三，從責(zé)任內(nèi)容的層面來看，配合性屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任更多地意味著地方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)“社會(huì)穩(wěn)定維護(hù)職責(zé)”和“風(fēng)險(xiǎn)化解支持職責(zé)”，而牽頭性屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任不僅包括“社會(huì)穩(wěn)定維護(hù)職責(zé)”和“風(fēng)險(xiǎn)化解支持職責(zé)”，還意味著地方政府

應(yīng)更加積極主動(dòng)地承擔(dān)起“風(fēng)險(xiǎn)處置統(tǒng)籌者職責(zé)”，甚至“風(fēng)險(xiǎn)處置出資者職責(zé)”。當(dāng)然，結(jié)合處置主體層面的差異來看，這兩項(xiàng)職責(zé)也主要由地方政府自身而非具體職能部門來承擔(dān)。

地方政府對(duì)地方法人金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)牽頭性屬地風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)，并不意味著完全由地方政府尤其是省級(jí)地方政府負(fù)責(zé)，畢竟地方法人金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置離不開中央金融管理部門及其分支機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)、監(jiān)督及協(xié)助配合。參見郭金良：《論我國(guó)金融監(jiān)管職責(zé)配置的法律困境與制度優(yōu)化》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2024年第4期，第67-68頁。比如，國(guó)家金融監(jiān)督管理總局、中國(guó)證監(jiān)會(huì)最新的“三定規(guī)定”均明確其要履行好“指導(dǎo)協(xié)調(diào)地方政府履行相關(guān)金融風(fēng)險(xiǎn)處置屬地責(zé)任”，而2021年10月1日起施行的《中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)派出機(jī)構(gòu)監(jiān)管職責(zé)規(guī)定》

第28條還規(guī)定，“銀保監(jiān)局、銀保監(jiān)分局……推動(dòng)落實(shí)地方黨委黨的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、地方國(guó)有金融資本股東責(zé)任和屬地金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任”。質(zhì)言之，在地方政府牽頭性屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任承擔(dān)中，地方政府在高風(fēng)險(xiǎn)地方法人機(jī)構(gòu)的識(shí)別、判斷上尤其需要借助中央金融管理部門及其地方派出機(jī)構(gòu)的力量，即需要中央金融管理部門及其地方派出機(jī)構(gòu)向地方政府，尤其是向省級(jí)地方政府通報(bào)、共享金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管評(píng)級(jí)、行業(yè)評(píng)級(jí)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警結(jié)果參見王曙光、王彬：《地方政府治理與區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)化解— —基于中小銀行風(fēng)險(xiǎn)形成與防范研究》，載《行政管理改革》2022年第11期，第59頁。，以助力省級(jí)地方黨委、政府及地方黨委金融委、金融監(jiān)管局等主體統(tǒng)籌指揮，議定處置方案并開展應(yīng)急處置。

三、金融監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)屬地化的邏輯：功能性、地域性與風(fēng)險(xiǎn)性的融合

金融監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)屬地化實(shí)踐呈現(xiàn)出顯著的職責(zé)分化傾向，即常規(guī)執(zhí)法職責(zé)與風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)在同一類地方金融市場(chǎng)主體上并非統(tǒng)一屬地化，這種職責(zé)分化基于“功能性”標(biāo)準(zhǔn)而劃分出二者的邊界范疇。常規(guī)執(zhí)法職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)的屬地化配置又受到“地域性”標(biāo)準(zhǔn)框定的“地方金融”范疇和“風(fēng)險(xiǎn)性”標(biāo)準(zhǔn)確定的屬地管理責(zé)任的支配，共同描摹了常規(guī)執(zhí)法職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)屬地化的內(nèi)在邏輯。

（一）基于“功能性”的監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)分化

金融監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)在屬地化實(shí)踐中呈現(xiàn)出常規(guī)執(zhí)法職責(zé)與風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)的分化，即依據(jù)監(jiān)管執(zhí)法具體情境的不同而被細(xì)化拆分為正常狀態(tài)下的常規(guī)執(zhí)法職責(zé)和非正常狀態(tài)下的風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)。參見張克、劉馨岳：《新一輪地方機(jī)構(gòu)改革的理論邏輯與重點(diǎn)任務(wù)》，載《行政管理改革》2023年第5期，第25頁。之所以能夠?qū)⒔鹑诒O(jiān)管執(zhí)法職責(zé)拆分為正常狀態(tài)下的常規(guī)執(zhí)法職責(zé)和非正常狀態(tài)下的風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)，源于二者“功能性”的差別。具體來講：第一，正常狀態(tài)下的常規(guī)執(zhí)法職責(zé)主要包括審慎監(jiān)管職責(zé)和行為監(jiān)管職責(zé)兩項(xiàng)參見郭金良：《論我國(guó)金融監(jiān)管職責(zé)配置的法律困境與制度優(yōu)化》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2024年第4期，第55頁。，主要用于預(yù)防地方金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，并且主要發(fā)生在事前和事中階段。其中，在事前階段主要體現(xiàn)為規(guī)范和控制公民、法人和其他組織進(jìn)入地方金融市場(chǎng)、從事地方金融活動(dòng)；在事中階段主要體現(xiàn)為結(jié)合地方金融的風(fēng)險(xiǎn)特征，確立對(duì)金融市場(chǎng)和經(jīng)營(yíng)行為的多方位監(jiān)管，如信息披露、資本充足率、資產(chǎn)負(fù)債比例、杠桿率、流動(dòng)性比例及風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制、關(guān)聯(lián)交易管理等。參見盛學(xué)軍等：《全球化背景下的金融監(jiān)管法律問題研究》，法律出版社2008年版，第55頁。第二，非正常狀態(tài)下的風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)主要面向地方金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，即在事后階段，中央或地方政府及其所屬地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的接管、托管、行政重組、撤銷、破產(chǎn)清算和重整等風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)。參見馮輝：《地方金融的央地協(xié)同治理及其法治路徑》，載《法學(xué)家》2021年第5期，第90頁?？傮w來看，常規(guī)執(zhí)法職責(zé)更多強(qiáng)調(diào)其獨(dú)立性和專業(yè)化，而風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)更側(cè)重于綜合性和全面性，二者應(yīng)用場(chǎng)景的不同決定了各自的“功能”存在差別，因而具有分化的可能。

常規(guī)執(zhí)法職責(zé)與風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)的分化集中體現(xiàn)在金融監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)屬地化配置的過程中，即二者的“功能性”差異導(dǎo)致職責(zé)屬地化配置呈現(xiàn)出職責(zé)配置載體分離的趨勢(shì)。常規(guī)執(zhí)法職責(zé)的屬地化配置是在“以條為主型”的管理體系內(nèi)部進(jìn)行屬地化配置，中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)享有對(duì)其屬地范圍內(nèi)全國(guó)性金融機(jī)構(gòu)的分支機(jī)構(gòu)、地方法人金融機(jī)構(gòu)開展行為監(jiān)管和審慎監(jiān)管的權(quán)力；風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)的屬地化配置則是形成了“以塊為主型”的管理體系，地方政府獲得了轄區(qū)范圍內(nèi)金融風(fēng)險(xiǎn)處置的集中化權(quán)責(zé)。至此，原本合一的常規(guī)執(zhí)法職責(zé)與風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)在組織載體上出現(xiàn)了分離，被視作常規(guī)執(zhí)法職責(zé)之延伸的風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)也呈現(xiàn)出獨(dú)立化趨勢(shì)。這一體制變遷實(shí)踐表明，常規(guī)執(zhí)法職責(zé)與風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)在邏輯上是錯(cuò)位銜接關(guān)系，而非遞進(jìn)銜接關(guān)系。更準(zhǔn)確地說，部分屬地化風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)對(duì)應(yīng)著屬地化常規(guī)執(zhí)法職責(zé)，具有先后承接性；部分屬地化風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)與屬地化常規(guī)執(zhí)法職責(zé)不存在對(duì)應(yīng)性的遞進(jìn)銜接關(guān)系，無直接關(guān)聯(lián)。如此看來，屬地化風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)在覆蓋范圍上大于屬地化常規(guī)執(zhí)法職責(zé)，而多出的部分職責(zé)事項(xiàng)既可以一并交由承擔(dān)地方金融監(jiān)管常規(guī)執(zhí)法職責(zé)的地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)，也可以單獨(dú)交由與地方金融監(jiān)管相關(guān)的地方政府所屬的其他職能部門承擔(dān)。不過，無論該部分職責(zé)事項(xiàng)交由何者，地方金融風(fēng)險(xiǎn)自身的復(fù)合性、復(fù)雜性、衍生性和地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置資源統(tǒng)一調(diào)動(dòng)的集中性、綜合性、一致性等要求，決定了地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置的領(lǐng)導(dǎo)、決策、組織、協(xié)調(diào)和指揮職責(zé)配置應(yīng)當(dāng)實(shí)行屬地化的“塊塊”管理參見向靜林、鐘瑞雪：《數(shù)字時(shí)代的地方金融風(fēng)險(xiǎn)與政府治理變革— —“不完全發(fā)包”概念的引出》，載《浙江學(xué)刊》2024年第2期，第37頁。，而不應(yīng)如同金融監(jiān)管常規(guī)執(zhí)法職責(zé)那樣，為保持職能、組織、人事和財(cái)務(wù)上的獨(dú)立而實(shí)行“垂直化”的“條條”管理。

（二）基于“地域性”的地方金融范疇框定

金融監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)的屬地化建立在“地方金融”的形成和發(fā)展基礎(chǔ)上，對(duì)屬地化的深層次理解就必然需要對(duì)“地方金融”范疇予以厘清。參見吳江六、崔皓等：《地方金融系統(tǒng)及其監(jiān)管制度的結(jié)構(gòu)與變遷— —基于央地雙層協(xié)調(diào)治理視角》，載《金融與經(jīng)濟(jì)》2024年第7期，第64頁。盡管對(duì)“地方金融”的界定存在產(chǎn)權(quán)歸屬、監(jiān)管部門、服務(wù)區(qū)域、注冊(cè)地點(diǎn)等多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，但各個(gè)標(biāo)準(zhǔn)背后都存在一個(gè)共通的“地域性”標(biāo)準(zhǔn)。參見劉志偉：《中國(guó)式地方金融：本質(zhì)、興起、亂象與治理創(chuàng)新》，載《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2020年第2期，第53頁。事實(shí)上，也正因如此，無論是《金融穩(wěn)定法（草案）》一審稿和二審稿，還是《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例（草案征求意見稿）》，基本都是按照“地域性”的標(biāo)準(zhǔn)來界定“地方金融”。例如，《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例（草案征求意見稿）》第9條對(duì)地方金融組織的界定就是從“地域性”角度切入，即“地方金融組織，是指依法設(shè)立的小額貸款公司……以及法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院授權(quán)省級(jí)人民政府監(jiān)督管理的從事地方金融業(yè)務(wù)的其他機(jī)構(gòu)”；《金融穩(wěn)定法（草案）》二審稿第26條基于“注冊(cè)地”標(biāo)準(zhǔn)劃定承擔(dān)牽頭風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)的主體，即“地方中小金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置， 由其注冊(cè)地所在省、自治區(qū)、直轄市人民政府牽頭組織實(shí)施”。不過，這主要還是從“監(jiān)管部門”“注冊(cè)地點(diǎn)”的“地域性”切入，而未涉及產(chǎn)權(quán)歸屬、服務(wù)區(qū)域等因素。

事實(shí)上，對(duì)“地方金融”的具體界定，會(huì)因產(chǎn)權(quán)歸屬、監(jiān)管部門、服務(wù)區(qū)域、注冊(cè)地點(diǎn)等微觀層面因素的影響，而存在不同類型或樣態(tài)的“地方金融”。具體來講：第一，“7+4”類地方金融組織的“地域性”認(rèn)定基本不考慮“產(chǎn)權(quán)歸屬”因素，而主要考慮“監(jiān)管部門”“服務(wù)區(qū)域”和“注冊(cè)地點(diǎn)”這三個(gè)因素的影響，并且“監(jiān)管部門”是表面顯性的，而“服務(wù)區(qū)域”和“注冊(cè)地點(diǎn)”更具根本性。第二，與“7+4”類地方金融組織不同，地方法人金融機(jī)構(gòu)的“地域性”認(rèn)定除了主要考慮“服務(wù)區(qū)域”和“注冊(cè)地點(diǎn)”這兩個(gè)因素外，在特殊情況下還要考慮“產(chǎn)權(quán)歸屬”這一因素，如對(duì)“地方非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)”的認(rèn)定。第三，與地方法人金融機(jī)構(gòu)不同，全國(guó)法人金融機(jī)構(gòu)的地方分支機(jī)構(gòu)，即由國(guó)務(wù)院金融管理部門及其分支機(jī)構(gòu)依法進(jìn)行監(jiān)督管理的金融機(jī)構(gòu)的地方分支機(jī)構(gòu)，本質(zhì)上并不屬于“地方金融”的范疇。之所以將全國(guó)法人金融機(jī)構(gòu)的地方分支機(jī)構(gòu)劃歸“地方金融”的范疇，不是因?yàn)槠洚a(chǎn)權(quán)歸屬、監(jiān)管部門、服務(wù)區(qū)域、注冊(cè)地點(diǎn)四個(gè)層面具有“地域性”，而是因其在本轄區(qū)提供“地域性”的金融服務(wù)，并且這需要與“服務(wù)區(qū)域”的“地域性”相區(qū)別。

“地域性”認(rèn)定的差異揭示了“7+4”類地方金融組織和地方法人金融機(jī)構(gòu)具有不同于全國(guó)法人金融機(jī)構(gòu)的全面嵌入性和綜合黏連性特征。盡管全國(guó)法人金融機(jī)構(gòu)的地方分支機(jī)構(gòu)也為其所在“地域”的地方政府、企業(yè)和個(gè)人提供多元化金融服務(wù)，即具有金融服務(wù)方面的“服務(wù)地域性”，但與“7+4”類地方金融組織和地方法人金融機(jī)構(gòu)的“地域服務(wù)性”相比，其“服務(wù)地域性”并不具有金融服務(wù)上的“服務(wù)地域?qū)傩浴?。更重要的是，?+4”類地方金融組織和地方法人金融機(jī)構(gòu)還具有“法人注冊(cè)地域性”“產(chǎn)權(quán)歸屬地域性”，甚至“監(jiān)管機(jī)構(gòu)地域性”等“地域性”特征，并且上述特征屬于全國(guó)法人金融機(jī)構(gòu)及其地方分支機(jī)構(gòu)所不具有的“地域?qū)傩浴薄Ｔ诔Ｒ?guī)執(zhí)法職責(zé)與風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)分化情境下，此種與“地方”的全面嵌入性和綜合黏連性使金融監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)屬地化呈現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)屬地化“塊塊”管理樣態(tài)。從根本上講，這又與地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)自身的綜合性和全面性緊密相關(guān)，即“7+4”類地方金融組織和地方法人金融機(jī)構(gòu)與“地方”存在全面嵌入性和綜合黏連性，同地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)自身的綜合性和全面性具有天然的深度契合關(guān)系和高度關(guān)聯(lián)關(guān)系。參見馮輝：《地方金融的央地協(xié)同治理及其法治路徑》，載《法學(xué)家》2021年第5期，第90-91頁。換句話說，地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置需要風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生地的地方政府統(tǒng)一調(diào)動(dòng)市場(chǎng)資源與政府資源、金融資源與財(cái)政資源，而“7+4”類地方金融組織和地方法人金融機(jī)構(gòu)又同所在“地域”的市場(chǎng)資源、政府資源、金融資源及財(cái)政資源緊密相關(guān)，相互滲透融合。參見盛雯雯：《新形勢(shì)下穩(wěn)妥化解中小銀行風(fēng)險(xiǎn)》，載《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2023年第10期，第59-60頁。例如，地方政府通過發(fā)行中小銀行發(fā)展專項(xiàng)債券來認(rèn)購(gòu)地方法人銀行的可轉(zhuǎn)債、股權(quán)等參見張吉光：《中小銀行資本補(bǔ)充的困境與出路》，載《中國(guó)金融》2020年第21期，第31頁。；地方政府支持地方法人金融機(jī)構(gòu)以市場(chǎng)化方式盤活存量資產(chǎn)、引入社會(huì)資本和實(shí)施債務(wù)重組等。更重要的是，部分地方法人金融機(jī)構(gòu)，尤其是地方法人銀行的歷史形成與發(fā)展，地方政府都全過程深度參與，甚至本身就是地方政府參與地方金融風(fēng)險(xiǎn)防范、化解和處置工作的一種結(jié)果。參見劉曉洪、周瑩：《地方法人銀行風(fēng)險(xiǎn)處置的央地分工探討— —基于歷史發(fā)展視角》，載《中國(guó)金融》2023年第4期，第27頁。正是這種與“地方”深度綁定的“地域性”，框定了金融風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)在“7+4”類地方金融組織和地方法人金融機(jī)構(gòu)上的屬地化。

（三）基于“風(fēng)險(xiǎn)性”的屬地管理責(zé)任設(shè)計(jì)

在基于“地域性”劃定“地方金融”范疇的語境下，產(chǎn)權(quán)歸屬、監(jiān)管部門、服務(wù)區(qū)域、注冊(cè)地點(diǎn)等不同“地域性”的彰顯，使“地方金融”在實(shí)踐中呈現(xiàn)出不同的類型，并且其背后潛藏著大小不一的風(fēng)險(xiǎn)性，因而金融監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)的屬地化不僅基于“地域性”而確定，還需要以“風(fēng)險(xiǎn)性”的大小為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)相應(yīng)的屬地管理責(zé)任。換言之，屬于“地方金融”的范疇并非一定歸地方政府及其所屬金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管，即在“地方金融”范疇內(nèi)從事金融業(yè)務(wù)的組織或機(jī)構(gòu)，有的由中央金融管理部門及其所屬地方派出機(jī)構(gòu)監(jiān)管，有的由地方政府及其所屬金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管，監(jiān)管權(quán)限縱向劃分的標(biāo)準(zhǔn)是從事金融業(yè)務(wù)的組織或機(jī)構(gòu)的“風(fēng)險(xiǎn)性”。參見劉志偉：《論金融監(jiān)管權(quán)的縱向選擇性集分》，載王紅霞主編：《經(jīng)濟(jì)法論叢》第36卷，法律出版社2020年版，第117-118頁。相較于地方法人金融機(jī)構(gòu)，“7+4”類地方金融組織的“地域性”判定多出了一個(gè)“監(jiān)管部門”要素，也就是說，地方法人金融機(jī)構(gòu)的“監(jiān)管部門”歸屬于中央金融管理部門及其地方派出機(jī)構(gòu)，而“7+4”類地方金融組織的“監(jiān)管部門”歸屬于地方政府及其所屬的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。之所以在“7+4”類地方金融組織與地方法人金融機(jī)構(gòu)之間出現(xiàn)“監(jiān)管部門”的差異，與產(chǎn)權(quán)歸屬、服務(wù)區(qū)域、注冊(cè)地點(diǎn)無關(guān)，而是在于各自所經(jīng)營(yíng)金融業(yè)務(wù)的重要程度，并且主要指向金融風(fēng)險(xiǎn)防范，即“風(fēng)險(xiǎn)較小、輻射影響較低的金融業(yè)態(tài)（大多數(shù)新類型金融機(jī)構(gòu)），不涉及公眾、一定區(qū)域內(nèi)的金融活動(dòng)，則歸地方監(jiān)管”孟飛：《中央與地方金融事權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)》，載《東方法學(xué)》2022年第6期，第118頁。。通常來講，“風(fēng)險(xiǎn)大”是“一般的項(xiàng)目”，“風(fēng)險(xiǎn)小”是“好項(xiàng)目”，但這只是從一方主體角度來考慮的結(jié)果。從另一方主體來看，“一般的項(xiàng)目”可能是“好項(xiàng)目”，“好項(xiàng)目”可能是“一般的項(xiàng)目”。事實(shí)上，這也就意味著積極發(fā)展地方金融對(duì)于地方政府而言是個(gè)“好項(xiàng)目”，畢竟可以為轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更多金融資源，但對(duì)于中央政府而言未必如此，若缺乏有效監(jiān)管，必然會(huì)帶來較大的金融風(fēng)險(xiǎn)，這時(shí)對(duì)于中央政府而言就是“一般的項(xiàng)目”。參見尹振東：《垂直管理與屬地管理：行政管理體制的選擇》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2011年第4期，第42頁。如此一來，由中央金融管理部門及其所屬地方派出機(jī)構(gòu)監(jiān)管或許更為合適，但當(dāng)中央可以有效考核這一監(jiān)管任務(wù)時(shí)，由地方政府及其所屬的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來進(jìn)行監(jiān)管也未嘗不可。也正因如此，中央便將“7+4”類地方金融組織的常規(guī)執(zhí)法職責(zé)和非常態(tài)下的風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)整體交給了地方政府及其所屬的地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

那么，為什么僅將地方法人金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)下放給地方，而不將常規(guī)執(zhí)法職責(zé)下放給地方呢？事實(shí)上，這也與地方法人金融機(jī)構(gòu)所經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的“風(fēng)險(xiǎn)性”大小緊密相關(guān)。第一，為什么不下放常規(guī)執(zhí)法職責(zé)？從與全國(guó)法人金融機(jī)構(gòu)的比較來看，除了存在“注冊(cè)地點(diǎn)”“服務(wù)區(qū)域”的“地域性”差異外，地方法人金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的本質(zhì)與全國(guó)法人金融機(jī)構(gòu)幾無差異，如城商行、農(nóng)商行都同時(shí)從事作為界定商業(yè)銀行本質(zhì)的三項(xiàng)基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，即吸收公眾存款、發(fā)放貸款和辦理支付結(jié)算參見劉少軍：《〈商業(yè)銀行法〉組織制度修改中的權(quán)責(zé)分配問題》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2021年第1期，第170頁。；從與“7+4”類地方金融組織的比較來看，除了存在“注冊(cè)地點(diǎn)”“服務(wù)區(qū)域”的“地域性”相似外，地方法人金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的本質(zhì)與“7+4”類地方金融組織存在巨大差異，如城商行、農(nóng)商行同時(shí)從事作為界定商業(yè)銀行本質(zhì)的三項(xiàng)基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，并具有信用轉(zhuǎn)換、期限轉(zhuǎn)換和流動(dòng)性轉(zhuǎn)換的功能，而基本上所有的“7+4”類地方金融組織因僅從事單一類型的銀行業(yè)務(wù)，而不具有信用轉(zhuǎn)換、期限轉(zhuǎn)換和流動(dòng)性轉(zhuǎn)換的功能。參見俞燕：《我國(guó)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的實(shí)踐與反思》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》2014年第4期，第141-142頁。第二，為什么下放風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)？究其根本，風(fēng)險(xiǎn)處置具有事后性而不具有事前性，即地方政府通常無法利用此項(xiàng)職責(zé)來事前批準(zhǔn)“壞項(xiàng)目”進(jìn)入市場(chǎng)，并且通過事后風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的承擔(dān)，可對(duì)地方政府濫用其轄區(qū)各項(xiàng)管理職權(quán)來干涉地方法人金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的亂象起到一定的預(yù)防威懾作用，畢竟地方法人金融機(jī)構(gòu)所提供的金融服務(wù)多少直接關(guān)系到本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度與規(guī)模。參見何德旭、苗文龍：《財(cái)政分權(quán)、金融分權(quán)與宏觀經(jīng)濟(jì)治理》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2021年第7期，第180頁。事實(shí)上，地方法人金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)與地方政府濫用職權(quán)進(jìn)行的干預(yù)密切相關(guān)，其“風(fēng)險(xiǎn)性”不僅源于金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)中內(nèi)生的金融風(fēng)險(xiǎn)，更與地方的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、地方債風(fēng)險(xiǎn)、房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)等緊密交織，其后衍生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)也不得不納入考量范疇。種種異質(zhì)性相互交織的風(fēng)險(xiǎn)疊加，使中央金融管理部門及其地方派出機(jī)構(gòu)難以滿足風(fēng)險(xiǎn)處置的復(fù)合性資源需要與綜合性能力需要，風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)自然應(yīng)當(dāng)下放給地方政府。

四、金融監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)屬地化的結(jié)構(gòu)：基于職責(zé)性質(zhì)的差別化設(shè)計(jì)

金融監(jiān)管中的常規(guī)執(zhí)法職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)在中央與地方之間的劃分并非完全一致，二者的屬地化職責(zé)依職責(zé)性質(zhì)應(yīng)予以差別化配置。其中，常規(guī)執(zhí)法職責(zé)的屬地化，應(yīng)根據(jù)地方金融監(jiān)管對(duì)象的“風(fēng)險(xiǎn)性”作出區(qū)分，并確定中央與地方各自的專屬監(jiān)管對(duì)象；風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)的屬地化，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“屬地優(yōu)先”的原則，中央金融管理部門及其所屬地方派出機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)主要承擔(dān)協(xié)助、配合、決策及監(jiān)督的職責(zé)。

（一）金融監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)：內(nèi)涵、外延的“差別化”厘清

在地方金融監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)中，常規(guī)執(zhí)法職責(zé)主要限于地方金融市場(chǎng)主體全生命周期中的市場(chǎng)準(zhǔn)入、持續(xù)運(yùn)營(yíng)兩個(gè)階段，而風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)主要是在地方金融市場(chǎng)主體的退出階段發(fā)揮作用。如此一來，地方金融監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)便主要包括頒發(fā)牌照、監(jiān)督與檢查、執(zhí)行與制裁、風(fēng)險(xiǎn)處置四項(xiàng)職責(zé)參見洪艷蓉：《金融監(jiān)管治理：關(guān)于證券監(jiān)管獨(dú)立性的思考》，北京大學(xué)出版社2017年版，第143頁。，其中，前三項(xiàng)都屬于常規(guī)執(zhí)法職責(zé)的范疇，風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)則自成體系。

第一，頒發(fā)牌照，即地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)依照地方金融監(jiān)管規(guī)則確定的牌照頒發(fā)實(shí)體要件和程序要求而采取的執(zhí)行性行為?！兜胤浇鹑诒O(jiān)督管理?xiàng)l例（草案征求意見稿）》第11條確立了地方金融組織持牌經(jīng)營(yíng)的要求，這也符合其作為地方金融市場(chǎng)主體在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)獲得有效監(jiān)管的理念導(dǎo)向。本質(zhì)上，頒發(fā)牌照就是賦予擬在地方金融服務(wù)市場(chǎng)從事地方金融業(yè)務(wù)、開展地方金融活動(dòng)之市場(chǎng)主體相應(yīng)的權(quán)利能力與行為能力。參見劉俊海：《公司登記制度現(xiàn)代化的解釋論與立法論：公共信息服務(wù)、公示公信效力與可訴可裁標(biāo)準(zhǔn)的三維視角》，載《法律適用》2023年第1期，第40頁。這也意味著牌照頒發(fā)并不是地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單地向申請(qǐng)?jiān)O(shè)立地方金融機(jī)構(gòu)、從事地方金融業(yè)務(wù)、開展地方金融活動(dòng)的市場(chǎng)主體頒發(fā)牌照這一結(jié)果性行為，還包括按照地方金融監(jiān)管規(guī)則的實(shí)體要件和程序要求對(duì)申請(qǐng)主體是否滿足地方金融監(jiān)管規(guī)則所設(shè)定的權(quán)利能力與行為能力獲取要求，如股東和管理者資質(zhì)、注冊(cè)資本、公司治理、風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制等內(nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)或形式審查的過程性行為。

第二，監(jiān)督與檢查，即地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)已獲取從事地方金融業(yè)務(wù)、開展地方金融活動(dòng)權(quán)能或資質(zhì)且處于持續(xù)運(yùn)營(yíng)狀態(tài)的地方金融組織或機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、公司治理、資本狀況等是否滿足監(jiān)管要求進(jìn)行查證核實(shí)的日常行為。從目的來看，一方面，是為了有效督促地方金融組織或機(jī)構(gòu)“對(duì)標(biāo)對(duì)表”地滿足地方金融監(jiān)管規(guī)則所確立的審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管要求；另一方面，是為了及時(shí)發(fā)現(xiàn)地方金融組織或機(jī)構(gòu)因違反審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管要求而可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。參見屈淑娟：《地方金融監(jiān)管權(quán)研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2020年版，第37頁。從手段來看，主要存在現(xiàn)場(chǎng)檢查與非現(xiàn)場(chǎng)檢查兩種形式。其中，現(xiàn)場(chǎng)檢查通常具有較強(qiáng)的針對(duì)性、專項(xiàng)性，而非現(xiàn)場(chǎng)檢查更加注重持續(xù)性、全面性。相較于非現(xiàn)場(chǎng)檢查主要限于定量信息、數(shù)據(jù)的獲取，現(xiàn)場(chǎng)檢查除了可以獲得定量化的信息、數(shù)據(jù)外，還可以更好地觀察到地方金融組織或機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面定性化的信息、數(shù)據(jù)。

第三，執(zhí)行與制裁，其更多體現(xiàn)為地方金融組織或機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了不符合審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管要求的風(fēng)險(xiǎn)狀況，甚至該風(fēng)險(xiǎn)的蔓延有可能危及地方金融組織或機(jī)構(gòu)的持續(xù)運(yùn)營(yíng)狀態(tài)時(shí)，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其采取的金融監(jiān)管措施。從監(jiān)管措施的類型劃分來看，主要包括限制行為類監(jiān)管措施、申誡類監(jiān)管措施、限制資格類監(jiān)管措施、限制財(cái)產(chǎn)權(quán)類監(jiān)管措施四大類。參見張紅：《證券監(jiān)管措施：挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)》，載《政法論壇》2015年第4期，第133頁。進(jìn)一步從四類監(jiān)管措施的性質(zhì)來看，有的屬于行政強(qiáng)制的范疇，有的屬于行政處罰的范疇，但絕大部分既不屬于行政強(qiáng)制的范疇，也不屬于行政處罰的范疇，而是一種基于地方金融監(jiān)管專業(yè)性和復(fù)雜性，根據(jù)地方金融組織或機(jī)構(gòu)安全與穩(wěn)健的需要而產(chǎn)生的新興監(jiān)管手段。參見李東方：《證券監(jiān)管執(zhí)法類型及其規(guī)范研究》，載《行政法學(xué)研究》2018年第6期，第29頁。

風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)與前述三項(xiàng)職責(zé)的不同之處在于其場(chǎng)景為地方金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，即在事后階段地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)為遏制地方金融風(fēng)險(xiǎn)外溢傳染，而采取的接管、托管、行政重組、撤銷、破產(chǎn)清算和重整等處置措施。風(fēng)險(xiǎn)處置有著雙重目的，既旨在維持或恢復(fù)“7+4”類地方金融組織和地方法人金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)，又為了實(shí)現(xiàn)促成“7+4”類地方金融組織和地方法人金融機(jī)構(gòu)規(guī)范有序退出，將其退出帶來的負(fù)面影響控制在一定范圍和限度內(nèi)。當(dāng)然，由于風(fēng)險(xiǎn)處置的綜合性、整體性和全面性，風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)還應(yīng)包括地方職能部門層面維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、協(xié)調(diào)出資救助等職責(zé)，以及地方黨委和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、決策、組織、協(xié)調(diào)和指揮職責(zé)。

（二）常規(guī)執(zhí)法職責(zé)配置：“央地”執(zhí)法對(duì)象各有專屬

常規(guī)執(zhí)法職責(zé)在中央與地方之間的劃分，具體指將頒發(fā)牌照、監(jiān)督與檢查、執(zhí)行與制裁三項(xiàng)細(xì)分職責(zé)配置給中央金融管理部門及其地方派出機(jī)構(gòu)，還是配置給地方政府設(shè)立的專司監(jiān)管職責(zé)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)？究竟是“打包”配置，還是“分別”配置？對(duì)以上問題的回答，不僅取決于“7+4”類地方金融組織和地方法人金融機(jī)構(gòu)自身“風(fēng)險(xiǎn)性”的大小，還會(huì)受到地方金融監(jiān)管政策選擇因素的影響。

第一，面向“7+4”類地方金融組織的常規(guī)執(zhí)法職責(zé)在“央地”間的劃分。頒發(fā)牌照、監(jiān)督與檢查、執(zhí)行與制裁這三項(xiàng)細(xì)分職責(zé)究竟是交給地方，還是保留在中央，對(duì)于地方金融監(jiān)管的“有效性”而言各有利弊。具體來講，交由地方承擔(dān)的理由是地方金融組織本身的“風(fēng)險(xiǎn)性”不大，并且地方政府更接近、更了解“7+4”類地方金融組織，有助于提升常規(guī)執(zhí)法的“效率”，但難以回避“為發(fā)展融資”與“為安全監(jiān)管”的矛盾

，實(shí)踐中普遍存在“重發(fā)展、輕監(jiān)管”的現(xiàn)象參見管斌、萬超：《論我國(guó)金融監(jiān)管權(quán)“央-地”配置制度的科學(xué)設(shè)計(jì)》，載《中國(guó)礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020年第1期，第28頁。；保留在中央的理由是中央金融管理部門在地方的派出機(jī)構(gòu)獨(dú)立于地方政府，更有助于保證地方金融監(jiān)管的獨(dú)立性，但由于監(jiān)管資源、人力、手段的限制，難以對(duì)數(shù)量龐大的地方金融組織開展全面、持續(xù)、有力的監(jiān)管。參見胡繼曄、董亞威：《基于央地博弈的地方金融監(jiān)管體制完善》，載《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2021年第3期，第29頁。不過，這種現(xiàn)象或許會(huì)隨著2024年4月8日國(guó)家金融監(jiān)督管理總局在縣域?qū)用?571家“支局”的掛牌而發(fā)生改變。在此語境下，面向“7+4”類地方金融組織的常規(guī)執(zhí)法職責(zé)或許將會(huì)由當(dāng)下的地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)回歸中央金融管理部門及其所屬的地方派出機(jī)構(gòu)。

進(jìn)一步講，不管是將面向“7+4”類地方金融組織的常規(guī)執(zhí)法職責(zé)配置給中央還是地方，都存在一個(gè)問題需要解決，即頒發(fā)牌照、監(jiān)督與檢查、執(zhí)行與制裁這三項(xiàng)細(xì)分職責(zé)如何在中央金融管理部門，尤其是國(guó)家金融監(jiān)督管理總局地方派出機(jī)構(gòu)省局、分局、支局間進(jìn)行劃分，以及在地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之省級(jí)、地市級(jí)間進(jìn)行劃分。其中，頒發(fā)牌照的職責(zé)以及和頒發(fā)牌照相關(guān)的執(zhí)行與制裁，應(yīng)當(dāng)交由國(guó)家金融監(jiān)督管理總局省局或省級(jí)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)，監(jiān)督檢查職責(zé)及與監(jiān)督檢查相關(guān)的執(zhí)行與制裁職責(zé)，應(yīng)當(dāng)交由國(guó)家金融監(jiān)督管理總局分局、支局或地市級(jí)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)。之所以作出此種分離型的制度安排，是因?yàn)轭C發(fā)牌照不僅事關(guān)不得跨省級(jí)行政區(qū)域的地方金融組織的市場(chǎng)容納度，還關(guān)系到能否防止不同地市、區(qū)縣開展地方金融組織市場(chǎng)準(zhǔn)入方面的“朝底競(jìng)爭(zhēng)”參見袁康：《系統(tǒng)重要性金融科技公司的法律規(guī)制》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2024年第1期，第145頁。，而監(jiān)督與檢查更需要有效“接近”地方金融組織，以保證與地方金融組織安全穩(wěn)健維護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)防范及客戶或消費(fèi)者相關(guān)的信息真實(shí)、準(zhǔn)確、完整且能及時(shí)獲取。

第二，面向地方法人金融機(jī)構(gòu)的常規(guī)執(zhí)法職責(zé)在“央地”間的劃分。地方法人金融機(jī)構(gòu)與全國(guó)法人金融機(jī)構(gòu)的唯一差別是經(jīng)營(yíng)范圍不得跨“地域”，除此之外的業(yè)務(wù)種類、機(jī)構(gòu)本質(zhì)及“風(fēng)險(xiǎn)性”等幾乎不存在實(shí)質(zhì)性差別。事實(shí)上，這也就決定了面向地方法人金融機(jī)構(gòu)的常規(guī)執(zhí)法職責(zé)通常不會(huì)交由地方政府及其設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而只能由中央金融管理部門及其所屬的地方派出機(jī)構(gòu)承擔(dān)。不過，面向地方法人金融機(jī)構(gòu)的頒發(fā)牌照、監(jiān)督與檢查、執(zhí)行與制裁這三項(xiàng)細(xì)分職責(zé)因?yàn)榈胤椒ㄈ私鹑跈C(jī)構(gòu)的“風(fēng)險(xiǎn)性”“地域性”并存的特征而出現(xiàn)了分離態(tài)勢(shì)— —頒發(fā)牌照職責(zé)以及與頒發(fā)牌照相關(guān)的執(zhí)行與制裁職責(zé)保留在中央金融管理部門的總局或總會(huì)；監(jiān)督檢查職責(zé)及與監(jiān)督檢查相關(guān)的執(zhí)行與制裁職責(zé)則交由中央金融管理部門在地方的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行“屬地監(jiān)管、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則。值得注意的是，盡管出現(xiàn)此種分離態(tài)勢(shì)，并不代表中央金融管理部門與其在地方的派出機(jī)構(gòu)彼此的職責(zé)是完全分割的。例如，國(guó)家金融監(jiān)督管理總局全權(quán)負(fù)責(zé)屬地監(jiān)管股份制商業(yè)銀行法人機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)申請(qǐng)的受理、審查及決定，但屬地監(jiān)管局依舊需要出具初審意見，以供國(guó)家金融監(jiān)督管理總局最終作出決定時(shí)參考。又如，在行政處罰中，國(guó)家金融監(jiān)督管理總局在縣域設(shè)立的支局通常不能直接實(shí)施行政處罰，但對(duì)于監(jiān)督與檢查中發(fā)現(xiàn)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的違法、違規(guī)行為，有權(quán)提出行政處罰建議。如此看來，在地方金融監(jiān)管的常規(guī)執(zhí)法中，監(jiān)督與檢查、執(zhí)行與制裁職責(zé)在中央金融管理部門的地方派出機(jī)構(gòu)省局、分局、支局之間也會(huì)作出劃分，其中，越是處于基層的地方派出機(jī)構(gòu)越傾向于僅承擔(dān)監(jiān)督與檢查職責(zé)，即只負(fù)責(zé)搜集信息、核實(shí)查證、發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，而不承擔(dān)與監(jiān)督檢查相關(guān)的執(zhí)行與制裁職責(zé)；相較之下，處于上層的地方派出機(jī)構(gòu)不僅承擔(dān)監(jiān)督與檢查職責(zé)，還要承擔(dān)與監(jiān)督檢查相關(guān)的執(zhí)行與制裁職責(zé)。參見孟飛：《論地方金融監(jiān)管權(quán)的性質(zhì)》，載《政治與法律》2022年第4期，第104頁。

（三）風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)配置：屬地責(zé)任下的“央地”協(xié)同

地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)配置的屬地化，主要意味著地方政府及其所屬地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的強(qiáng)化。不過，在壓實(shí)地方政府及其所屬地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的過程中，地方政府及其所屬地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與中央金融管理部門及其所屬地方派出機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系并非彼此割裂，而是交相輝映、相互協(xié)同。參見劉志偉：《地方金融監(jiān)管協(xié)同機(jī)制的法律構(gòu)造》，載《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2017年第2期，第77-82頁。其中，地方政府及其所屬地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要扮演屬地風(fēng)險(xiǎn)處置牽頭者的角色，而中央金融管理部門及其所屬地方派出機(jī)構(gòu)主要扮演屬地風(fēng)險(xiǎn)處置配合者的角色。當(dāng)然，地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置的牽頭者與地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置的配合者彼此間的協(xié)同程度并非一成不變，這與地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置的對(duì)象究竟是“7+4”類地方金融組織還是地方法人金融機(jī)構(gòu)存在緊密的關(guān)聯(lián)。

當(dāng)然，地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)屬地化配置的實(shí)踐還必須遵循公共行政職責(zé)配置應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的“權(quán)責(zé)對(duì)等”這一基本原則，即做到有職權(quán)必須承擔(dān)與權(quán)力行使相對(duì)應(yīng)的責(zé)任，以及有職責(zé)必須輔之以相應(yīng)的履行職責(zé)所需要的權(quán)力。參見劉涇：《試論習(xí)近平權(quán)責(zé)統(tǒng)一觀的基本內(nèi)涵與實(shí)踐要求》，載《新疆社會(huì)科學(xué)》2021年第4期，第19-20頁。其中，“有職權(quán)必須承擔(dān)與權(quán)力行使相對(duì)應(yīng)的責(zé)任”指職權(quán)的擔(dān)當(dāng)者應(yīng)當(dāng)為自己職權(quán)行使的錯(cuò)位、越位、缺位情況承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；“有職責(zé)必須輔之以相應(yīng)的履行職責(zé)所需要的權(quán)力”指必須為職責(zé)的擔(dān)當(dāng)者配備相應(yīng)的履行職責(zé)所需要的權(quán)力，而貫穿其中的邏輯是賦予義務(wù)必須配置相應(yīng)的權(quán)力，行使權(quán)力必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，即“義務(wù)、權(quán)力、責(zé)任”相匹配的職責(zé)配置閉環(huán)。如此一來，若將地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置的職責(zé)配置給地方政府，即讓地方政府承擔(dān)起地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置的任務(wù)，承擔(dān)此項(xiàng)任務(wù)的地方政府只要享有執(zhí)行此等任務(wù)或履行此等義務(wù)的權(quán)力即可，并不必然要求地方政府直接享有對(duì)地方金融進(jìn)行監(jiān)管的常規(guī)性執(zhí)法權(quán)力。退一步講，即使將對(duì)地方金融進(jìn)行監(jiān)管的常規(guī)性執(zhí)法權(quán)力配置給地方政府及其設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也并不必然要求將對(duì)地方金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行處置的權(quán)力交給地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也可以將其交由與地方金融監(jiān)管相關(guān)的其他地方政府職能部門承擔(dān)。

第一，面向地方法人金融機(jī)構(gòu)的常規(guī)執(zhí)法職責(zé)與風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)分別歸屬于中央與地方。盡管地方政府不享有對(duì)地方法人金融機(jī)構(gòu)的牌照發(fā)放、監(jiān)督與檢查、執(zhí)行與制裁等常規(guī)執(zhí)法權(quán)力，但這并不能成為阻礙地方政府承擔(dān)地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置任務(wù)或義務(wù)的理由，只要賦予地方政府與執(zhí)行此等任務(wù)或履行此等義務(wù)對(duì)等的權(quán)力即可，即只需要地方政府獲取地方法人金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置所需要的風(fēng)險(xiǎn)信息，供其監(jiān)測(cè)、預(yù)警、化解、處置地方金融風(fēng)險(xiǎn)即可。參見段志國(guó)：《金融監(jiān)管權(quán)的縱向配置：理論邏輯、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與制度建構(gòu)》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2015年第4期，第121頁。因此，擔(dān)負(fù)地方法人金融機(jī)構(gòu)常規(guī)執(zhí)法職責(zé)的中央金融管理部門及其在地方的派出機(jī)構(gòu)并不必然是地方法人金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)構(gòu)，地方法人金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)或許可以交由地方政府及其設(shè)立的地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

第二，面向“7+4”類地方金融組織的常規(guī)執(zhí)法職責(zé)與風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)并不必然統(tǒng)一，可以分別由地方政府不同職能部門承擔(dān)，甚至可以由中央與地方分別承擔(dān)。盡管當(dāng)前的監(jiān)管態(tài)勢(shì)是將面向“7+4”類地方金融組織的常規(guī)執(zhí)法職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)同時(shí)交給地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)，但真正處理“7+4”類地方金融組織所造成的地方金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，依然需要包括公安局、財(cái)政局等在內(nèi)與地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置相關(guān)的職能部門參與，并且要在地方黨委和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下完成。參見袁康安：《完善地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制》，載《中國(guó)金融》2022年第16期，第102頁。更重要的是，隨著國(guó)家金融監(jiān)督管理總局在區(qū)縣層面“支局”的掛牌，面向“7+4”類地方金融組織的常規(guī)執(zhí)法職責(zé)極有可能重新回歸中央金融管理部門及其所屬的地方派出機(jī)構(gòu)，而面向“7+4”類地方金融組織的風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)則極有可能繼續(xù)保留在地方。

五、結(jié)論

金融監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)的屬地化在面對(duì)不同類型地方金融市場(chǎng)主體時(shí)出現(xiàn)了相異的配置策略。其中，面向“7+4”類地方金融組織的金融監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)的屬地化配置，體現(xiàn)了常規(guī)執(zhí)法與風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)的一體化“統(tǒng)一”配置；面向地方法人金融機(jī)構(gòu)的金融監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)的屬地化配置，則出現(xiàn)了常規(guī)執(zhí)法與風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)相“分離”的態(tài)勢(shì)。當(dāng)然，常規(guī)執(zhí)法與風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)的配置，究竟是采用一體化的“統(tǒng)一”配置模式，還是區(qū)隔性的“分離”配置模式，不僅與不同類型金融監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)自身的“功能性”存在關(guān)聯(lián)，也與金融監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)所面向的不同類型地方金融市場(chǎng)主體的“地域性”“風(fēng)險(xiǎn)性”息息相關(guān)。不同類型地方金融市場(chǎng)主體的“風(fēng)險(xiǎn)性”差異從根本上決定了中央與地方及其所屬的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)均有各自專屬的常規(guī)執(zhí)法對(duì)象。與之不同，無論是面向“7+4”類地方金融組織，還是面向地方法人金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)配置，所秉承的都是屬地優(yōu)先原則，中央金融管理部門及其所屬地方派出機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)協(xié)助、配合、決策及監(jiān)督的職責(zé)。

JS

Expounding the Territorialization of Financial Regulation and Law

Enforcement Duties： An Hermeneutic Approach

LIU Zhiwei

（Southwest University of Political Science amp; Law， Chongqing 401120， China）

Abstract：

The territorialization of financial regulatory and law enforcement duties has moved on from the stage where it was based exclusively on local financial organizations established in accordance with law， to a new stage where local legal-person financial institutions are now also included. This transformation has progressively shaped the boundary and framework of the territorialized financial regulatory responsibilities of local governments. The systemic structure" of the territorialization process has been based on a logic that integrates the “functionality” of differentiated regulatory and enforcement duties with the “regionality” and “riskiness” aspects of organizations or institutions involved in financial activities， of which， “functionality” serves to differentiate specific regulatory and law enforcement duties， while “regionality” primarily delineates the overall scope of territorialization of financial regulation， and the degree of “riskiness” ultimately determines whether the responsibilities of both routine law enforcement and risk disposal responsibilities should be delegated to local governments in their entirety or only the risk disposal responsibilities should be so delegated instead. Then on the basis of a proper clarification of the both connotation and denotation of local financial regulatory and law enforcement duties， the division of the routine enforcement duties between “central and local authorities” should be contingent on the “riskiness” associated with the objects of local financial regulation， with the respective exclusive objects of financial regulation by central and local authorities to be identified accordingly; the division of risk disposal responsibilities between central and local authorities should be subject to the principle of “giving priority to territoriality”， with the central financial regulatory authority as well as its local agencies focusing on

undertaking such duties as providing assistance and cooperation， decision-making， and supervision.

Key words：" local government; regulation and law enforcement; territoriality-based responsibility; risk disposal; routine law enforcement

本文責(zé)任編輯：吳飛飛 邵" 海