國(guó)外官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的啟示

摘 要 我國(guó)現(xiàn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度存在先天缺陷和不足，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度流于形式，建立公職人員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度是完善我國(guó)行政監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。國(guó)外諸多國(guó)家已經(jīng)建立了完備的官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度，本文對(duì)此加以分析，以對(duì)我國(guó)反腐倡廉工作提供借鑒，敦促中國(guó)公職人員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的立法進(jìn)程。

關(guān)鍵詞 廉政 貪污腐敗 官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)

作者簡(jiǎn)介：李浩，上海大學(xué)2012級(jí)法律碩士研究生，研究方向：刑事司法。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2014）12-041-02

一、官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的法理學(xué)基礎(chǔ)

（一）社會(huì)契約論理論

官員是受廣大人民的委托來(lái)管理公共事務(wù)的人員，他們的權(quán)利和職責(zé)在本質(zhì)上是一種社會(huì)契約行為。官員行使手中權(quán)利的合法性基礎(chǔ)就是全社會(huì)成員的認(rèn)可，因此，公眾作為官員權(quán)利的授予者，有權(quán)知道自己所選舉的官員是否服務(wù)于社會(huì)，并在這一基礎(chǔ)上覺(jué)得是否信任該官員。官員的財(cái)產(chǎn)收支和消費(fèi)狀況可以直接反映出官員是否有以權(quán)謀私等不法狀況，如果將官員的該部分信息公開(kāi)保證公正的知情權(quán)，讓權(quán)力在公眾的監(jiān)督下行使，那么可以有效的防止權(quán)力的腐敗。當(dāng)然，實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度不可避免會(huì)使公眾的知情權(quán)和官員的隱私權(quán)發(fā)生沖突，但正如恩格斯所說(shuō)：“個(gè)人隱私權(quán)應(yīng)該受到法律的保護(hù)，但個(gè)人的隱私甚至隱私與公共利益——政治生活發(fā)生聯(lián)系時(shí)，個(gè)人隱私就不是一般意義上的私事，而是屬于政治的一部分，它不再受到隱私權(quán)的保護(hù)，而應(yīng)該成為歷史記載和新聞報(bào)道不可避免的內(nèi)容?！睓?quán)力來(lái)源于社會(huì)公眾授權(quán)，即權(quán)力來(lái)源于權(quán)利，權(quán)利高于權(quán)力。官員是被授權(quán)管理社會(huì)事務(wù)的人員，由于該職業(yè)的特殊性，一旦選擇該職業(yè)就應(yīng)該喪失部分權(quán)利來(lái)保證自己能夠更好的履行自己的義務(wù)，服務(wù)人民。

（二）權(quán)利制約理論

腐敗在本質(zhì)上是對(duì)公共權(quán)力的濫用，不受制約的權(quán)利必然會(huì)走向變質(zhì)。孟德斯鳩曾經(jīng)說(shuō)過(guò)“一切有權(quán)利的人都容易濫用權(quán)利，這是萬(wàn)古不變的經(jīng)驗(yàn)。”所以權(quán)利必須受到限制。當(dāng)今世界對(duì)權(quán)利的限制主要包括內(nèi)部的分權(quán)機(jī)制和外部的監(jiān)督機(jī)制兩方面的內(nèi)容。權(quán)力機(jī)構(gòu)內(nèi)部的分權(quán)制衡機(jī)制并不足以使腐敗消亡，當(dāng)權(quán)力接受權(quán)利的委托或讓渡后，便有了獨(dú)立的運(yùn)作體系和經(jīng)營(yíng)機(jī)制，也就有了屬于自身的利益傾向，這使得權(quán)力有可能像一匹脫韁的野馬，隨時(shí)可能朝著自己的利益方向狂奔，實(shí)踐證明，以權(quán)力制約權(quán)力的做法因權(quán)力存在相互通融的特性而致權(quán)力終有可能逃脫制約。那么，構(gòu)建一套有力的監(jiān)督制衡機(jī)制就十分必要。官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)使公職人員的權(quán)利在“陽(yáng)光下”下運(yùn)行，權(quán)力一旦被濫用可以通過(guò)官員的財(cái)產(chǎn)和生活收支等狀況反映出來(lái)，廣大人民群眾就有權(quán)利通過(guò)各種途徑對(duì)其濫用權(quán)力的行為進(jìn)行糾正和懲罰。官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度涉及官員生活的方方面面，是反腐的終極利器，能夠國(guó)家和社會(huì)的監(jiān)督作用發(fā)揮到極致。

二、國(guó)外官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

從1766年瑞典議會(huì)通過(guò)《出版自由法》開(kāi)始，被稱(chēng)為“終極反腐經(jīng)”的官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度經(jīng)過(guò)240多年的發(fā)展，已經(jīng)被近百個(gè)國(guó)家和地區(qū)所采用。一個(gè)完整的官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度包括財(cái)產(chǎn)申報(bào)、財(cái)產(chǎn)公示、財(cái)產(chǎn)審查以及相應(yīng)的懲罰措施等多方面內(nèi)容。筆者認(rèn)為，根據(jù)財(cái)產(chǎn)公開(kāi)形式可以把官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)分為全公開(kāi)模式、半公開(kāi)模式和不公開(kāi)模式。

全公開(kāi)模式即對(duì)全社會(huì)公開(kāi)申報(bào)主體的所申報(bào)的全部財(cái)產(chǎn)，本國(guó)的任何公民都有權(quán)查閱。由于不同國(guó)家的國(guó)情不同在財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體和申報(bào)的客體上可能出現(xiàn)很大的差異。在實(shí)踐中，申報(bào)的主體不僅包括官員本身很多情況下還可以包括官員的直系親屬以及部分非直系聯(lián)姻親屬等，不僅包括在職的國(guó)家公職人員必要時(shí)還可能包括離職一定期限的人員。申報(bào)的客體即需要申報(bào)的財(cái)產(chǎn)內(nèi)容，包括了有形資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)，每個(gè)國(guó)家都根據(jù)自己的國(guó)情詳細(xì)的列出了應(yīng)該申報(bào)的項(xiàng)目及其獲得途徑一遍審查。但是不管公開(kāi)的內(nèi)容如何，采取全公開(kāi)模式的國(guó)家都是向全社會(huì)公開(kāi)申報(bào)財(cái)產(chǎn)。全公開(kāi)模式是官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)比較理想的模式，可以廣泛發(fā)動(dòng)群眾和社會(huì)輿論對(duì)官員的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督，使貪污腐敗無(wú)處遁形，但是要實(shí)行該模式需要社會(huì)各方面體制健全和廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)，否則貿(mào)然進(jìn)行官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)會(huì)導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)亂，所以全公開(kāi)模式必然會(huì)導(dǎo)致籌備周期長(zhǎng)、不易控制等缺點(diǎn)。美國(guó)的官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度雖然不是世界最早的，但是絕對(duì)是操作和落實(shí)最有實(shí)效的，是全公開(kāi)模式的典范。根據(jù)1978年美國(guó)國(guó)會(huì)出臺(tái)的《政府倫理法案》，美國(guó)官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的主體包括了總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國(guó)會(huì)議員、聯(lián)邦法官以及行政、立法和司法三大機(jī)構(gòu)的工作人員以及其配偶和撫養(yǎng)的子女的相關(guān)情況。財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的客體亦十分詳盡，把官員接受的禮金和酬金也包括在公開(kāi)的范圍之內(nèi)。除在國(guó)家安全部門(mén)工作的人員等特殊情況對(duì)于申報(bào)的財(cái)產(chǎn)都要想全體社會(huì)公開(kāi)。美國(guó)不僅設(shè)計(jì)了完美的財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度而且相應(yīng)的建立了比較健全的執(zhí)行措施，有效的發(fā)揮了官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的作用。我國(guó)改革試點(diǎn)中湖南瀏陽(yáng)市就采取了全公開(kāi)模式被稱(chēng)為“最徹底”的官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)模式，然而，由于財(cái)產(chǎn)公示建立在“自我申報(bào)”基礎(chǔ)上，參與公示官員范圍過(guò)窄，公示期間過(guò)短，此次，瀏陽(yáng)市的這次公示起到的作用有限。當(dāng)然，并不是所有的全公開(kāi)模式都是和美國(guó)一樣，由于財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體和申報(bào)的客體的不同，全公開(kāi)模式有著巨大的差異。例如，德國(guó)公職人員除工資以外的財(cái)產(chǎn)才在網(wǎng)上公布，日本的申報(bào)主體中沒(méi)有把官員的活期存款包含在內(nèi)，我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的試點(diǎn)中，無(wú)錫市采取對(duì)“新提拔的干部”進(jìn)行財(cái)產(chǎn)公開(kāi)等。雖然這些國(guó)家都采取全公開(kāi)模式但是由于自身?xiàng)l件的限制在一定程度上都對(duì)官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度做了相應(yīng)的妥協(xié)，美國(guó)的公開(kāi)模式固然是完美的，但是不一定是其他國(guó)家最合適的，每個(gè)國(guó)家都應(yīng)該根據(jù)自己的情況設(shè)計(jì)出最適合自己的官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度，這樣才能防止貪污腐敗。

半公開(kāi)模式即對(duì)一部分特殊人群公開(kāi)申報(bào)主體所申報(bào)的全部或者部分財(cái)產(chǎn)。采取半公開(kāi)模式必然會(huì)是公眾的監(jiān)督作用減弱，官員可能存在僥幸心理采取隱瞞、謊報(bào)和少報(bào)等方式來(lái)隱藏自己的財(cái)產(chǎn)，必然也會(huì)導(dǎo)致審查難度加大。但是，向?qū)ｉT(mén)的機(jī)關(guān)和特定的人群公開(kāi)官員的財(cái)產(chǎn)可以在一定程度上保護(hù)了官員的隱私權(quán)，減小了官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的推行阻力，并且采取相對(duì)保密的方式也可以緩和社會(huì)矛盾，使官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度穩(wěn)步推行，可以不失時(shí)機(jī)的采取全公開(kāi)模式。雖然采取半公開(kāi)的模式會(huì)使公眾的監(jiān)督權(quán)力減弱但是如果能夠組建一個(gè)強(qiáng)有力的審查機(jī)關(guān)來(lái)執(zhí)行審查任務(wù)，官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的作用亦可全部發(fā)揮出來(lái)，在采取半公開(kāi)模式的國(guó)家中，官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度能否有效的發(fā)揮其作用關(guān)鍵就在于有沒(méi)有這樣的強(qiáng)力機(jī)關(guān)，對(duì)該機(jī)關(guān)工作人員的素質(zhì)要求極高，而且該機(jī)關(guān)需要擁有一定特殊的權(quán)利，否則采取半公開(kāi)的模式不能發(fā)揮官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的真正作用而流于形式。我國(guó)香港的對(duì)于申報(bào)的財(cái)產(chǎn)介于保密和公開(kāi)之間，一般情況下對(duì)申報(bào)的財(cái)產(chǎn)不予公開(kāi)，任何人非經(jīng)受理機(jī)關(guān)首長(zhǎng)的許可，不能獲得申報(bào)人的財(cái)產(chǎn)資料，承辦人應(yīng)當(dāng)保密，但是對(duì)于申報(bào)的財(cái)產(chǎn)必須到法院設(shè)置的公正處接受審查，個(gè)人財(cái)產(chǎn)還應(yīng)該由反貪污局審查。但是，對(duì)于第一層職位的公務(wù)人員作出的申報(bào)中，部分財(cái)務(wù)利益可供公眾查閱，包括：（1）地產(chǎn)及房產(chǎn)（包括自住物業(yè)）；（2）公司股東、合伙人或董事的身份包括聘任性質(zhì)，持有的權(quán)益所占比例，業(yè)務(wù)性質(zhì)；（3）任何上市、公共或私人公司發(fā)行股本的1%或以上的股權(quán)包括持有的權(quán)益所占比例，業(yè)務(wù)性質(zhì)及地點(diǎn)（香港或海外）。從香港的官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度來(lái)看，采取半公開(kāi)模式都必然需要強(qiáng)有力的審查機(jī)構(gòu)來(lái)審查申報(bào)材料，并且規(guī)定比較嚴(yán)厲的懲罰措施以此來(lái)促使官員真實(shí)的申報(bào)自己的財(cái)產(chǎn)。

不公開(kāi)模式即只申報(bào)不公開(kāi)，對(duì)于申報(bào)的內(nèi)容僅作為機(jī)構(gòu)的內(nèi)部信息儲(chǔ)存，在必要的時(shí)候供專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)查閱和審查。不公開(kāi)模式和半公開(kāi)模式通過(guò)申報(bào)財(cái)產(chǎn)的審查狀況來(lái)加以區(qū)分，半公開(kāi)模式的申報(bào)財(cái)產(chǎn)都需要由專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)審查，但是不公開(kāi)模式作為一種內(nèi)部信息，當(dāng)官員發(fā)生違法、違紀(jì)情況下由專(zhuān)門(mén)的機(jī)關(guān)來(lái)調(diào)查。不公開(kāi)模式雖然不是真正意義上的財(cái)產(chǎn)公示，不能發(fā)揮人民的監(jiān)督作用，亦不能對(duì)官員產(chǎn)生實(shí)際影響，但是該模式也有著積極的作用。不公開(kāi)模式可以作為官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的預(yù)備階段，可以為官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度做準(zhǔn)備，可以在申報(bào)的過(guò)程中，弄清審查財(cái)產(chǎn)需要的相關(guān)管理措施，如：信息儲(chǔ)存機(jī)制、備案機(jī)制、流轉(zhuǎn)機(jī)制、查詢(xún)機(jī)制、涉案線(xiàn)索移送機(jī)制等，同時(shí)可以完善政府的職能部門(mén)，建立專(zhuān)門(mén)的申報(bào)機(jī)構(gòu)。韓國(guó)1983年生效的《公務(wù)員倫理法》和《公務(wù)員倫理法實(shí)行令》就對(duì)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的內(nèi)容實(shí)行非公開(kāi)原則，雖然財(cái)產(chǎn)申報(bào)對(duì)腐敗沒(méi)有起到預(yù)防和威懾作用，但是為以后官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度打下了基礎(chǔ)，1993年在韓國(guó)總統(tǒng)金泳三的推動(dòng)下修改了《公務(wù)員倫理法》并最終建立了比較完善的政府官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度，使韓國(guó)反腐倡廉工作取得了巨大成就。新加坡公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)資料不但不對(duì)公眾公開(kāi)，而且是嚴(yán)格保密，僅有少數(shù)官員可以接觸。但是，在貪污調(diào)查局的威懾力作用下，不公開(kāi)并沒(méi)有影響財(cái)產(chǎn)申報(bào)的有效運(yùn)行。

三、我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的路徑

我國(guó)為探索符合中國(guó)國(guó)情的官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度進(jìn)行了大量的試點(diǎn)工作，從疆阿勒泰的“吃螃蟹之舉”，到湖南瀏陽(yáng)的“最徹底公開(kāi)模式”，再到浙江慈溪、寧夏銀川，這些改革試點(diǎn)雖然沒(méi)有取得很好的成果，雖持續(xù)的時(shí)間較短，但是官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)也深入人心，成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。目前，廣東珠海橫琴、廣州市南沙新區(qū)、韶關(guān)市始興縣等地已經(jīng)敲定為官員財(cái)產(chǎn)公示試點(diǎn)地區(qū)，將對(duì)官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度進(jìn)行進(jìn)一步探索。就我國(guó)的國(guó)情而言，筆者認(rèn)為可以借鑒無(wú)錫市的方案，對(duì)“新提拔的干部”及其有關(guān)親屬采取申報(bào)并公開(kāi)原則，與此同時(shí)，對(duì)其他公職人員及其有關(guān)親屬的財(cái)產(chǎn)采取申報(bào)和自愿公開(kāi)原則?？梢哉f(shuō)，之所以采取這種全公開(kāi)模式和半公開(kāi)模式相結(jié)合的模式，是一種妥協(xié)后的折中方案，可以減小官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的推行阻力，盡早的使官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度得到實(shí)施。如果得到嚴(yán)格的實(shí)施可以增加公民的參與意識(shí)，提升政府的公信力，為今后全面公開(kāi)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。對(duì)“新提拔干部”采取全公開(kāi)，可以發(fā)揮官員財(cái)產(chǎn)公示制度的巨大作用，充分發(fā)揮社會(huì)的監(jiān)督作用，保證提拔干部的純潔性，凈化官員系統(tǒng)，這批新提拔的干部投入工作之后，可以形成一股改革的力量，促進(jìn)官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的實(shí)施。對(duì)其他公職人員采取申報(bào)不公開(kāi)原則，如上文所述并不是毫無(wú)意義的，隨著社會(huì)不斷進(jìn)步，全體公職人員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)是大勢(shì)所趨，只是時(shí)間問(wèn)題，我們應(yīng)該積極建立相關(guān)的機(jī)制和機(jī)構(gòu)來(lái)促進(jìn)這一天的早日到來(lái)。采取自愿公開(kāi)原則，可以提高公職人員的自覺(jué)性，認(rèn)識(shí)到自己作為公職人員的責(zé)任，在提拔的時(shí)候?qū)@些人員予以?xún)?yōu)先考慮，作為一種鼓勵(lì)措施。

我國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)制度實(shí)施了多年，在一定程度上抑制了腐敗，但是由于制度本身的缺陷，并不能有效的抑制腐敗，因此建立官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度對(duì)我國(guó)反腐倡廉工作的開(kāi)展有著重要的作用。我國(guó)應(yīng)該加快財(cái)產(chǎn)公示制度的法律制定，完善與之有關(guān)的配套制度，同時(shí)我國(guó)高層必須下定決心，創(chuàng)設(shè)一個(gè)專(zhuān)門(mén)的強(qiáng)有力審查機(jī)構(gòu)來(lái)確保官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的實(shí)施。

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