系統(tǒng)視閾下縣域城鄉(xiāng)融合體系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設短板與對策

摘要：[目的/意義]縣域是推進城鄉(xiāng)融合的重要切入點，但當前在縣–鄉(xiāng)–村三級系統(tǒng)中處于中間層次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展相對虛化，成為影響我國縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一個重要問題。加快縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展、推進鄉(xiāng)村振興，需要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心打造城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本單元。[方法/過程]本文基于對江蘇部分城市的調研，從系統(tǒng)論視角，分析以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心打造城鄉(xiāng)融合發(fā)展基本單元的理論邏輯與實踐路徑。[結果/結論]新時期需進一步強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設，打造鎮(zhèn)域城鄉(xiāng)融合發(fā)展單元，加快健全鎮(zhèn)村體系、建設鎮(zhèn)域公共服務體系、鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)體系，推動縣–鄉(xiāng)–村三級有機系統(tǒng)的形成，以新質生產(chǎn)力賦能城鄉(xiāng)融合發(fā)展，為加快優(yōu)化縣域城鄉(xiāng)體系結構提供新的思路。

關鍵詞：縣域城鄉(xiāng)融合" " 鄉(xiāng)鎮(zhèn)" " 鄉(xiāng)村振興" " 系統(tǒng)論

分類號：F812

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2025.01.12

1" 引言

黨的二十屆三中全會指出，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求，要“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制”[1]?？h域是包含城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩大地域系統(tǒng)在內(nèi)的連續(xù)體和綜合體，具有城鄉(xiāng)共存的基本特征[2]，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的先行區(qū)與突破口[3]。新時期，要把縣域作為城鄉(xiāng)融合的重要切入點，以縣域為空間單元，制定前瞻性的縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃和村莊建設規(guī)劃，不斷完善縣域內(nèi)城、鎮(zhèn)、村的節(jié)點功能[4]。縣域城鄉(xiāng)融合體系是城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)之間因相互交融、交織而產(chǎn)生的城鄉(xiāng)地域體系，其主要構成部分為經(jīng)濟體量與地域較小的中小城市、小城鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)結合部的社區(qū)以及鄉(xiāng)村地域等[5]。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是聯(lián)結城鄉(xiāng)發(fā)展的橋梁與紐帶，在縣域城鄉(xiāng)融合體系中起著承上啟下的作用。但較長時期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展缺乏穩(wěn)定的政策支持，使其對城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興沒有發(fā)揮出應有的價值[6]。20世紀末以來，受農(nóng)村稅費改革與基層政府改革影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運行基礎被不斷侵蝕，政府職能不斷弱化。2006年，農(nóng)業(yè)稅的取消使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去主要的財力來源。當時學界對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去留問題展開了廣泛討論，主要形成三種觀點，即撤銷論、虛化論和保留論[7]。部分學者，一方面指出基于中國國情鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制必須保留；另一方面主張根據(jù)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體情況與運作狀況決定是保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，還是改為縣級政府的派出機構[8]。其后，隨著基層政府改革的深入推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能持續(xù)弱化[9]?；鶎诱母锏某踔允蔷啓C構與事權、防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構過度膨脹與減輕農(nóng)民負擔，其主線為“鄉(xiāng)財縣管” [10]。實行“鄉(xiāng)財縣管”體制后，財權與事權集中到縣級以上政府職能部門，但由于縣鄉(xiāng)政府間的事權缺乏明確劃分，同時縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有支配權，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在機構與事權精簡之后責任卻并沒有減少[11]。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有辦事的責任，卻沒有決策的權力，其工作資金都需要通過部門申請項目或轉移支付的方式獲得，事實上，退化為縣級政府的派出機構[12]，呈現(xiàn)“空殼化”趨勢[13]。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的虛化及其職能的弱化影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設與鎮(zhèn)域經(jīng)濟的有序發(fā)展，導致鄉(xiāng)村治理碎片化、國家政策落地難、公共產(chǎn)品供給不足等一系列鄉(xiāng)村治理問題，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展長期滯后于城鄉(xiāng)發(fā)展的整體進程，成為我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展最為突出的短板與弱項之一。新時期，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺須與城市融合，農(nóng)村自成體系的發(fā)展是低效和不可持續(xù)的[14]。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設、彌補縣域城鄉(xiāng)融合體系短板，成為推動我國城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展、暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)、實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的迫切需要。本文重點在系統(tǒng)論視閾下，研究如何通過提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設與治理水平，推動縣、鄉(xiāng)、村形成一個整體性更強、結構更完善、層次更清晰、更具競爭力的有機系統(tǒng)，進而切實加快我國縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程，提升鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的整體實施效率。

2" 縣域城鄉(xiāng)融合體系內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能與定位

縣域城鄉(xiāng)體系是一個有機系統(tǒng)，從系統(tǒng)論視角考察，縣域社會經(jīng)濟發(fā)展水平是縣域城鄉(xiāng)系統(tǒng)整體功能的體現(xiàn)。新發(fā)展階段，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是在更深層次上對中國社會主要矛盾轉化中的不平衡、不充分問題的回應，成為一個蘊含多重使命的系統(tǒng)工程。城鄉(xiāng)融合發(fā)展內(nèi)涵的豐富意味著其實現(xiàn)機制的多樣化，需要更加強調城鄉(xiāng)系統(tǒng)不同要素間的協(xié)同與耦合。傳統(tǒng)上，我國城鄉(xiāng)發(fā)展不僅存在城鄉(xiāng)割裂問題，鄉(xiāng)村內(nèi)部也存在“三農(nóng)”問題分散化的問題，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題各有不同指向。新時代“三農(nóng)”之間的系統(tǒng)特征不斷加強。農(nóng)業(yè)本身的內(nèi)涵在傳統(tǒng)種養(yǎng)殖業(yè)的基礎上極大地擴展，農(nóng)村內(nèi)部的一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展趨勢日益顯著，同時農(nóng)村產(chǎn)業(yè)形態(tài)的演變又與農(nóng)民群體的變化密切關聯(lián)。而產(chǎn)業(yè)形態(tài)、產(chǎn)業(yè)格局與農(nóng)民群體的演變又進一步引致農(nóng)村問題的變化；人口與生產(chǎn)要素的高流動性，以及經(jīng)營主體多元化、市場化、商業(yè)化與信息化程度不斷提高等共同持續(xù)推動農(nóng)村發(fā)展格局的演變。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要義是在強化城鄉(xiāng)地域系統(tǒng)極化作用的基礎上充分發(fā)揮擴散效應，在“城鄉(xiāng)有別”中明確城鄉(xiāng)價值與功能定位[15]，構筑城鄉(xiāng)發(fā)展共同體，推動城鄉(xiāng)系統(tǒng)功能的整體涌現(xiàn)。根據(jù)系統(tǒng)論，縣域城鄉(xiāng)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)結構和開放程度等因素對其功能具有重要影響。同時，城鄉(xiāng)系統(tǒng)是一個多層次的復雜系統(tǒng)，村落等各個要素通過多個層次轉化形成城鄉(xiāng)系統(tǒng)。此外，系統(tǒng)論認為中介對系統(tǒng)的有序、高效運行起著不可或缺的作用。在縣域城鄉(xiāng)系統(tǒng)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于系統(tǒng)的中間層次，是影響城鄉(xiāng)系統(tǒng)要素層次轉化的關鍵因素，是縣域城鄉(xiāng)體系內(nèi)各類功能相對完整的基本區(qū)域單元（圖1），是城鄉(xiāng)人口、生產(chǎn)要素、產(chǎn)業(yè)和公共服務集聚的重要地域單元。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村的勞動力、土地、生態(tài)、文化等要素與城市的資金、技術、信息、市場等要素通過優(yōu)勢轉換、稀缺互補實現(xiàn)初步融合，城市與鄉(xiāng)村的人口結構、產(chǎn)業(yè)結構、空間結構與社會結構等初步實現(xiàn)城鄉(xiāng)分工、結構互動，鄉(xiāng)村的生產(chǎn)、生態(tài)、文化、社會等功能也與城市的經(jīng)濟、文化、創(chuàng)新、政治等功能實現(xiàn)互補，其價值得以初步顯化，鄉(xiāng)村發(fā)展與城市發(fā)展得以實現(xiàn)最初融合。有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵。

縣域是城鄉(xiāng)融合發(fā)展最核心的空間載體，承載著城鄉(xiāng)空間過渡、銜接、交匯、轉換與交融等眾多職能[3]。本質上，縣域城鄉(xiāng)融合是城鄉(xiāng)空間、經(jīng)濟、體制和社會系統(tǒng)互聯(lián)互通、互補互融的綜合過程，以人口、土地和資本等要素的相互作用為基礎和支撐，呈現(xiàn)縣城、中心鎮(zhèn)與農(nóng)村社區(qū)在內(nèi)的大鄉(xiāng)村、城鄉(xiāng)一體的地域格局[2]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是縣域城鄉(xiāng)體系的中間環(huán)節(jié)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本區(qū)域單元，其建設滯后，既會影響鄉(xiāng)村內(nèi)部要素的整合，也會影響城鄉(xiāng)要素的融合。推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，必須從縣–鄉(xiāng)–村三個層次構建整體性強、結構完善、層次清晰的縣域城鄉(xiāng)有機系統(tǒng)，推進縣域城鄉(xiāng)系統(tǒng)重構、組織重建與產(chǎn)業(yè)重塑，實現(xiàn)城鄉(xiāng)功能契合、空間融合，促進縣域城鄉(xiāng)系統(tǒng)形成空間協(xié)調、等級合理、功能清晰的層級體系。

3" 城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設存在的問題及其影響

進入新時代以來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略引領下取得了長足發(fā)展，強鎮(zhèn)擴權、新型城鎮(zhèn)化、創(chuàng)新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村建設、新型農(nóng)村社區(qū)建設等一系列改革與建設項目，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力與治理水平不斷提升，公共服務不斷優(yōu)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展環(huán)境不斷改善。但在我國縣域的縣–鄉(xiāng)–村三級系統(tǒng)中，處于中間層次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展相對虛化依然是影響縣域社會經(jīng)濟系統(tǒng)整體運行效率的一個關鍵問題。

3.1" 鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制不完善影響縣域城鄉(xiāng)協(xié)同效應發(fā)揮

我國城鄉(xiāng)的高質量發(fā)展有賴于構建一個村–小城鎮(zhèn)–中小城市–中心城市協(xié)同發(fā)展網(wǎng)絡結構。當前，在縣域城鄉(xiāng)體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能與定位不夠清晰、小城鎮(zhèn)發(fā)展相對滯后，影響了縣域城鄉(xiāng)體系結構的完善以及城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)同效應的發(fā)揮。一方面，部分城鄉(xiāng)發(fā)展政策在實施過程中，由于利益與權力沖突等原因，存在不同環(huán)節(jié)冷熱不均等問題。例如，在實施強鎮(zhèn)擴權改革中，省市政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通常較為積極，而部分縣級政府相對冷漠，存在“兩頭熱中間冷”等問題。另一面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設短板的存在影響了城鄉(xiāng)體系整體協(xié)同能力的提升與協(xié)同作用的發(fā)揮。例如，下放權力、激活體制是強鎮(zhèn)擴權的重要內(nèi)容之一，但部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于干部隊伍建設不足、人才缺乏等因素，不能有效承接上級下放的權力，導致權力下放斷鏈，影響改革的推進效率。同時，強鎮(zhèn)放權針對的對象僅限于部分經(jīng)濟強鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)在整體層面依然面臨職能與權力弱化、職責不清晰等問題。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，各項事務主要采用項目制的管理方式，集中力量在較短時間內(nèi)快速、高效推動項目的實施，尚未建立完善的城鄉(xiāng)融合發(fā)展管理體制和治理體系。各級政府職能部門之間橫向與縱向關系協(xié)調難、城鄉(xiāng)治理職能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面斷層，成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展亟須解決的問題。

3.2" 鎮(zhèn)域發(fā)展缺乏系統(tǒng)性影響鄉(xiāng)村內(nèi)部要素整合效率

當前縣域發(fā)展中，鎮(zhèn)域規(guī)劃相對缺位、鄉(xiāng)村間相互聯(lián)系松散、城鄉(xiāng)治理碎片化等問題較為普遍，縣域城鄉(xiāng)系統(tǒng)整體性較弱，制約了縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展與鄉(xiāng)村振興效率。在美麗鄉(xiāng)村建設過程中，缺乏系統(tǒng)性的鎮(zhèn)域建設規(guī)劃，以村為單位的建設規(guī)劃存在規(guī)劃雷同、區(qū)域協(xié)調不足、規(guī)劃的引領作用與可實施性弱等問題。根據(jù)調研，江蘇鎮(zhèn)江市全市建設用地152萬畝，其中村莊建設用地62.68萬畝，占比達41%，遠高于蘇州的17%、南京的19%，以村為主的盤活方式使用效率低、閑置低效用地多。資源碎片化、低效化是村集體發(fā)展薄弱的重要原因，部分村由于區(qū)劃調整，從集鎮(zhèn)村變?yōu)樾姓澹匈Y源被吸附而逐漸蕭條；部分村由于位于開發(fā)區(qū)邊緣，發(fā)展受產(chǎn)業(yè)規(guī)劃限制而緩慢；部分村集體有資金，卻缺乏盤活路子，資金僅能在賬面上“躺著”，依靠銀行利息為主要收入來源。多數(shù)經(jīng)濟相對薄弱的村并非欠缺資源，而是欠缺資源開發(fā)利用的能力。部分地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展呈現(xiàn)弱村包圍強村的情況，如丹陽市陵口鎮(zhèn)有6個經(jīng)濟相對薄弱村，但在6個村中間的折柳村卻通過流轉土地規(guī)?；l(fā)展景觀苗木花卉產(chǎn)業(yè)，從負債幾十萬元的貧困村發(fā)展成為特色品牌資產(chǎn)達600多萬元的富裕村，成為周邊6個村的“中心高地”。為此，鎮(zhèn)江市把加強資源整合，推動村莊聯(lián)合，實施抱團發(fā)展作為鄉(xiāng)村發(fā)展一個重要途徑。例如，丹陽市統(tǒng)籌使用57個經(jīng)濟相對薄弱村的建設用地指標，集中打造中日產(chǎn)業(yè)園三期項目，由丹陽市本級統(tǒng)一提供平臺經(jīng)營管理，每個村每年增收超15萬元；丹徒區(qū)榮炳鹽資源區(qū)對4個經(jīng)濟薄弱村資源進行整合，建設“富民強村物業(yè)經(jīng)濟園”，引導散落周邊各村的中小微企業(yè)集聚入駐，并引進專業(yè)團隊運營管理，不僅打造了村落經(jīng)濟的區(qū)域中心，而且每年為每個村增收15萬元。

3.3" 鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉型乏力影響鄉(xiāng)村區(qū)域增長極作用發(fā)揮

相對于城市經(jīng)濟，當前鄉(xiāng)村經(jīng)濟依然具有小而散的特點，鄉(xiāng)村市場主體的市場準入能力普遍較弱，產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)生動力不足。受規(guī)模效應影響，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共基礎設施和生活配套設施與大城市相比具有較大差距，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總體要素集聚能力不足。在產(chǎn)業(yè)轉型升級背景下，雖然部分資源稟賦好、區(qū)位優(yōu)勢明顯的鄉(xiāng)鎮(zhèn)高端產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展成效顯著，但多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，尤其是欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源稟賦一般，對人才等要素的吸引力有限，產(chǎn)業(yè)轉型乏力，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展難度大，招商引資困難，難以發(fā)揮鄉(xiāng)村地區(qū)的區(qū)域增長極作用。特別是在國際經(jīng)濟格局大變革和環(huán)境保護壓力下，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是處于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)被淘汰、新興產(chǎn)業(yè)尚未孕育的發(fā)展“陣痛期”，縣域城鄉(xiāng)體系整體區(qū)位競爭劣勢明顯，對外開放程度較低。

4" 新時期加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設促進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的建議

新發(fā)展階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是縣域城鄉(xiāng)融合體系的短板，亟須加快完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心打造縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本單元，加強鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)體系建設，優(yōu)化縣域城鄉(xiāng)體系結構，推動縣域城鄉(xiāng)系統(tǒng)的整合及其協(xié)同效應的發(fā)揮。

4.1" 完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制，促進縣域城鄉(xiāng)協(xié)同

加快推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制改革，以新型城鎮(zhèn)化、創(chuàng)新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)、智慧城鎮(zhèn)、美麗城鎮(zhèn)建設為抓手，提升縣域城鄉(xiāng)體系整體現(xiàn)代化水平和宜居水平，推動就地城鎮(zhèn)化，促進人口、要素與產(chǎn)業(yè)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)集聚，以城鎮(zhèn)化帶動縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

一是增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治權，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)“事責權”匹配。在堅持治理規(guī)范化、制度化的前提下，防止過度強調程序正義、過度監(jiān)督，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理的自主性，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多的項目權力，鼓勵和支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)實際情況對分散的資源進行整合，提升資源使用效率和地方公共產(chǎn)品供給效率。合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權范圍，推動治理資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下沉，嚴格限制縣級部門向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下壓自身工作任務，防止上級政府轉移責任和過度干預。

二是構建鎮(zhèn)域多元主體共治平臺，實現(xiàn)共商、共建、共享。要充分激發(fā)村級組織的自治能力，加強黨對多元社會主體的引導與支持，健全激勵與參與機制，引導城鄉(xiāng)居民積極參與鎮(zhèn)域社會治理，確保黨、政、社、企、民等形成合力，實現(xiàn)良性互動。充分發(fā)揮市場在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設的作用，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設，逐步構建城鄉(xiāng)融合發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的市場化長效機制。

三是加快構建城鄉(xiāng)一體化的縣–鄉(xiāng)–村公共服務體系。積極應對新時期因農(nóng)村人口快速向城市流動而導致的鄉(xiāng)村“空心化”趨勢及其為鄉(xiāng)村公共服務資源配置帶來的新挑戰(zhàn)，科學預測和分析城鄉(xiāng)人口流動與結構變動趨勢，以縣域為單元、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為節(jié)點，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)綜合承載能力，動態(tài)協(xié)調公共服務供給與需求，縮小城鄉(xiāng)差距，注重同步提高基礎設施的建設效率和使用效率。鼓勵大中城市的高質量公共服務體系以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為節(jié)點，依托小城鎮(zhèn)更好地向農(nóng)村地區(qū)延伸、輻射，促進一體化的多層次城鄉(xiāng)體系形成。

四是創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設投融資機制，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展金融支撐。推動政府與社會資本合作，實現(xiàn)融資渠道多樣化、投資主體多元化。推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設債務融資模式創(chuàng)新，加強省、市政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設債務融資管理，在省、市級層面整合區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設項目融資需求，發(fā)行地方政府債券，吸納社會資本參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設。鼓勵股權投資基金、專項基金、銀行信貸、非銀行金融機構等針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設開展金融創(chuàng)新，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)投資基金等形式，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設提供金融支持。

4.2" 強化鎮(zhèn)域發(fā)展整體規(guī)劃，打造鎮(zhèn)域城鄉(xiāng)融合發(fā)展單元

強化鎮(zhèn)村一體化發(fā)展，健全鎮(zhèn)村體系，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心打造城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本單元，著力發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)對鄉(xiāng)村村落的整合功能和鎮(zhèn)域經(jīng)濟在國家宏觀經(jīng)濟發(fā)展布局中的鄉(xiāng)村輻射功能，推動鎮(zhèn)域協(xié)同發(fā)展，以鎮(zhèn)域治理整體性與系統(tǒng)性的增強，帶動縣域城鄉(xiāng)系統(tǒng)整體性的提升。

一是做好頂層設計，科學編制鎮(zhèn)域三生空間（生產(chǎn)–生活–生態(tài)）融合發(fā)展規(guī)劃。要突破美麗鄉(xiāng)村建設和鄉(xiāng)村振興過程中村級規(guī)劃的局限性，科學定位中小城市、小城鎮(zhèn)和村在城鄉(xiāng)融合發(fā)展與城鄉(xiāng)一體化中的關系，突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)村資源、要素與產(chǎn)業(yè)的整合作用和在鄉(xiāng)村發(fā)展中的區(qū)域中心地位。加快優(yōu)化鎮(zhèn)域功能區(qū)布局，明確鎮(zhèn)域范圍內(nèi)各村落功能定位，重點從生產(chǎn)、生活功能角度構建完善“鄉(xiāng)鎮(zhèn)–中心村–一般行政村”三級鎮(zhèn)村體系。加強鎮(zhèn)村共建、共治、共美。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為龍頭，統(tǒng)籌推動鄉(xiāng)村間的產(chǎn)業(yè)合作、要素流動，構建功能互補、協(xié)同共進的鄉(xiāng)村發(fā)展格局，增強鎮(zhèn)域城鄉(xiāng)體系發(fā)展的聯(lián)動性。推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設與美麗鄉(xiāng)村建設、新型城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)結構轉型升級等聯(lián)動。

二是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心，強化鄉(xiāng)村生活圈和農(nóng)村社區(qū)建設。在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)根據(jù)鄉(xiāng)村聚落的基礎生活需求、基本生活需求和拓展生活需求，規(guī)劃構建多層次鄉(xiāng)村生活圈體系，依托中心村建設農(nóng)村社區(qū)。充分考慮現(xiàn)有公共服務設施空間分布、鄉(xiāng)村公共服務可及性、可操作性等因素，突破傳統(tǒng)行政村局限，優(yōu)化鎮(zhèn)域功能區(qū)分布，科學確定各個生活圈層的公共服務中心，動態(tài)完善鎮(zhèn)域公共服務設施配置體系。

三是以基礎設施建設（特別是交通設施建設）帶動鎮(zhèn)域城鄉(xiāng)融合發(fā)展。通過基礎設施建設，為城鄉(xiāng)聚落的交流提供便利，促進鎮(zhèn)域各類要素流動，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)對區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村村落的聯(lián)結作用，加強鄉(xiāng)村內(nèi)部要素整合，推進鎮(zhèn)域城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

4.3" 加強鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)體系建設，加快以新質生產(chǎn)力賦能城鄉(xiāng)融合發(fā)展

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一個重要目標是縮小城鄉(xiāng)生產(chǎn)力差距，提升鄉(xiāng)村生產(chǎn)力。新時期，要充分重視中小城市、小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)的新質生產(chǎn)力培育，加快以新質生產(chǎn)力賦能城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

一是加快推進鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)轉型升級。鄉(xiāng)村地區(qū)培育新質生產(chǎn)力并非要盲目投資發(fā)展芯片等高端產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，而是要加快推進新增長級的培育、產(chǎn)業(yè)體系與產(chǎn)業(yè)組織的深刻調整以及新生產(chǎn)要素的引入，促進鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)轉型升級，補足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系短板，提高鄉(xiāng)村全要素生產(chǎn)率。著重依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)，建設鄉(xiāng)村區(qū)域經(jīng)濟中心，培育區(qū)域增長極，打造鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)體系，推動鎮(zhèn)域內(nèi)外各類生產(chǎn)要素交流與重構，整合提升鄉(xiāng)村市場準入能力，推動鎮(zhèn)域雙循環(huán)發(fā)展新格局構建。在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)，整合打造現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系，在增強城鎮(zhèn)外溢效應的同時，提升鄉(xiāng)村對城市輻射的承接能力、完善產(chǎn)業(yè)承接體系，推動城鄉(xiāng)間形成聯(lián)系密切的網(wǎng)絡。

二是實施鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌聯(lián)動發(fā)展。通過市場化機制，引導鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展、企業(yè)集聚化發(fā)展、產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展，推動鎮(zhèn)域一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村興業(yè)、富民、強農(nóng)。依托空間與產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度強的村落與社區(qū)，建設鎮(zhèn)域特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展單元，提升鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體性、系統(tǒng)性，加強鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展單元內(nèi)基礎設施、公共服務設施建設的針對性和專業(yè)性，推動產(chǎn)業(yè)鏈聚集，打造區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)集群。不斷優(yōu)化鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)空間布局，充分利用各類空間要素，構建鎮(zhèn)域生態(tài)走廊、交通走廊、產(chǎn)業(yè)走廊，增強鎮(zhèn)域各產(chǎn)業(yè)發(fā)展單元、生活社區(qū)的聯(lián)系與紐帶，推動鎮(zhèn)域主導產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展，促進鎮(zhèn)域產(chǎn)、城、人融合發(fā)展。

三是強化鎮(zhèn)域本土優(yōu)勢培育。突破傳統(tǒng)招商思維，重視本土企業(yè)發(fā)展。深入調研區(qū)域資源稟賦，充分發(fā)掘本土產(chǎn)業(yè)資源、企業(yè)資源和企業(yè)家資源，依托本土企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展本土特色產(chǎn)品，培育區(qū)域核心比較優(yōu)勢。著力推進新型產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，充分尊重地方發(fā)展歷史，發(fā)掘獨屬于地方的文化特色，豐富產(chǎn)業(yè)發(fā)展的文化底蘊，以文化形塑鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的靈魂。加快導入數(shù)據(jù)等新生產(chǎn)要素，推動鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉型，充分發(fā)揮平臺經(jīng)濟、數(shù)字經(jīng)濟對農(nóng)業(yè)農(nóng)村與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的賦能作用，鼓勵通過平臺化、數(shù)字化，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理、科技成果轉化、技術服務與咨詢、產(chǎn)品溯源管理、職業(yè)技能培訓等高端化、專業(yè)化生產(chǎn)性服務業(yè)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展單元為節(jié)點，全面提升鄉(xiāng)村地區(qū)的滲透率、覆蓋率，促進鎮(zhèn)域經(jīng)濟新模式、新業(yè)態(tài)的形成。

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作者貢獻說明：

王岳龍：確定論文選題、制定研究框架、撰寫論文；

蔣漱清：搜集資料、撰寫論文、修改論文。

Constructing the Urban-Rural Integration Development Unit in Town： Theoretical Logic and Development Path

Wang Yuelong1，2" Jiang Suqing1，2

1 Wuxi Vocational College of Science and Technology， Wuxi 214028

2 Wuxi High-tech Zone High-quality Development Research Center， Wuxi 214028

Abstract： [Purpose/Significance] The county level represents a crucial entry point for promote the integration of urban and rural areas. However， the development of townships and towns at the intermediate level within the county-township-village three-level system has emerged as a significant challenge impeding the integrated development of urban and rural areas at the county level in China." Accelerating the integrated development of urban and rural areas in counties and promoting rural revitalization requires the construction of basic units for integrated urban-rural development centered around townships. [Method/Process] Based on an investigation of several cities in Jiangsu， this study analyzes the theoretical logic and development path of the construction of urban-rural integration units in the towns from the perspective of system theory. [Result/conclusion] In the new era， it is imperative to reinforce the construction of towns， establish a township urban-rural integration development unit， accelerate the improvement of the town-village system， and develop a township public service system and a township industrial system. This will facilitate the formation of a county-township-village system， thereby enhancing the quality and productivity of urban-rural integration development. Furthermore， it will provide new ideas for accelerating the optimization of the urban-rural architecture at the county level， and provide a new idea for accelerating the optimisation of the structure of the county urban-rural system.

Keywords： urban-rural integration at the county level" " township" " rural revitalization" " system theory

收稿日期：2024-04-10" " " 修回日期：2024-08-13

?本文系江蘇省高校哲學社會科學研究一般項目“共同富裕視角下多元主體協(xié)同共建殘疾人創(chuàng)業(yè)服務體系研究”（項目編號：2022SJYB1076）的階段性研究成果之一。

作者簡介：王岳龍，無錫高新區(qū)高質量發(fā)展研究中心研究員，無錫科技職業(yè)學院講師，博士，E-mail：5008@163.com；蔣漱清，無錫高新區(qū)高質量發(fā)展研究中心主任，無錫科技職業(yè)學院教授，學士，E-mail：2101034@wxsc.edu.cn。