《水土保持規(guī)劃編制規(guī)范》解讀

摘" 要： 《水土保持規(guī)劃編制規(guī)范》（SL/T 335—2024）經(jīng)水利部2024年第19號公告發(fā)布，于2024年11月24日正式實施。此次修訂是在系統(tǒng)總結(jié)原標準執(zhí)行情況的基礎(chǔ)上，根據(jù)新形勢和新要求，以存在的問題和需求為導向，銜接協(xié)調(diào)相關(guān)規(guī)劃編制要求，經(jīng)過充分討論、廣泛征求意見和咨詢專家后系統(tǒng)開展的。修訂后進一步明確了水土保持規(guī)劃分類，優(yōu)化了標準框架結(jié)構(gòu)，深化細化了標準內(nèi)容。修訂后的標準對規(guī)范新時期水土保持規(guī)劃編制工作具有重要意義，將進一步健全全國水土保持規(guī)劃體系，推動水土保持高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 水土保持；規(guī)劃；編制規(guī)范；解讀

中圖分類號： S157" 文獻標識碼： C" DOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2025.02.001

引用格式： 張超，王永勝，王治國.《水土保持規(guī)劃編制規(guī)范》解讀［J］.中國水土保持，2025（2）：1-4.

收稿日期：2024-12-13

第一作者：張超（1981—），男，河南商丘人，正高級工程師，博士，主要從事水土保持規(guī)劃設(shè)計工作。

E-mail： 41966244@qq.com

水土保持規(guī)劃是對國家、流域、區(qū)域預防和治理水土流失，保護和合理利用水土資源，維護和提高水土保持生態(tài)功能作出的整體部署，以及根據(jù)整體部署對水土保持專項工作或者特定區(qū)域預防和治理水土流失作出的專項部署?！吨腥A人民共和國水土保持法》（以下簡稱《水土保持法》）規(guī)定：“縣級以上人民政府水行政主管部門會同同級人民政府有關(guān)部門編制水土保持規(guī)劃，報本級人民政府或者其授權(quán)的部門批準后，由水行政主管部門組織實施?！?006年水利部發(fā)布的《水土保持規(guī)劃編制規(guī)程》（SL 335—2006），對規(guī)范水土保持規(guī)劃編制起到了重要作用。2014年水利部發(fā)布了修訂后的《水土保持規(guī)劃編制規(guī)范》（SL 335—2014）（以下簡稱“原《規(guī)范》”），有力推進了我國水土保持規(guī)劃體系的初步形成。進入新時代，隨著生態(tài)文明建設(shè)的大力推進，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強新時代水土保持工作的意見》（以下簡稱“兩辦《意見》”）印發(fā)實施，原《規(guī)范》已經(jīng)不能滿足新形勢下水土保持規(guī)劃編制的需求。為此，水利部水土保持司組織水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院等單位開展了規(guī)范的又一輪修訂工作。2024年8月24日，水利部發(fā)布了《水土保持規(guī)劃編制規(guī)范》（SL/T 335—2024）（以下簡稱“新《規(guī)范》”），為推薦性水利行業(yè)標準，自2024年11月24日開始實施。

1" 標準修訂背景

1.1" 原《規(guī)范》執(zhí)行情況

目前，原《規(guī)范》已經(jīng)發(fā)布實施10多a，對規(guī)范各類水土保持規(guī)劃編制、推動水土保持規(guī)劃體系初步形成起到了重要作用。原《規(guī)范》廣泛應(yīng)用于全國各級水土保持規(guī)劃編制，《全國水土保持規(guī)劃（2015—2030年）》2015年經(jīng)國務(wù)院批復實施，31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的省級水土保持規(guī)劃均已通過省級人民政府或省級人民政府授權(quán)部門批復，市縣級水土保持規(guī)劃各地正在開展。原《規(guī)范》有力推動了水土保持專項規(guī)劃的編制，《東北黑土區(qū)侵蝕溝治理專項規(guī)劃（2016—2030年）》和《黃土高原溝壑區(qū)“固溝保塬”綜合治理規(guī)劃（2015—2025年）》等專項工程規(guī)劃由水利部印發(fā)實施。原《規(guī)范》還應(yīng)用于流域綜合規(guī)劃及相關(guān)行業(yè)規(guī)劃的水土保持章節(jié)的編制，更好地銜接協(xié)調(diào)了國家及省級水土保持規(guī)劃內(nèi)容。

1.2" 新形勢新要求

新時代，水土保持高質(zhì)量發(fā)展對水土保持頂層設(shè)計提出了更高更新的要求。黨中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的一系列文件，以及長江經(jīng)濟帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略，都對水土保持工作提出了新的要求。水利部深入貫徹習近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路和關(guān)于治水重要論述精神，推動新階段水利高質(zhì)量發(fā)展，其中也對新階段水土保持工作提出了新的要求。2021年，水利部印發(fā)的《水土保持“十四五”實施方案》，提出了加強水土保持頂層設(shè)計的要求。2022年，《水利部關(guān)于強化流域治理管理的指導意見》（水辦〔2022〕1號）明確提出，完善流域?qū)I(yè)（專項）規(guī)劃體系，及時編制和修訂流域水土保持規(guī)劃，科學推進水土流失綜合防治。兩辦《意見》要求“健全水土保持規(guī)劃體系。落實全國水土保持規(guī)劃，制定全國重要江河流域水土保持規(guī)劃，推進上中下游、左右岸、干支流協(xié)同治理。地方各級政府要依據(jù)全國及流域水土保持規(guī)劃，及時制定或修訂本行政區(qū)水土保持規(guī)劃，合理確定水土保持目標，明確水土流失防治布局和任務(wù)?！边@些要求都需要貫徹落實到水土保持規(guī)劃編制工作中。

1.3" 修訂需求分析

對照新要求，原《規(guī)范》還存在一些不足和差距。一是對生態(tài)保護修復要求體現(xiàn)的還不夠，新時期水土保持規(guī)劃應(yīng)強化與國土空間規(guī)劃的銜接，突出水土保持在提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性和持續(xù)性方面的作用，強化水土保持空間的管控，從源頭上防控水土流失。二是水土保持規(guī)劃的類型還不夠明確，尤其是針對市、縣級水土保持規(guī)劃編制內(nèi)容的要求還不能適應(yīng)目前編制工作的需要，各類各級規(guī)劃編制內(nèi)容和深度要求有待進一步細化。三是進一步統(tǒng)一規(guī)范水土保持規(guī)劃編制的需要，通過修訂明確適用范圍，避免與相關(guān)標準重復和沖突，增強規(guī)范的可操作性、實用性。

2" 標準定位

2.1" 適用范圍

新《規(guī)范》適用于水土保持綜合規(guī)劃和水土保持專項規(guī)劃編制和修訂，水土保持工程或項目實施規(guī)劃，以及其他相關(guān)行業(yè)規(guī)劃的水土保持章節(jié)編制可參照執(zhí)行。

2.2" 修訂目的

本次修訂旨在落實《水土保持法》和兩辦《意見》要求，規(guī)范水土保持相關(guān)規(guī)劃編制，明確不同類別、不同級別水土保持規(guī)劃編制遵循原則、主要內(nèi)容、深度和技術(shù)要求，推動構(gòu)建以全國水土保持規(guī)劃為引領(lǐng)，以水土保持綜合規(guī)劃為基礎(chǔ)，以七大流域水土保持規(guī)劃為骨架，以水土保持專項規(guī)劃為支撐，由國家、流域、地方各層級水土保持規(guī)劃共同組成，定位清晰、格局明確、協(xié)調(diào)銜接的水土保持規(guī)劃體系。

3" 修訂原則

1）適應(yīng)新要求。落實中央關(guān)于推進生態(tài)文明建設(shè)和國家戰(zhàn)略實施等對水土保持工作的新要求，根據(jù)兩辦《意見》細化完善了水土保持規(guī)劃編制相關(guān)內(nèi)容和要求。

2）問題導向。根據(jù)新時代健全水土保持體系有關(guān)要求，聚焦當前水土保持規(guī)劃類型還不夠明確、各類規(guī)劃編制內(nèi)容和深度要求有待進一步細化等問題，明確了水土保持規(guī)劃的類別、內(nèi)容和深度要求，增強標準的適用性。

3）協(xié)調(diào)銜接。銜接國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護紅線管控、生態(tài)清潔小流域建設(shè)等領(lǐng)域新頒布的標準規(guī)范要求，有針對性地完善規(guī)劃基礎(chǔ)資料收集、現(xiàn)狀評價、規(guī)劃內(nèi)容編制等方面的要求。

4" 修訂方法

1）充分討論。修訂過程中，在工作大綱、初稿、征求意見稿、送審稿、報批稿等關(guān)鍵節(jié)點，針對目標任務(wù)、總體布局、成果要求等關(guān)鍵內(nèi)容，編寫組多次召開集中討論會，逐句推敲，提高了標準的編制質(zhì)量。

2）廣泛征求意見。在標準修訂過程中，征求了各流域機構(gòu)、各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）水土保持部門及相關(guān)規(guī)劃設(shè)計共67家單位的意見和10位專家的意見，共收到233條反饋意見，編寫組對照意見逐條進行了研究并提出處理意見。

3）專家咨詢。充分發(fā)揮專家智庫作用，在重要節(jié)點邀請咨詢規(guī)劃設(shè)計領(lǐng)域和標準編制領(lǐng)域?qū)＜?，充分吸納專家意見，不斷完善標準內(nèi)容。

5" 修訂主要方向

5.1" 明確水土保持規(guī)劃分類

兩辦《意見》明確要健全水土保持規(guī)劃體系，根據(jù)《水土保持法》第十三條規(guī)定，水土保持規(guī)劃可分為水土保持綜合規(guī)劃和專項規(guī)劃，其中水土保持綜合規(guī)劃分為國家級、省級、市級、縣級規(guī)劃。

5.2" 優(yōu)化標準框架結(jié)構(gòu)

標準修訂在基本維持原標準框架結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，對章節(jié)結(jié)構(gòu)和名稱進行了優(yōu)化調(diào)整，將原第8章“預防規(guī)劃”修改為現(xiàn)第8章“預防保護”；將原第9章“治理規(guī)劃”修改為現(xiàn)第10章“綜合治理”；將原第11章“綜合監(jiān)管”中按監(jiān)督管理的內(nèi)容單獨成章，形成現(xiàn)在的第9章“監(jiān)督管理”；將原第10章“監(jiān)測規(guī)劃”及第11章的科技支撐、基礎(chǔ)設(shè)施與管理能力建設(shè)內(nèi)容合并為現(xiàn)在的第11章“管理能力”。根據(jù)正文修訂內(nèi)容，完善了水土保持專項規(guī)劃編寫提綱及要求的附錄內(nèi)容。

5.3" 深化細化標準內(nèi)容

標準修訂突出水土保持功能的維護與提升，規(guī)劃目標進一步明確水土保持率提升、水土流失面積消減、林草植被覆蓋增加等定量指標要求，細化了不同級別水土保持綜合規(guī)劃預防保護和綜合治理范圍、對象、項目布局以及措施體系和配置等方面的相關(guān)規(guī)定；針對原《規(guī)范》在實施過程中發(fā)現(xiàn)的水土保持規(guī)劃的類型還不明確，各類規(guī)劃編制內(nèi)容和深度要求有待進一步細化等問題，重點補充細化了水土保持專項規(guī)劃和縣級綜合規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容，強化了監(jiān)督管理和管理能力的相關(guān)內(nèi)容；同時標準修訂體現(xiàn)與國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護紅線管控等相關(guān)工作的銜接，補充細化了基礎(chǔ)資料收集、現(xiàn)狀評價與需求分析、預防保護規(guī)劃等有關(guān)內(nèi)容的要求。

6" 新《規(guī)范》主要內(nèi)容及修訂內(nèi)容

新《規(guī)范》分為總則、術(shù)語、基本規(guī)定、基本資料、現(xiàn)狀評價與需求分析，規(guī)劃目標、任務(wù)和規(guī)模，總體布局、預防保護、監(jiān)督管理、綜合治理、管理能力、實施進度及投資匡（估）算、實施效果分析、實施保障措施共14章，以及附錄。

1）總則。

張超等：《水土保持規(guī)劃編制規(guī)范》解讀

明確了水土保持規(guī)劃編制規(guī)范的制定目的、適用范圍和總體要求，提出水土保持規(guī)劃編制除應(yīng)符合本標準外，尚應(yīng)符合國家現(xiàn)行有關(guān)標準規(guī)定。與原《規(guī)范》相比，新《規(guī)范》結(jié)合原《規(guī)范》發(fā)布以來的實施情況及新時代經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)要求，增加了以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)的相關(guān)內(nèi)容，優(yōu)化了規(guī)劃編制的原則。

2）術(shù)語。明確了水土保持綜合規(guī)劃、水土保持專項規(guī)劃、水土保持功能等定義。與原《規(guī)范》相比，新增了水土保持功能術(shù)語，優(yōu)化了水土保持綜合規(guī)劃術(shù)語，突出維護和提升水土保持功能的要求。

3）基本規(guī)定。明確了水土保持規(guī)劃編制的基本原則，以及規(guī)劃水平年、規(guī)劃基本單元、規(guī)劃編制內(nèi)容等方面的要求。與原《規(guī)范》相比，結(jié)合應(yīng)用情況及水土保持發(fā)展形勢，完善了水土保持綜合規(guī)劃編制基本規(guī)定內(nèi)容，增加了水土保持綜合規(guī)劃基本單元的相關(guān)規(guī)定，補充了市級、縣級水土保持綜合規(guī)劃編制基本規(guī)定內(nèi)容；細化了水土保持專項規(guī)劃編制基本規(guī)定內(nèi)容。

4）基本資料。明確了規(guī)劃編制收集基本資料的類型、方法，以及自然條件、經(jīng)濟社會條件、水土流失狀況和水土保持情況、相關(guān)規(guī)劃成果等資料的內(nèi)容和要求。與原《規(guī)范》相比，基本資料章節(jié)對水土保持情況及相關(guān)行業(yè)水土保持資料收集要求進行更新完善，補充增加水土保持率、水土保持目標責任考核、國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護紅線管控等相關(guān)資料收集的規(guī)定。

5）現(xiàn)狀評價與需求分析。明確了現(xiàn)狀評價與水土保持需求分析的內(nèi)容、方法與要求。與原《規(guī)范》相比，結(jié)合水土保持工作現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢，完善了現(xiàn)狀評價和需求分析的內(nèi)容與要求。一是結(jié)合我國水土流失動態(tài)監(jiān)測等工作的開展情況，突出了水土流失消長及其防治成效評價中水土流失動態(tài)監(jiān)測成果的應(yīng)用；二是現(xiàn)狀評價進一步突出水土流失防治情況、地表徑流利用情況、林草植被建設(shè)情況、水土保持監(jiān)測與監(jiān)督管理情況等方面取得的成效和存在的問題；三是對需求分析內(nèi)容的次序進行了調(diào)整，突出了生態(tài)保護與改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境對水土保持的需求分析內(nèi)容，完善了需求分析結(jié)果應(yīng)用。

6）規(guī)劃目標、任務(wù)和規(guī)模。明確了綜合規(guī)劃中水土保持率提高等定量目標以及水土保持功能提升等定性目標，提出了綜合規(guī)劃任務(wù)和規(guī)模確定的原則與內(nèi)容；明確了專項規(guī)劃目標、任務(wù)和規(guī)模確定的原則。與原《規(guī)范》相比，結(jié)合應(yīng)用實踐以及水土保持工作需求，進一步明確定量規(guī)劃目標，以及水土保持功能提升、綜合監(jiān)督管理能力提升、監(jiān)測能力和信息化應(yīng)用水平提升等定性規(guī)劃目標，細化了水土保持專項規(guī)劃任務(wù)確定的原則。

7）總體布局。明確了綜合規(guī)劃總體方略、區(qū)域布局、防治格局的內(nèi)容和要求，以及專項規(guī)劃總體布局的原則和要求。與原《規(guī)范》相比，結(jié)合實際優(yōu)化了章節(jié)結(jié)構(gòu)，將原區(qū)域布局、重點布局結(jié)構(gòu)，調(diào)整為綜合規(guī)劃布局、專項規(guī)劃布局結(jié)構(gòu)，完善了綜合規(guī)劃布局的層次，細化了水土保持專項規(guī)劃總體布局的相關(guān)規(guī)定。

8）預防保護。明確了預防保護規(guī)劃的編制原則和主要內(nèi)容，提出了不同級別規(guī)劃預防范圍確定的原則和內(nèi)容，以及預防保護對象選擇、重點預防項目選擇與布局的原則，明確了預防保護措施體系以及預防保護措施配置的原則和要求，提出了典型小流域預防保護措施配置分析的原則和要求。與原《規(guī)范》相比，細化了市級、縣級水土保持綜合規(guī)劃中預防保護規(guī)劃的相關(guān)規(guī)定。

9）監(jiān)督管理。明確了監(jiān)督管理規(guī)劃內(nèi)容編制的原則，提出了不同監(jiān)督管理規(guī)劃內(nèi)容編制的要求及主要監(jiān)督管理措施確定的原則和要求，明確了在實施過程中可能造成水土流失的有關(guān)規(guī)劃，在報請審批前征求本級人民政府水行政主管部門意見的要求。與原《規(guī)范》相比，根據(jù)新時期水土保持監(jiān)督管理工作具體要求，結(jié)合我國水土保持現(xiàn)階段開展的水土保持綜合監(jiān)管現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢，將監(jiān)督管理內(nèi)容單獨成章，明確了監(jiān)督管理的主要內(nèi)容，提出了監(jiān)管制度建設(shè)、監(jiān)管方式、責任追究、協(xié)同監(jiān)管、重點監(jiān)管等主要措施相關(guān)要求。

10）綜合治理。明確了綜合治理規(guī)劃的編制原則和主要內(nèi)容，提出了不同級別規(guī)劃綜合治理范圍確定的原則和內(nèi)容，以及治理對象選擇、重點治理項目選擇與布局的原則。明確了不同水土保持分區(qū)以及不同水土保持主導功能區(qū)域治理措施體系和治理措施配置的要求，提出了典型小流域綜合治理措施配置確定原則和要求。與原《規(guī)范》相比，細化了不同級別水土保持綜合規(guī)劃治理范圍、對象、項目布局、措施體系及配置等方面的相關(guān)規(guī)定，重點完善了縣級水土保持綜合規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，新增了水土保持專項規(guī)劃范圍、對象、項目布局、措施體系及配置等方面的相關(guān)規(guī)定。

11）管理能力。明確了各級、各類規(guī)劃中管理能力規(guī)劃的主要內(nèi)容及深度要求，提出了監(jiān)測規(guī)劃的內(nèi)容主要包括監(jiān)測站網(wǎng)和監(jiān)測項目，明確了監(jiān)測站網(wǎng)規(guī)劃的定位、監(jiān)測站點布局和監(jiān)測設(shè)施設(shè)備配置的原則、監(jiān)測內(nèi)容和方法的要求，明確了監(jiān)測項目類型、監(jiān)測內(nèi)容、方法和要求。明確了科技支撐規(guī)劃的內(nèi)容及要求，提出了基礎(chǔ)設(shè)施與能力建設(shè)的內(nèi)容和要求。與原《規(guī)范》相比，結(jié)合新修訂的《水土保持監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》（SL/T 227—2024）等標準相關(guān)內(nèi)容以及現(xiàn)階段正在開展的水土流失監(jiān)測站網(wǎng)優(yōu)化布局等工作，完善了監(jiān)測站網(wǎng)規(guī)劃以及監(jiān)測項目、內(nèi)容和方法等方面的相關(guān)內(nèi)容。

12）實施進度及投資匡（估）算。明確了不同級別、不同類型水土保持規(guī)劃近期重點項目安排的原則和要求，提出了投資匡（估）算的要求。與原《規(guī)范》相比，細化了不同級別、不同類型水土保持規(guī)劃近期重點項目安排的要求，刪除了外資工程投資估算內(nèi)容以及不屬于規(guī)劃技術(shù)范疇的資金籌措內(nèi)容。

13）實施效果分析。明確了綜合規(guī)劃實施效果分析的主要內(nèi)容和分析方法，提出了專項規(guī)劃實施效果分析的要求。與原《規(guī)范》相比，對綜合規(guī)劃實施效果分析內(nèi)容進行了優(yōu)化，由生態(tài)、經(jīng)濟和社會三大效益分析轉(zhuǎn)變?yōu)閺母纳扑亮魇顩r、維護和提升水土保持功能、促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、提升水土保持管理效能和社會服務(wù)能力4個方面進行分析。

14）實施保障措施。明確了實施保障措施的內(nèi)容，提出了各項保障措施的要求。與原《規(guī)范》相比，進一步體現(xiàn)多部門協(xié)同治理。

15）附錄。明確了水土保持綜合規(guī)劃編制成果要求內(nèi)容，提出了水土保持專項規(guī)劃編寫提綱及要求。與原《規(guī)范》相比，結(jié)合章節(jié)修訂內(nèi)容及水土保持規(guī)劃編制工作實際，細化完善了附錄內(nèi)容。

7" 結(jié)束語

新《規(guī)范》的發(fā)布實施，對規(guī)范新時期水土保持規(guī)劃編制工作具有重要意義，將進一步推動全國水土保持規(guī)劃體系健全，引領(lǐng)水土保持在增強民生福祉、服務(wù)重大國家戰(zhàn)略、提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性等方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（責任編輯" 楊傲秋）