中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中的省直管縣體制改革研究

◎文/孟白

中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中的省直管縣體制改革研究

◎文/孟白

在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、全面建成小康社會(huì)時(shí)期，我國(guó)推行了省直管縣體制改革試點(diǎn)工作。然而，在省直管縣體制改革中出現(xiàn)了市級(jí)政府不愿下放權(quán)限和市級(jí)政府下放權(quán)力“虛”多“實(shí)”少等問(wèn)題，造成縣直各局委無(wú)法與省直部門(mén)賦予的權(quán)限實(shí)行有效對(duì)接。加之，省級(jí)政府管理幅度過(guò)寬，管理難度加大，省級(jí)政府對(duì)地市級(jí)政府下放權(quán)限缺少?gòu)?qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制，以至造成省直管縣體制改革困難重重。鑒于目前我國(guó)省直管縣體制改革只注重取消省和縣之間的行政層級(jí)，減少行政成本等，沒(méi)有從根本上找出我國(guó)省直管縣體制改革的難點(diǎn)問(wèn)題——由于權(quán)力配置不公，造成省與縣權(quán)限對(duì)接困難重重，并已嚴(yán)重阻礙了我國(guó)省直管縣體制改革試點(diǎn)的推進(jìn)。因此，要合理界定政府的權(quán)責(zé)以及政府層級(jí)之間的權(quán)限，準(zhǔn)確定位垂直部門(mén)與試點(diǎn)縣的權(quán)限和責(zé)任，從行政架構(gòu)上尋找新的突破，建立省政府和垂直部門(mén)共管的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力的有效下放與彼此協(xié)調(diào)，以推動(dòng)河南省直管縣體制改革的發(fā)展與中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)。

一、省直管縣體制改革存在權(quán)力配置不公等問(wèn)題

（一）省賦予直管縣管理權(quán)限對(duì)接中存在的問(wèn)題

在河南省直管縣體制改革10個(gè)直管縣調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，除鞏義市外，沒(méi)有擴(kuò)權(quán)縣基礎(chǔ)的長(zhǎng)垣、蘭考、汝州、滑縣、鄧州、永城、固始、鹿邑、新蔡9個(gè)縣（市），改革中均出現(xiàn)權(quán)力配置不公等問(wèn)題，這些縣（市）由于沒(méi)有擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革基礎(chǔ)，雖然有36～40個(gè)局委部門(mén)與省直部門(mén)進(jìn)行了對(duì)接，但其承接的管理權(quán)限受阻，這是因?yàn)槭屑?jí)政府部門(mén)從自身利益出發(fā)，將本應(yīng)下放的權(quán)限，諸如駕駛證、許可證、資格證、資質(zhì)證、統(tǒng)籌繳費(fèi)、汽車(chē)交易監(jiān)管、招商項(xiàng)目審批、公安權(quán)限、畜牧權(quán)限、民政權(quán)限、新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目等權(quán)限未能下放給直管縣，這種情況占試點(diǎn)改革縣的90%。

（二）在一些直管縣（市）涉及行政管理和部分社會(huì)管理權(quán)上放權(quán)不足

近年來(lái)，省直管縣工商、稅務(wù)、藥檢、技監(jiān)、公安等許多部門(mén)都實(shí)行了垂直管理且有強(qiáng)化趨勢(shì)，因此，縣級(jí)政府權(quán)責(zé)不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。在擴(kuò)權(quán)中，垂直部門(mén)以行政規(guī)章為由，拒絕放權(quán)，放權(quán)也是“放小不放大，放虛不放實(shí)”，其核心問(wèn)題在收費(fèi)項(xiàng)目上，而收費(fèi)對(duì)縣級(jí)政府來(lái)說(shuō)，是一項(xiàng)重要的收入來(lái)源。例如，公安部門(mén)的駕照考試、技監(jiān)部門(mén)的年檢等，都成為直管縣權(quán)限不能銜接的對(duì)象。一些市級(jí)政府部門(mén)以自身的經(jīng)濟(jì)利益為重，阻撓權(quán)限下放，導(dǎo)致縣級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中受到市級(jí)政府行政權(quán)限的制約，不能充分挖掘縣級(jí)政府的發(fā)展?jié)摿?，加上大多?shù)市級(jí)政府不愿放棄自己的權(quán)限，不斷運(yùn)用自身的行政權(quán)力干預(yù)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，直管縣的改革大多流于形式，改革效果大打折扣。

（三）相關(guān)配套改革尚不完善，經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限不足

由于外來(lái)人口不斷增加，一些縣（市）社會(huì)公共服務(wù)需求壓力增大，縣級(jí)政府社會(huì)管理事務(wù)日益繁重，如縣級(jí)政府沒(méi)有中介機(jī)構(gòu)審批、仲裁機(jī)構(gòu)設(shè)立、傷殘等級(jí)鑒定、醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置等社會(huì)管理權(quán)限，不利于提供良好服務(wù)。隨著城鎮(zhèn)化水平提高，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)外來(lái)人口大量增加，有的已經(jīng)超過(guò)當(dāng)?shù)厝丝?，發(fā)展成為縣級(jí)城市形態(tài)。一些直管縣和較強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在行政事業(yè)編制上依舊按戶(hù)籍人口設(shè)置，遠(yuǎn)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。另外，由于各部門(mén)改革力度不一，造成配套措施之間銜接短路，不能充分發(fā)揮擴(kuò)權(quán)潛力，突出表現(xiàn)在發(fā)展改革部門(mén)行政審核權(quán)下放了，但其他部門(mén)的審核權(quán)依然在地市一級(jí)，導(dǎo)致一些項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。

（四）存在省一級(jí)政府管理幅度過(guò)寬、管理難度加大的問(wèn)題

直管縣的省直部門(mén)由原來(lái)的直管十幾個(gè)市變成二十幾個(gè)直轄市縣，工作量明顯加大，管理對(duì)象增多，人手不足矛盾加劇，有些工作的督促檢查鞭長(zhǎng)莫及，試點(diǎn)縣(市)直接對(duì)省后，普遍感到工作機(jī)構(gòu)、人員數(shù)量、人員素質(zhì)跟不上，難以適應(yīng)業(yè)務(wù)銜接，影響了部分職權(quán)的有效運(yùn)行，如果缺乏有效的約束或監(jiān)督，極易產(chǎn)生政府的短期化行為，存在“由放而亂”的可能性。

二、合理配置省直管縣體制改革權(quán)限的政策措施

（一）要與市級(jí)中心城市協(xié)調(diào)發(fā)展，合理定位地級(jí)市的功能

國(guó)家推行省直管縣試點(diǎn)改革的宗旨主要是放權(quán)強(qiáng)縣，把縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展做大做強(qiáng)，但有些地方縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還不具備實(shí)行改革的條件，并且沒(méi)有擴(kuò)權(quán)基礎(chǔ)，加上市級(jí)政府不愿意放權(quán)，就會(huì)在放權(quán)過(guò)程中人為地設(shè)置一些障礙，導(dǎo)致管理成本提高。因此，省直管縣體制改革，要處理好與市級(jí)中心城市的協(xié)調(diào)發(fā)展，合理定位地級(jí)市的功能，正確衡量市級(jí)政府和直管縣各自的利益，做到公正公平，強(qiáng)化發(fā)展。市級(jí)政府對(duì)于沒(méi)有擴(kuò)權(quán)基礎(chǔ)的直管縣，應(yīng)下放權(quán)限以促進(jìn)其發(fā)展，縮小與沒(méi)有擴(kuò)權(quán)基礎(chǔ)試點(diǎn)縣的差距，緩解矛盾沖突。對(duì)于市級(jí)政府不愿放權(quán)的問(wèn)題，省政府應(yīng)合理解決市級(jí)政府放權(quán)后的安置問(wèn)題，可讓市級(jí)政府主要負(fù)責(zé)城市建設(shè)和城市管理，使市級(jí)政府下放管理權(quán)限和行政權(quán)限到各直管縣，避免市級(jí)政府與試點(diǎn)縣因利益沖突而產(chǎn)生抵制直管縣改革的現(xiàn)象。

（二）堅(jiān)定執(zhí)行政策規(guī)定，確保省直部門(mén)與縣級(jí)政府權(quán)限對(duì)接

要堅(jiān)定地執(zhí)行中央和中編辦有關(guān)省直管縣體制改革政策規(guī)定，將目前由市級(jí)政府和垂直部門(mén)“條條”管理的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限全部下放到直管縣，各省政府要采取強(qiáng)硬監(jiān)督措施，改變市級(jí)政府和垂直部門(mén)現(xiàn)行物資、資金、項(xiàng)目等發(fā)放渠道和形式，堵住干預(yù)權(quán)限下放的源頭。認(rèn)真糾正垂直部門(mén)和直管縣權(quán)責(zé)不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，解決垂直管理部門(mén)放權(quán)不足等問(wèn)題。除將工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、藥檢、土地、公安、金融等權(quán)限全部下放到直管縣，還應(yīng)將公安部門(mén)的駕照考試、技監(jiān)部門(mén)的年檢等實(shí)權(quán)權(quán)限下放到直管縣。同時(shí)，準(zhǔn)確定位垂直部門(mén)與直管縣的權(quán)限和責(zé)任，建立省政府和垂直部門(mén)共管的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)市級(jí)政府下放的權(quán)限進(jìn)行全方位監(jiān)督落實(shí)，對(duì)于阻礙權(quán)限下放的人員和單位進(jìn)行處理，并追究市級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，確保省直部門(mén)與縣級(jí)政府權(quán)限對(duì)接。

（三）區(qū)別對(duì)待，穩(wěn)步推進(jìn)

對(duì)于有擴(kuò)權(quán)基礎(chǔ)、自身發(fā)展能力較強(qiáng)的直管縣，?。ㄊ校┱畱?yīng)將試點(diǎn)縣作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)區(qū)域給予更大的發(fā)展權(quán)，在配置相應(yīng)的政策措施后，縣域經(jīng)濟(jì)將有可能得到進(jìn)一步發(fā)展壯大。而對(duì)于一些沒(méi)有擴(kuò)權(quán)基礎(chǔ)的直管縣，省直管縣改革有可能減弱市級(jí)政府對(duì)直管縣的財(cái)力支持，影響市縣經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，市級(jí)政府原配套縣級(jí)政府的資金，不能因省配套資金和新項(xiàng)目而中止直管縣的資金和項(xiàng)目，應(yīng)采取“省進(jìn)市不退”的方式，支持直管縣的改革。同時(shí)，直管縣應(yīng)兼顧市級(jí)政府的關(guān)系，除審批項(xiàng)目、參加會(huì)議直接到省政府外，直管縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)也應(yīng)在市級(jí)政府備案，以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(四)實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力的有效下放與彼此協(xié)調(diào)

推進(jìn)省直管縣體制改革，不能僅僅局限于原有體制內(nèi)部考慮行政管理體制改革問(wèn)題，更要關(guān)注從行政架構(gòu)上尋找新的突破和政府創(chuàng)新，應(yīng)當(dāng)循著省級(jí)政府與縣級(jí)政府之間的事權(quán)、財(cái)政劃分和財(cái)力合理配置這一主線，建立權(quán)力下放的有效機(jī)制，建立政府間財(cái)力與事權(quán)匹配體制，漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)財(cái)政直管行政直管的過(guò)渡，并須用法規(guī)的形式明確省級(jí)部門(mén)以及市、縣兩級(jí)政府的權(quán)限和職責(zé)，著眼于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)?。ㄊ校?quán)限的有效下放與對(duì)接，鞏固和保障省直管縣體制改革的成果與經(jīng)驗(yàn)，以推動(dòng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)和鄭州航空港區(qū)建設(shè)。

【本文系全國(guó)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“我國(guó)省直管縣體制改革出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題研究”（15BZZ044）的階段性成果】

（作者系河南省社會(huì)科學(xué)院副研究員）