數(shù)字政府建設(shè)背景下公眾參與機(jī)制的完善路徑

［摘 要］加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)是新時(shí)代網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)、數(shù)字中國(guó)建設(shè)的基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性工程，亦是加快轉(zhuǎn)變政府職能和推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心要義。在數(shù)字政府建設(shè)過程中，有必要深入探討數(shù)字技術(shù)應(yīng)用之于公眾參與機(jī)制運(yùn)行的雙重影響。一方面，其積極影響主要體現(xiàn)為數(shù)字政府基礎(chǔ)建設(shè)保障了公眾知情權(quán)利，拓寬了公眾參與渠道，最大程度地提升了行政決策民主化水平。另一方面，消極影響則體現(xiàn)為數(shù)字技術(shù)鴻溝限縮了公眾參與的平等機(jī)會(huì)，公共數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)加劇引發(fā)公眾信任危機(jī)，信息孤島壁壘造成公眾參與不夠充分，公私主體間良性互動(dòng)機(jī)制建構(gòu)闕如。據(jù)此，在數(shù)字政府建設(shè)背景下亟須針對(duì)公眾參與機(jī)制展開系統(tǒng)研究，主要圍繞優(yōu)化差異服務(wù)與加強(qiáng)宣傳教育、完善數(shù)據(jù)安全保障與追責(zé)機(jī)制、打造行政一體化的整體性政府，以及構(gòu)建公私主體協(xié)商共治新機(jī)制等相關(guān)內(nèi)容予以完善。

［關(guān)鍵詞］數(shù)字政府建設(shè)；數(shù)字治理；公眾參與機(jī)制；整體性政府；協(xié)商共治

［中圖分類號(hào)］D922；D630" ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A" ［文章編號(hào)］2096-7349（2025）02-0121-12

一、問題的提出

當(dāng)今世界，信息技術(shù)創(chuàng)新日新月異，在智能化、信息化、數(shù)字化的發(fā)展浪潮中，中國(guó)共產(chǎn)黨怎樣才能更好地治國(guó)理政，更好地推動(dòng)政府治理理念、方式創(chuàng)新，使網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)能夠更好地促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展成果惠及全體人民以更好地滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，是當(dāng)前我們面臨的一個(gè)重要而迫切的實(shí)踐課題。2022年4月19日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第二十五次會(huì)議，會(huì)上審議通過了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》［1］（以下簡(jiǎn)稱《意見》），其中將“加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)”定位為“建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)、數(shù)字中國(guó)的基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性工程”，強(qiáng)調(diào)其“對(duì)加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)法治政府、廉潔政府和服務(wù)型政府意義重大”。這正是國(guó)家為了順應(yīng)數(shù)字化發(fā)展潮流，適應(yīng)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革趨勢(shì)，創(chuàng)新政府治理理念和方式，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏偉戰(zhàn)略謀劃。

在數(shù)字政府建設(shè)背景下，以人民為中心的服務(wù)理念日益受到人們的關(guān)注。數(shù)字政府的成立有賴于公眾對(duì)現(xiàn)代通信技術(shù)的信任以及對(duì)新型電子政務(wù)的信心，而缺乏公眾參與的數(shù)字項(xiàng)目也將會(huì)失去存在價(jià)值?！兑庖姟分幸矎?qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持以人民為中心。始終把滿足人民對(duì)美好生活的向往作為數(shù)字政府建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”“讓數(shù)字政府建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民”。目前數(shù)字政府建設(shè)給公眾參與機(jī)制效能帶來了雙重影響。一方面，通過多樣化的平臺(tái)和工具，公眾可以更加快捷地獲取政府信息，也擁有了更多渠道參與政府的決策過程，這些都有利于公眾參與政府治理過程并對(duì)政府工作進(jìn)行監(jiān)督，進(jìn)一步提升政府決策的科學(xué)化、民主化。另一方面，數(shù)字化治理也可能會(huì)對(duì)公眾參與產(chǎn)生一定的制約作用。公眾參與不充分、參與效果不理想等問題現(xiàn)實(shí)存在，如果不妥善解決這些問題，未來也將進(jìn)一步限制數(shù)字政府建設(shè)的進(jìn)程。因此，本文選擇以數(shù)字政府建設(shè)為背景，研究目前數(shù)字化治理對(duì)于公眾參與機(jī)制效能的雙重影響，并進(jìn)一步探尋數(shù)字政府建設(shè)背景下公眾參與機(jī)制的完善路徑。

二、數(shù)字政府建設(shè)對(duì)公眾參與機(jī)制效能的雙重影響

20世紀(jì)90年代以來，一個(gè)比較明顯的趨勢(shì)就是，世界各國(guó)公眾參與的積極性在不斷下降，公眾普遍對(duì)公共事務(wù)不感興趣。隨著數(shù)字化、信息化時(shí)代的到來，現(xiàn)代信息技術(shù)為公眾參與機(jī)制提供了新的發(fā)展機(jī)會(huì)。數(shù)字政府建設(shè)與公眾參與機(jī)制存在著密切的聯(lián)系，并對(duì)公眾參與機(jī)制效能產(chǎn)生雙重影響。

（一）積極影響

加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)對(duì)于公眾參與機(jī)制效能有著積極的影響，公眾知情能力顯著提升，公眾參與的渠道和機(jī)會(huì)也更加廣泛，因此更多的公民可以參與到?jīng)Q策過程中，表達(dá)自己的意見，維護(hù)自己的權(quán)益，并監(jiān)督政府行為，提升決策的民主化水平。

1.保障了公眾知情權(quán)利

在以往的社會(huì)治理過程中，我們可以發(fā)現(xiàn)政務(wù)信息公開的透明度不夠是導(dǎo)致公眾對(duì)政府不信任、參與意愿低的一個(gè)重要因素［2］。如果公眾與政府之間存在信息不對(duì)稱的情況，公眾不了解政府相關(guān)信息，對(duì)于決策事項(xiàng)的背景和目的也不理解，那就無法對(duì)相關(guān)事項(xiàng)提出自己的意見和訴求，最終導(dǎo)致公眾參與意愿下降。也有學(xué)者基于中國(guó)社會(huì)狀況綜合調(diào)查數(shù)據(jù)，對(duì)政府信息公開如何影響公民意見表達(dá)的問題進(jìn)行了系統(tǒng)的研究，最后得出結(jié)論，認(rèn)為公眾參與意愿與政府信息公開程度表現(xiàn)出正相關(guān)關(guān)系，一個(gè)信息開放的政府，能夠激發(fā)公眾更高的參與意愿。而且，在對(duì)比研究中，如果把數(shù)字化轉(zhuǎn)型的區(qū)域差異也納入對(duì)比的范圍，還可以發(fā)現(xiàn)，在數(shù)字化轉(zhuǎn)型程度較高的區(qū)域，政府信息公開程度對(duì)公眾參與意愿的影響會(huì)更明顯［3］20。這項(xiàng)研究在一定程度上肯定了數(shù)字化轉(zhuǎn)型會(huì)對(duì)公眾參與機(jī)制效能產(chǎn)生積極影響。數(shù)字化時(shí)代的到來為政務(wù)信息公開注入了新的技術(shù)動(dòng)力，數(shù)字政府可以運(yùn)用官方網(wǎng)站、微信公眾號(hào)等新型線上渠道，向社會(huì)公眾提供政策文件、政府計(jì)劃和項(xiàng)目等信息。這種信息的公開性和易獲取性，提高了政府工作的透明度，縮小了政府與公眾之間的信息差，使得公眾可以輕而易舉檢索并獲取到自己所需的信息，有助于公眾更好地了解政府的決策過程和行動(dòng)，形成對(duì)于政府決策的理解和看法，從而參與討論、提出意見，更好地參與到公共事務(wù)和決策中來?？偟膩碚f，政府?dāng)?shù)字化治理為公眾參與開辟了更多的信息獲取途徑，提高了政府信息的開放程度，使公眾的知情權(quán)得到了切實(shí)的保障，有助于提升公眾參與的積極性。

2.拓寬了公眾參與渠道

公眾參與的有效進(jìn)行除了需要了解相關(guān)信息，還需要有方便快捷的參與渠道。傳統(tǒng)公眾參與方式主要有座談會(huì)、聽證會(huì)、實(shí)地走訪、問卷調(diào)查、民意調(diào)查等［4］，但是這些方式存在一定局限性。一般情況下出席座談會(huì)、聽證會(huì)等線下會(huì)議需要付出一定的物質(zhì)成本和時(shí)間成本，因此群眾很多不愿意去參加相關(guān)會(huì)議。問卷調(diào)查的方式也沒有很好地滿足社會(huì)大眾的需要，問卷中設(shè)計(jì)的問題客觀性較強(qiáng)，并且很多都是帶有導(dǎo)向性的，無法反饋公眾的其他意見，不能完全體現(xiàn)出公眾的想法，更有甚者，不同的問題使用相同的調(diào)查問卷，雷同度很強(qiáng)，形同虛設(shè)［5］。當(dāng)前，大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)層出不窮，正在悄然改變著人們的生活，為了更好地為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)，我們也利用這些技術(shù)來逐步推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程?，F(xiàn)代公眾參與的主要形式包括領(lǐng)導(dǎo)信箱、直播訪談、民意征集、信訪投訴、在線調(diào)查和公眾論壇等［6］。這些新型公眾參與形式相較于傳統(tǒng)參與形式有許多優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)：第一，參與渠道增多。數(shù)字化治理為公眾參與創(chuàng)造了更多的平臺(tái)和渠道，公眾可以在多樣化的方式中選擇適合自己的參與方式。第二，參與門檻降低。相較于傳統(tǒng)線下會(huì)議形式，公眾運(yùn)用數(shù)字化參與形式無須再花費(fèi)額外的時(shí)間成本和物質(zhì)成本。第三，參與過程產(chǎn)生沖突和摩擦的風(fēng)險(xiǎn)減小。在沒有有效的組織和制度安排的情況下，面對(duì)面的線下參與方式很可能會(huì)被情緒等因素影響，公眾易與他人或政府產(chǎn)生矛盾和沖突，而線上參與可以減小這種風(fēng)險(xiǎn)［7］?？偟膩碚f，數(shù)字政府建設(shè)拓寬了公眾參與的機(jī)會(huì)與渠道，使公眾可以更好地參與到政府治理過程中，從而提升公眾參與意愿。

3.提升決策民主化水平

數(shù)字政府建設(shè)可以讓公眾更好地參與到政府決策的過程中，提升行政決策的民主化水平。首先，保障了公眾的知情權(quán)。通過數(shù)字化平臺(tái)，公眾可以在線上獲取政策文本、決策依據(jù)、經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和其他相關(guān)信息，可以更好地了解政府決策的背景、目的和影響等信息，從而更好地理解政府行為，更好參與到?jīng)Q策過程中來。其次，保障了公眾的參與權(quán)。數(shù)字政府建設(shè)為公眾開辟了更加實(shí)用、便捷的參與方式，他們能夠利用數(shù)字化平臺(tái)參加意見征集、網(wǎng)上調(diào)查等活動(dòng)，將自己的意見、建議和需求傳達(dá)給政府。這種參與方式的轉(zhuǎn)變，有效保障了公眾的參與權(quán)，公眾參與不再受地域、時(shí)間、物理?xiàng)l件的限制。數(shù)字平臺(tái)的建立，也有助于加強(qiáng)公眾間的溝通與合作，促進(jìn)不同利益群體之間更好地進(jìn)行磋商以達(dá)成共識(shí)，進(jìn)而提高決策的質(zhì)量與合法性。最后，保障公眾的監(jiān)督權(quán)。數(shù)字政府建設(shè)背景下，公民能夠更便捷地獲取決策的相關(guān)信息和文件，要求政府向公眾提供更完整、更及時(shí)的政府信息，監(jiān)督政府決策的執(zhí)行情況和效果，對(duì)其進(jìn)行批評(píng)和建議。而強(qiáng)化對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，有利于防止濫用權(quán)力、打擊腐敗，提升政府決策的質(zhì)量［8］?？偟膩碚f，數(shù)字政府通過公開政府政務(wù)信息，建立數(shù)字化平臺(tái)等公眾參與渠道，切實(shí)保障了公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，從而推動(dòng)公眾廣泛參與，監(jiān)督政府工作，提高政府決策的質(zhì)量與合法性，進(jìn)而推動(dòng)行政決策的民主化。

（二）消極影響

但事情總是存在兩面性，在促進(jìn)公眾參與機(jī)制發(fā)展的同時(shí)，數(shù)字政府建設(shè)對(duì)公眾參與機(jī)制效能也存在著消極的影響，數(shù)字能力不平等、隱私保護(hù)不健全、數(shù)據(jù)共享不充分、互動(dòng)有效性不足等現(xiàn)實(shí)問題的存在，也對(duì)公眾參與數(shù)字化治理造成一定限制。

1.數(shù)字鴻溝限縮公眾參與平等機(jī)會(huì)

數(shù)字鴻溝是指因生理、貧困、地理、生活方式等方面的不同，而造成的數(shù)字技術(shù)接入和使用上的鴻溝，以及知識(shí)上的鴻溝［9］。不同地區(qū)、不同群體、不同行業(yè)的公民，在經(jīng)濟(jì)條件、數(shù)字素養(yǎng)、數(shù)字能力等方面都有很大差別，“一刀切”地使用數(shù)字技術(shù)進(jìn)行公共管理和提供公共服務(wù)，在促進(jìn)數(shù)字化普惠的同時(shí)，極易造成實(shí)質(zhì)不平等［10］。

首先，不平等存在于不同地區(qū)之間。不同地區(qū)的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)構(gòu)與數(shù)字服務(wù)體系建設(shè)狀況各不相同，不同地區(qū)、不同級(jí)別的政府提供服務(wù)的數(shù)字環(huán)境也不盡相同，數(shù)字公共服務(wù)的地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差異明顯。中西部地區(qū)的數(shù)字服務(wù)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部地區(qū)，部分農(nóng)村地區(qū)也存在設(shè)備老化、數(shù)字化程度低的問題［11］。這就導(dǎo)致落后地區(qū)的群眾無法通過數(shù)字化的途徑及時(shí)獲取所需的信息，他們對(duì)政府決策的相關(guān)情況并不了解，最終也就無法平等地提出自己的建議和訴求。

其次，不平等存在于不同群體之間。數(shù)字化背景下，一些特殊群體受到了社會(huì)的更多關(guān)注，這類群體在數(shù)字鴻溝的對(duì)岸，主要包括老人、小孩、殘障人士等［12］104。這類群體因其自身數(shù)字能力有限，不能切實(shí)有效地行使參與權(quán)，有研究表明中年群體對(duì)數(shù)字政府的使用率及易用性評(píng)價(jià)均高于老年和青少年群體，高學(xué)歷群體對(duì)數(shù)字政府的認(rèn)知水平和使用能力更優(yōu)［13］。可見，數(shù)字鴻溝限制了不同群體間的平等參與權(quán)。

最后，數(shù)字化治理可能進(jìn)一步加劇這種不平等情況。隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，人們的生活越來越便利，但與此同時(shí)，不同地區(qū)、不同群體之間的數(shù)字鴻溝也會(huì)不斷擴(kuò)大，這些弱勢(shì)群體由于無法有效參與而被逐步邊緣化。在這種情況下，不僅使他們?cè)讷@取數(shù)字信息上處于不利地位，而且還意味著他們可能在民主活動(dòng)中失去話語權(quán)［14］，最終進(jìn)一步加劇這種不平等情況。

2.數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)公眾信任危機(jī)

在數(shù)字政府建設(shè)過程中，政府收集了全社會(huì)的海量數(shù)據(jù)源，并通過整合利用這些數(shù)據(jù)來實(shí)現(xiàn)數(shù)字化治理，這對(duì)提升政務(wù)服務(wù)水平、轉(zhuǎn)變政府職能、推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化具有重要意義，但同時(shí)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)增加極易侵害公民的個(gè)人信息和隱私［15］。這使得公眾對(duì)利用數(shù)字化途徑參與政府事務(wù)產(chǎn)生排斥戒備心理，并逐漸喪失參與數(shù)字政府治理過程的意愿。

首先，個(gè)人信息易泄露。鑒于數(shù)字政務(wù)平臺(tái)通常是由政府和科技公司聯(lián)合建立和運(yùn)行的，若采集到的公民個(gè)人信息得不到有效保護(hù)，很容易造成個(gè)人信息的泄露。尤其是當(dāng)政府將相關(guān)數(shù)據(jù)公開給社會(huì)的時(shí)候，公民的個(gè)人信息很容易被不法人員濫用，甚至?xí)?dǎo)致各種違法犯罪活動(dòng)，如欺詐、敲詐勒索等，從而使公民的生命和財(cái)產(chǎn)受到威脅［16］。依托于先進(jìn)的信息通信技術(shù)，能夠獲得更高質(zhì)量、更快捷的服務(wù)，但同時(shí)也會(huì)有更多的信息數(shù)據(jù)留在信息系統(tǒng)中，政府所掌握的信息數(shù)據(jù)越多，公民個(gè)人信息和隱私被泄露的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)更大。

其次，個(gè)人權(quán)利易受侵害。數(shù)據(jù)匯總和分析技術(shù)，可以極大地提高政府服務(wù)社會(huì)的工作能力，也會(huì)極大地提高政府監(jiān)控個(gè)人和社會(huì)的能力。但是應(yīng)引起關(guān)注的是，對(duì)社會(huì)和個(gè)人的過度監(jiān)控，會(huì)對(duì)公民權(quán)利產(chǎn)生深刻的影響，甚至導(dǎo)致科技與權(quán)力相結(jié)合而產(chǎn)生的數(shù)字壓迫［17］。這種監(jiān)控使得個(gè)體變得更加透明和公開，私密內(nèi)容可能會(huì)被新型技術(shù)采集和計(jì)算，公民的隱私權(quán)等權(quán)利可能受到侵害［18］。運(yùn)用數(shù)字化手段可以突破物理上的限制，更快捷、高效地為公眾提供服務(wù)。但是當(dāng)公眾的所有行蹤和財(cái)產(chǎn)都失去了物理遮擋，哪怕一個(gè)輕微的違法行為都會(huì)被智能系統(tǒng)所察覺。那么，這種治理手段不僅與其本意背道而馳，而且會(huì)對(duì)公民的權(quán)利產(chǎn)生不合理的侵害與限制［19］。

最后，缺乏相應(yīng)的追責(zé)機(jī)制。一些政府部門的數(shù)據(jù)管理者在數(shù)據(jù)保護(hù)方面的安全意識(shí)不強(qiáng)，同時(shí)也缺少相關(guān)的專業(yè)知識(shí)與技能，因此在工作中往往會(huì)發(fā)生數(shù)據(jù)泄露的不良后果。由于缺乏相應(yīng)的追責(zé)機(jī)制，導(dǎo)致某些工作人員對(duì)于數(shù)據(jù)泄露的問題毫不在意，這在無形中也助長(zhǎng)了這種權(quán)力恣意行使的行為［20］91-92。

3.信息孤島造成公眾參與不夠充分

“信息孤島”是指“各個(gè)政府部門的信息來源彼此獨(dú)立、信息平臺(tái)相互排斥、信息處理難以關(guān)聯(lián)互助、信息運(yùn)用不能互換共享的信息壁壘和信息堵塞現(xiàn)象”［21］。在數(shù)字時(shí)代，世界各國(guó)、各地區(qū)普遍把數(shù)據(jù)看作是一種公共資產(chǎn)和戰(zhàn)略資源。在數(shù)字政府建設(shè)過程中，也需充分利用數(shù)據(jù)對(duì)各部門的資源進(jìn)行整合，然而當(dāng)前在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，對(duì)數(shù)據(jù)的開發(fā)利用不足，數(shù)據(jù)共享開放程度較低，缺乏數(shù)據(jù)共享共用機(jī)制等問題普遍存在，這樣的話很容易形成“信息孤島”［22］149。數(shù)據(jù)是數(shù)字政府建設(shè)過程中非常重要的資源，擁有了數(shù)據(jù)，就擁有了資源，擁有了資源，也就代表著該部門在政府系統(tǒng)中的分量更重、地位更高。于是，有些部門便將數(shù)據(jù)資源視為本部門的私有財(cái)產(chǎn)，為了維持本部門的地位，千方百計(jì)地對(duì)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行控制，排斥與其他部門共享，將個(gè)體和部門的利益凌駕于社會(huì)和國(guó)家的利益之上，只關(guān)注實(shí)現(xiàn)部門和短期的目標(biāo)，而忽視了長(zhǎng)期的發(fā)展［23］。此外，政府部門獲取數(shù)據(jù)資源是需要付出一定代價(jià)的，需要花費(fèi)人力、物力成本，因此沒有哪個(gè)部門會(huì)將自己辛苦收集的數(shù)據(jù)共享給別人，最終導(dǎo)致各部門之間往往是獨(dú)立運(yùn)作，很難做到真正意義上的共享［24］。于是，各個(gè)部門根據(jù)手中的數(shù)據(jù)資源，分別建立了自己的App、微信公眾號(hào)等數(shù)字平臺(tái)。公民常常要下載多個(gè)手機(jī)軟件，注冊(cè)多個(gè)賬號(hào)，重復(fù)輸入類似或者相同的信息，才能享受相關(guān)的公共服務(wù)，一些服務(wù)平臺(tái)也存在著維護(hù)不善、更新速度慢的問題。如此一來，公民不僅無法享受數(shù)字技術(shù)給公共服務(wù)帶來的好處，反而增添了更多的負(fù)擔(dān)，這完全背離了數(shù)字政府建設(shè)的目的［25］。

4.公私主體良性互動(dòng)機(jī)制建構(gòu)闕如

數(shù)字政府建設(shè)背景下，走好網(wǎng)上群眾路線是新形勢(shì)下開展群眾工作的重要遵循。政務(wù)互動(dòng)平臺(tái)是踐行網(wǎng)上群眾路線的重要方式，它是線下場(chǎng)域封閉的政府組織的一種拓展，是在數(shù)字時(shí)代下，認(rèn)識(shí)群眾，貼近群眾，為群眾解決問題的有效途徑。但是，目前政府與公民之間的良性互動(dòng)機(jī)制建構(gòu)闕如。

第一，政民互動(dòng)創(chuàng)新性不足。當(dāng)前，各地構(gòu)建了自己的政民互動(dòng)渠道，例如短視頻賬號(hào)、政府網(wǎng)站等。但各地會(huì)互相學(xué)習(xí)和借鑒，將其他地區(qū)發(fā)布的內(nèi)容進(jìn)行一些改編或加工后發(fā)布在自己的平臺(tái)或賬號(hào)上，最終導(dǎo)致內(nèi)容同質(zhì)化嚴(yán)重，地區(qū)之間、賬號(hào)之間的區(qū)別不大，缺乏地方特色。此外，有些政務(wù)互動(dòng)平臺(tái)的內(nèi)容幾周甚至幾個(gè)月都不更新，淪為“僵尸賬號(hào)”或者“僵尸平臺(tái)”，難以有效與公眾進(jìn)行互動(dòng)［26］。

第二，政府互動(dòng)意識(shí)淡薄。由于中國(guó)傳統(tǒng)政治文化的顯著特征就是服從權(quán)威，受此影響，政府普遍具有尊卑有別、強(qiáng)勢(shì)專橫和官本位心理，形成了政府“高高在上”的文化氛圍［27］?，F(xiàn)在許多政府網(wǎng)站的風(fēng)格比較嚴(yán)肅，回復(fù)的語言也比較官方化，給公眾留下了一種高不可攀的印象，這極大地阻礙了公眾的參與熱情。部分工作人員工作熱情不高、主動(dòng)性不強(qiáng)，只是機(jī)械地完成發(fā)布相關(guān)內(nèi)容的工作，但是忽視與公眾的互動(dòng)與交流，存在私信不回復(fù)、評(píng)論不看等問題，導(dǎo)致政民互動(dòng)的良性作用難以發(fā)揮。

第三，政府缺乏有效反饋。公眾參與的目標(biāo)是得到政府的反饋，滿足自己的需求，政府的反饋是實(shí)現(xiàn)公眾權(quán)利的保障。也有學(xué)者通過數(shù)據(jù)研究證明，政府的回復(fù)時(shí)間越短，公眾滿意度越高，政府的回復(fù)時(shí)間越長(zhǎng)，公眾滿意度越低［28］。而目前一些政府熱線電話無人接聽，政府網(wǎng)站長(zhǎng)時(shí)間不更新等問題經(jīng)常出現(xiàn)。此外，有些部門利用電子客服來取代人工客服，根據(jù)人們的問題提取關(guān)鍵詞，然后根據(jù)關(guān)鍵詞給出機(jī)械性的回答，而這些答案通常無法解決公眾的問題［29］。

三、數(shù)字政府建設(shè)背景下公眾參與機(jī)制完善的路徑選擇

當(dāng)前我們正處于高速發(fā)展的數(shù)字時(shí)代，在數(shù)字政府建設(shè)過程中，既要將現(xiàn)代技術(shù)融入社會(huì)治理的全過程，創(chuàng)造公眾參與的新型生態(tài)系統(tǒng)，充分釋放技術(shù)紅利，為公眾參與提供準(zhǔn)確、及時(shí)和科學(xué)的支持，也需要在此基礎(chǔ)上對(duì)數(shù)字政府建設(shè)過程中公眾參與機(jī)制的現(xiàn)存問題進(jìn)行完善，使公眾參與的自愿性、主動(dòng)性、積極性和效能感得到進(jìn)一步提升，促進(jìn)公眾參與高效、有序地逐步擴(kuò)大，從而達(dá)到政府治理和公眾參與之間的平衡，形成共建共治共享的和諧社會(huì)秩序。

（一）優(yōu)化差異服務(wù)與加強(qiáng)宣傳教育

隨著數(shù)字技術(shù)的興起，數(shù)字鴻溝逐漸成為社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)，消除數(shù)字鴻溝，既有利于幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)和弱勢(shì)群體順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，又有利于進(jìn)一步推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)［30］。對(duì)此，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化不同群體的差異服務(wù)，并加強(qiáng)數(shù)字素養(yǎng)宣傳教育。

一方面，需要優(yōu)化差異服務(wù)。對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)和弱勢(shì)群體我們不能一蹴而就，不能強(qiáng)迫他們快速適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展要求。對(duì)于這部分人群，需要通過必要的人文關(guān)懷措施，逐步縮小數(shù)字鴻溝，做好對(duì)數(shù)字化發(fā)展的規(guī)劃，對(duì)各類群體享有數(shù)字化權(quán)益進(jìn)行明確的保障，充分利用好數(shù)字化技術(shù)，為弱勢(shì)群體提供更好的服務(wù)。例如，為獨(dú)居老人提供上門服務(wù)等，使每一個(gè)公民都能夠享受到數(shù)字化技術(shù)帶來的紅利［12］106。另外，還需要做到線下互動(dòng)渠道的保留、過渡與存續(xù)，避免群眾完全線上辦理業(yè)務(wù)可能產(chǎn)生的不適感。譬如，保留政務(wù)服務(wù)大廳、政務(wù)熱線等線下公共服務(wù)途徑，推動(dòng)傳統(tǒng)政府向數(shù)字政府的過渡與轉(zhuǎn)型，使人們逐步適應(yīng)采用線上服務(wù)的數(shù)字政府［31］。

另一方面，加大宣傳教育力度。在進(jìn)入數(shù)字時(shí)代后，公眾僅具有權(quán)利能力和行為能力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，為了更好地實(shí)現(xiàn)公眾參與和維護(hù)自身權(quán)利，公眾還需要具備一定的數(shù)字素養(yǎng)和數(shù)字能力［32］。為此，國(guó)家也適時(shí)提出了提升全民數(shù)字素養(yǎng)的部署。因此，需要加大數(shù)字素養(yǎng)宣傳與教育力度。其一，是加大宣傳力度。為提升公民的數(shù)字素養(yǎng)感知力，要加大宣傳和教育力度，喚醒公民的數(shù)字覺醒，使公民認(rèn)識(shí)到當(dāng)今社會(huì)生活中擁有數(shù)字能力的重要性，促使人們主動(dòng)接受數(shù)字化技術(shù)。政府可以利用政府門戶網(wǎng)站、電視、短視頻等傳播手段，對(duì)數(shù)字化技術(shù)給公共生活帶來的新變化進(jìn)行宣傳，公布數(shù)字化治理的最新進(jìn)展，讓廣大人民群眾能夠在短時(shí)間內(nèi)獲得辦理個(gè)人事務(wù)和參與公共事務(wù)的相關(guān)信息，同時(shí)引導(dǎo)公眾從線下活動(dòng)轉(zhuǎn)向線上活動(dòng)，讓他們學(xué)會(huì)運(yùn)用數(shù)字化手段來解決自己生產(chǎn)生活所面臨的現(xiàn)實(shí)問題［33］。其二，是加強(qiáng)數(shù)字素養(yǎng)教育。為了提高公眾數(shù)字參與能力，增強(qiáng)公眾對(duì)數(shù)字化治理的理解與認(rèn)同，加強(qiáng)數(shù)字素養(yǎng)教育和培訓(xùn)是有效途徑之一。首先，數(shù)字素養(yǎng)教育應(yīng)該貫穿從小學(xué)到大學(xué)的整個(gè)教育中，在教科書和日常課程中融入數(shù)字素養(yǎng)和技能教育。同時(shí)應(yīng)貫徹落實(shí)《教師數(shù)字素養(yǎng)》標(biāo)準(zhǔn)要求，持續(xù)提升教師的數(shù)字素養(yǎng)教學(xué)水平。其次，將數(shù)字能力評(píng)估、資源供給、學(xué)習(xí)培訓(xùn)等融入國(guó)家大平臺(tái)中，并引導(dǎo)基層社會(huì)組織開展教育和培訓(xùn)活動(dòng)，為公民提供終身的數(shù)字能力學(xué)習(xí)服務(wù)。最后，與圖書館、科技館等基礎(chǔ)設(shè)施相結(jié)合，充實(shí)數(shù)字素養(yǎng)教育的內(nèi)容，開展多種形式的線上線下數(shù)字素養(yǎng)教育活動(dòng)，充分發(fā)揮圖書館和科技館的陣地作用，促進(jìn)數(shù)字科技普及互惠［34］。

（二）完善數(shù)據(jù)安全保障與追責(zé)機(jī)制

數(shù)字政府建設(shè)利用多種新型數(shù)字化技術(shù)，數(shù)字化技術(shù)的核心就是數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)安全是數(shù)字政府建設(shè)的“生命線”。而且這些數(shù)據(jù)中包含大量的公民個(gè)人信息和隱私，如果政府對(duì)于這些信息保護(hù)不到位，會(huì)嚴(yán)重侵害公眾權(quán)利，公眾也會(huì)喪失參與政府治理的熱情，因此應(yīng)該完善數(shù)據(jù)安全保障和追責(zé)機(jī)制。

首先，在數(shù)據(jù)安全方面。政務(wù)數(shù)據(jù)是數(shù)字政府運(yùn)行的基礎(chǔ)，國(guó)家機(jī)關(guān)必須依法收集、使用數(shù)據(jù)，同時(shí)對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)承擔(dān)健全數(shù)據(jù)安全管理制度、落實(shí)數(shù)據(jù)安全保護(hù)責(zé)任和保障政務(wù)數(shù)據(jù)安全的職責(zé)。第一，完善數(shù)據(jù)安全管理制度。數(shù)字政府有關(guān)部門應(yīng)樹立保護(hù)數(shù)據(jù)安全的理念。設(shè)立專門的數(shù)據(jù)安全管理機(jī)構(gòu)，健全相關(guān)制度，明確職責(zé)劃分，避免推卸責(zé)任。并且針對(duì)數(shù)據(jù)流動(dòng)性的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)建立跨領(lǐng)域、跨部門、跨區(qū)域的協(xié)同工作機(jī)制［35］。第二，建立數(shù)據(jù)安全評(píng)估制度。安全能力評(píng)估是衡量數(shù)字政府整體安全水平的重要手段，對(duì)推動(dòng)各地各部門建設(shè)和完善數(shù)字政府網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)安全保障體系具有十分重要的意義。但是，目前我國(guó)相關(guān)實(shí)踐案例并不多，評(píng)估體系建設(shè)工作還有待進(jìn)一步完善。因此，建議在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的數(shù)字政府?dāng)?shù)據(jù)安全評(píng)估制度，加強(qiáng)對(duì)數(shù)字政府?dāng)?shù)據(jù)安全工作的考核和監(jiān)督。

其次，在個(gè)人信息方面。保護(hù)好個(gè)人信息安全是提高公眾參與意愿的有效途徑之一。第一，完善信息采集制度。對(duì)政府和企業(yè)平臺(tái)的數(shù)據(jù)收集范圍進(jìn)行限定，保護(hù)人民群眾的隱私信息，促進(jìn)數(shù)據(jù)采集過程更加透明化、數(shù)據(jù)采集權(quán)責(zé)劃分更加制度化，確保收集數(shù)據(jù)和使用數(shù)據(jù)全過程的規(guī)范與安全［22］154。第二，加快制定分級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于包含個(gè)人信息的政務(wù)數(shù)據(jù)，有必要對(duì)其進(jìn)行分類，針對(duì)不同類型、不同層次的數(shù)據(jù)，采取適當(dāng)?shù)膽?yīng)對(duì)措施。在進(jìn)行數(shù)據(jù)公開時(shí)遵循“匿名化為原則、實(shí)名制為例外”的基本原則，在滿足政務(wù)需求的同時(shí)，盡可能降低對(duì)數(shù)據(jù)主體身份的識(shí)別，以此來有效預(yù)防個(gè)人信息風(fēng)險(xiǎn)［36］。第三，充分利用現(xiàn)代科技。信息科技自身容易產(chǎn)生信息風(fēng)險(xiǎn)，但其亦能有效化解風(fēng)險(xiǎn)。政府必須發(fā)揮積極的帶頭作用，要敢于運(yùn)用信息科技，并引導(dǎo)個(gè)人信息處理者積極運(yùn)用現(xiàn)代科技，提升應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力［37］。

最后，在追責(zé)機(jī)制方面。完善數(shù)據(jù)泄露追責(zé)機(jī)制是保護(hù)個(gè)人隱私和數(shù)據(jù)安全的關(guān)鍵一環(huán)。第一，加強(qiáng)培訓(xùn)和教育。要加快對(duì)復(fù)合型數(shù)據(jù)管理人才和專業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)，與高校、科研機(jī)構(gòu)、高新技術(shù)企業(yè)等專業(yè)機(jī)構(gòu)開展合作，共同開展人才培養(yǎng)計(jì)劃，培養(yǎng)一批既懂政府又懂技術(shù)的復(fù)合型人才，提高管理人員對(duì)數(shù)據(jù)安全的重視。第二，制定相關(guān)法律法規(guī)。如果不明確泄露數(shù)據(jù)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和處罰，政府人員并不會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)保護(hù)給予足夠的重視，因此應(yīng)完善相關(guān)法律規(guī)定，明確相應(yīng)的責(zé)任和處罰標(biāo)準(zhǔn)，以此倒逼政府工作人員切實(shí)履行數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)［20］93。

（三）打造行政一體化的整體性政府

當(dāng)前，國(guó)務(wù)院辦公廳在全國(guó)范圍內(nèi)推廣的數(shù)字政府建設(shè)，核心在于數(shù)字賦能多塊協(xié)同。 除了推動(dòng)單一部門的業(yè)務(wù)數(shù)字化，還需要在更大的視野和場(chǎng)景下，推進(jìn)建立跨部門、跨業(yè)務(wù)、跨層級(jí)、跨系統(tǒng)的整體政府［38］。

一方面，需要轉(zhuǎn)變政府治理觀念。一是消除部門間的偏見。應(yīng)從思想認(rèn)識(shí)層面消除部門之間的偏見，樹立整體性利益觀念，正確處理好各部門利益與整體利益之間的關(guān)系，促進(jìn)政府的整體性運(yùn)作。同時(shí)政府各部門要堅(jiān)持整體性的信息共享觀念，打破部門間的利益壁壘，最終實(shí)現(xiàn)資源的開放共享［39］。二是樹立“共享增值”理念。必須認(rèn)識(shí)到，由于存在“信息孤島”等問題，很多政務(wù)信息處于“沉睡”狀態(tài)，導(dǎo)致了大量資源被浪費(fèi)。只有信息得到充分共享和利用，“沉睡”的政務(wù)信息才能真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用［40］27。最后，強(qiáng)化為民服務(wù)理念。傳統(tǒng)的信息系統(tǒng)是圍繞部門具體工作而展開的，提高了工作的效率。雖然效率提高間接地提高了服務(wù)的質(zhì)量，但是其根本目的是要減輕部門工作人員的負(fù)擔(dān)，降低部門工作的成本。而對(duì)于公共服務(wù)機(jī)構(gòu)來說，應(yīng)該以公眾的需求為中心，應(yīng)以為民辦事為出發(fā)點(diǎn)，重新梳理工作流程，特別是要對(duì)跨部門的業(yè)務(wù)進(jìn)行重新梳理［41］。要根據(jù)公眾的需求，提供更好的服務(wù)，促進(jìn)“管控型政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型政府”。

另一方面，加快一體化進(jìn)程，促進(jìn)整體政府建設(shè)。一是強(qiáng)化一體化平臺(tái)建設(shè)。建設(shè)一體化平臺(tái)的好處主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，高效地協(xié)調(diào)各個(gè)部門的工作；第二，通過對(duì)同類型要素進(jìn)行整合，解決多部門工作重疊而造成的資源浪費(fèi)問題；第三，促進(jìn)數(shù)據(jù)、信息等資源的共享，為各種業(yè)務(wù)特別是新業(yè)務(wù)和小業(yè)務(wù)提供平臺(tái)支持［42］。二是統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。為提高數(shù)字政府建設(shè)質(zhì)量、提升群眾滿意度，有必要制定統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要始終牢記為民服務(wù)的理念，以人民的需求為中心，為人民提供方便高效的服務(wù)，比如減少服務(wù)費(fèi)用、簡(jiǎn)化服務(wù)流程等［43］。三是健全數(shù)據(jù)共享機(jī)制。政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)以主動(dòng)共享為原則，相關(guān)部門應(yīng)積極接入數(shù)據(jù)共享平臺(tái)。共享平臺(tái)管理者針對(duì)不同數(shù)據(jù)共享的范圍、用途等因素，確定數(shù)據(jù)的具體共享狀態(tài)。政務(wù)數(shù)據(jù)以依申請(qǐng)共享為例外，提供數(shù)據(jù)的部門依法對(duì)申請(qǐng)方的目的和用途進(jìn)行審查，如果是合法的，就進(jìn)行共享，如果是不合法的，有權(quán)拒絕共享［44］。此外，可以構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機(jī)制。既然政務(wù)信息是一種可以遵循價(jià)值規(guī)律的資源，那么通過建立合理的利益補(bǔ)償機(jī)制，可以彌補(bǔ)部門獲取數(shù)據(jù)時(shí)付出的成本，更好調(diào)動(dòng)各部門共享開放政務(wù)信息資源的積極性［40］27。

（四）構(gòu)建公私主體協(xié)商共治新機(jī)制

為了更好地發(fā)展數(shù)字化公眾參與，不僅要保證公眾的知情權(quán)，即公眾與政府平等、充分地獲取公共信息，還要優(yōu)化公私主體協(xié)商共治機(jī)制，建立新型政民互動(dòng)關(guān)系，即“公民—政府”間伙伴關(guān)系［45］。

第一，加強(qiáng)政府信息公開。有學(xué)者研究出政府信息公開與公眾互動(dòng)的兩組機(jī)制：一方面，正向傳導(dǎo)機(jī)制。政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的背景下，不斷提升的政府信息開放程度可以增強(qiáng)政府的回應(yīng)能力，兩者相互促進(jìn)，共同為治理現(xiàn)代化的總體目標(biāo)服務(wù)。政府回應(yīng)力的提升能夠增強(qiáng)公民的政治效能感，激發(fā)公民意見表達(dá)的熱情，深化政府與公民之間的良性互動(dòng)關(guān)系。另一方面，反向倒逼機(jī)制。政府信息公開會(huì)增強(qiáng)公民的社會(huì)公平感，但這種相對(duì)剝奪感會(huì)轉(zhuǎn)而激發(fā)公民意見表達(dá)的意愿，反向倒逼著公民的參與行為?？梢钥闯觯畔⒐_所延伸出的正反方面機(jī)制，都對(duì)公眾參與起到了積極的作用，因此需要加強(qiáng)政府信息公開［3］20-21。

第二，宣傳并優(yōu)化政務(wù)互動(dòng)平臺(tái)。好的政務(wù)互動(dòng)平臺(tái)是實(shí)現(xiàn)政民互動(dòng)效能的重要保障，政府應(yīng)持續(xù)豐富、優(yōu)化和改進(jìn)那些有利于政民互動(dòng)的平臺(tái)，通過平臺(tái)互動(dòng)增進(jìn)與公眾的感情。在對(duì)傳統(tǒng)互動(dòng)方式進(jìn)行規(guī)范化的基礎(chǔ)上，推進(jìn)線上線下互動(dòng)模式深度結(jié)合。同時(shí)政府應(yīng)加強(qiáng)宣傳，利用地方電視臺(tái)、道路廣告、廣播等途徑廣泛宣傳，使廣大人民群眾了解和掌握政民互動(dòng)相關(guān)版塊的具體功能和用途［46］。

第三，加強(qiáng)政府回應(yīng)反饋。首先，政府要能夠高效地回應(yīng)公眾的提問。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，對(duì)社會(huì)輿情熱點(diǎn)與動(dòng)向進(jìn)行分析，總結(jié)公眾提問的共性與特征，將人工回復(fù)與智能回復(fù)、線上操作與線下操作相結(jié)合，保證提問得到快速、準(zhǔn)確、靈活、有效的解答，提高政府服務(wù)的整體水平，增強(qiáng)人民群眾對(duì)政府的認(rèn)同感和信任度。其次，政府應(yīng)將部門的職責(zé)、工作程序、聯(lián)系方法等信息在互動(dòng)平臺(tái)上進(jìn)行公布，使廣大群眾了解維護(hù)權(quán)利、表達(dá)訴求的具體過程，以便公眾能夠更好地解決問題。同時(shí)，政府也要保持真誠(chéng)、平等的態(tài)度，承擔(dān)起反饋的責(zé)任，認(rèn)真處理公眾的問題，讓群眾感到政府的真誠(chéng)。最后，建立多樣化的互動(dòng)方式。政府可以通過增加信息呈現(xiàn)的趣味性、實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、直播采訪等方式，提高公眾參與公共事務(wù)的主動(dòng)性、積極性，增強(qiáng)政民互動(dòng)的深度，提升政民互動(dòng)效能［47］。

第四，加強(qiáng)對(duì)數(shù)字政府工作的監(jiān)督。為了保證數(shù)字治理的透明、公正和有效，政府應(yīng)當(dāng)健全社會(huì)監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制，設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，暢通投訴途徑，讓群眾對(duì)政府的行為和決策進(jìn)行監(jiān)督，并對(duì)其提出批評(píng)與建議。同時(shí)應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)組織和獨(dú)立媒體的積極作用，他們?cè)诖龠M(jìn)政府信息披露和公眾參與方面有著十分重要的作用。為推動(dòng)社會(huì)組織和獨(dú)立媒體的發(fā)展和影響力，政府可以為他們提供經(jīng)費(fèi)支持、法律保護(hù)及合作機(jī)會(huì)。

結(jié)" 語

在信息技術(shù)快速發(fā)展的今天，國(guó)家機(jī)關(guān)逐漸認(rèn)識(shí)到數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要意義。數(shù)字化轉(zhuǎn)型不僅能夠提高政府機(jī)構(gòu)的工作效率和服務(wù)質(zhì)量，還能夠促進(jìn)公眾參與政府決策，實(shí)現(xiàn)政府與公眾的良性互動(dòng)。但是，數(shù)字政府建設(shè)也會(huì)對(duì)公眾參與機(jī)制效能產(chǎn)生消極影響。各級(jí)政府在數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，要迎難而上，采取針對(duì)性措施：要優(yōu)化差異服務(wù)并加強(qiáng)宣傳教育以彌合數(shù)字鴻溝解決參與不平等的問題；要完善數(shù)據(jù)安全保障與追責(zé)機(jī)制，維護(hù)公民個(gè)人權(quán)利，消除公眾戒備心理；要加快一體化進(jìn)程構(gòu)建整體政府，促進(jìn)信息共享，打破信息壁壘；要加快構(gòu)建公私主體協(xié)商共治新機(jī)制，強(qiáng)化政民互動(dòng)。以上僅是對(duì)該問題的一些膚淺認(rèn)識(shí)，還有許多問題有待進(jìn)一步去研究探索?？傊?，要用辯證的思維去看待數(shù)字政府建設(shè)對(duì)公眾參與機(jī)制效能的雙重影響，在實(shí)踐中充分發(fā)掘其正向作用，盡量避免其消極作用，如此方能促進(jìn)公眾參與機(jī)制發(fā)揮最大效用。

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［責(zé)任編輯：劉興祿］