山西省縣域新型城鎮(zhèn)化質量指標體系構建及評價研究

摘 要：城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。為有效把握山西省縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展水平，深入推進以縣城為載體的新型城鎮(zhèn)化建設，文章在梳理新型城鎮(zhèn)化質量評價進展基礎上，堅持因地制宜、分類評價的原則，對全省縣（市）進行分類，從人口發(fā)展與城鄉(xiāng)融合、經(jīng)濟水平與產業(yè)轉型、城市交通與市政設施、公共服務與民生保障、縣容縣貌與生態(tài)環(huán)境等五個維度設置了28項具體指標，對不同類型地區(qū)的評價體系賦予差異化的權重，以此對篩選的山西省78個縣（市）新型城鎮(zhèn)化發(fā)展綜合指數(shù)及分維度得分進行計算，并結合測算結果和不同類型地區(qū)的特點，提出了分類推動縣域新型城鎮(zhèn)化的政策建議。

關鍵詞：縣域新型城鎮(zhèn)化 指標體系 分類評價 山西省

中圖分類號：F207" 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2025）02-134-03

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路?？h城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵支撐，對促進新型城鎮(zhèn)化建設、構建新型工農城鄉(xiāng)關系具有重要意義。近年來，國家高度重視縣域新型城鎮(zhèn)化建設，2022年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》（以下簡稱《意見》），為全國積極穩(wěn)妥扎實推進縣域新型城鎮(zhèn)化指明前進方向。相較以往城鎮(zhèn)化的概念，縣域新型城鎮(zhèn)化的“新”主要體現(xiàn)在：縣域為先的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局、功能為實的縣域分類發(fā)展定位、補短為本的縣域經(jīng)濟發(fā)展路徑、城鄉(xiāng)互通的縣域城鎮(zhèn)化理念。山西省高質量推動縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，必須基于縣域新型城鎮(zhèn)化的新內涵、新特征，研究構建新的質量評價指標體系，把握各縣（市）城鎮(zhèn)化建設水平，從而提出針對性建議。

一、新型城鎮(zhèn)化質量評價研究進展

評價方法方面。近年來，國內學者圍繞縣域新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平，采用熵權法、綜合評分法、層次分析法、主成分分析法等進行了大量的研究，并取得了豐富的研究成果。例如，凌筱舒、王立等（2014）借助于綜合指標模型分析的方法，利用反映土地、社會、經(jīng)濟、人口等方面變化情況的相關數(shù)據(jù)，對2001—2010年期間江西省各縣（市）的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平進行了全面測量和分析。雷娜、鄭傳芳（2017）采用因子分析法評估了福建省的58個縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展狀況。金雪花、雷永琴等（2024）利用熵值法對寧夏新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質量進行綜合測度，并在此基礎上，運用灰色關聯(lián)分析法，分析了寧夏新型城鎮(zhèn)化影響因素。評價指標方面，在測度縣域城鎮(zhèn)化質量水平所需的指標選取上，國內研究經(jīng)歷了由單一化、少量化的指標逐漸向多元化、多量化指標發(fā)展的歷程。例如，趙志威、王冬燕等（2016）圍繞經(jīng)濟、人口、土地等維度，設置了9個三級指標對2005—2014年吉林省中部地區(qū)縣域城鎮(zhèn)化水平時空差異進行建模分析。劉又萁、劉科偉等（2019）從人口集聚水平、資源稟賦條件、經(jīng)濟增長能力、設施保障能力等4個角度選取19項三級指標，測算了2016年陜西省縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿?。楊璐菱?021）基于新發(fā)展理念，從創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放和共享維度，構建了指標體系。歐進鋒、許抄軍（2023）等人從經(jīng)濟發(fā)展、基礎設施、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、綠色低碳、創(chuàng)新發(fā)展等維度設置了30個指標，并使用層次分析法和熵權法分別設置了指標權重，構建了新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展水平評價指標體系。

二、山西省縣域新型城鎮(zhèn)化類型劃分

不同縣域發(fā)展的重點不同，則評價體系的側重點也應有所差異。為科學評價山西縣域新型城鎮(zhèn)化水平，更好指導各縣（市）縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，本文結合《意見》明確的大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農產品主產區(qū)縣城、生態(tài)功能區(qū)縣城以及人口流失縣城等五個縣城類型，對山西省91個縣（市）進行劃分。

（一）大城市周邊縣城

《意見》對大城市周邊縣城的定義主要為城市群和都市圈范圍內的縣城。在全國城鎮(zhèn)化格局中的19個城市群中，山西中部城市群、關中城市群、中原城市群涉及到山西的縣域。按照住建部的人口標準，城區(qū)人口100萬人以上為大城市，第七次人口普查之后，山西僅有太原、長治、大同等3個設區(qū)市為大城市，同時也僅有太原、長治為國家級城市群內的大城市。因此，建議選取地理位置上僅鄰太原、長治或者與太原、長治有1.5小時高速通行距離的縣城為大城市周邊縣城，主要有清徐縣、陽曲縣、古交市、交城縣、文水縣、汾陽市、祁縣、平遙縣、介休市、壽陽縣、定襄縣、壺關縣等12個縣（市）。

（二）專業(yè)功能縣城

專業(yè)功能縣城主要指的是具有交通、資源以及特色產業(yè)基礎優(yōu)勢的縣域，通常而言專業(yè)功能縣城已經(jīng)培育形成1～2個具有特色的主導產業(yè)。目前，全省已經(jīng)構建起“18+119”特色專業(yè)鎮(zhèn)體系（18個省級專業(yè)鎮(zhèn)+119個市級專業(yè)鎮(zhèn)），其中一部分特色專業(yè)鎮(zhèn)是以農產品生產加工為主，為農產品主產區(qū)縣城的發(fā)展重點。因此，建議以市級及以上特色專業(yè)鎮(zhèn)為依據(jù)，剔除以農產品為主的專業(yè)鎮(zhèn)所在縣域和大城市周邊縣城后得到的縣（市）為專業(yè)功能縣城，主要有孝義市、代縣、懷仁市、澤州縣、興縣、嵐縣、襄汾縣、侯馬市、原平市、萬榮縣、聞喜縣、河津市、永濟市等13個縣（市）。

（三）人口流失縣城

主要表現(xiàn)為人口總量較少且人口流失相對嚴重的地區(qū)。建議選取常住人口數(shù)量小于15萬人，且第七次人口普查數(shù)據(jù)相比第六次人口普查數(shù)據(jù)，人口減少15%以上的縣域為人口流失縣城，主要有寧武縣、沁縣、黎城縣、和順縣、靜樂縣、左云縣、平順縣、方山縣、榆社縣、汾西縣、浮山縣、交口縣、右玉縣、吉縣、神池縣、偏關縣、岢嵐縣、大寧縣、永和縣等19個縣。

（四）農產品主產區(qū)縣城和生態(tài)功能區(qū)縣城

根據(jù)《中國主體功能區(qū)規(guī)劃》和《山西省主體功能區(qū)規(guī)劃》《山西國土空間規(guī)劃（2021—2035年）》確定的限制開發(fā)的農產品主產區(qū)、限制開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)范圍，除去上文已經(jīng)界定的大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、人口流失縣城，從而得到農產品主產區(qū)縣城和生態(tài)功能區(qū)縣城。其中，農產品主產區(qū)縣城主要有陽高縣、天鎮(zhèn)縣、廣靈縣、渾源縣、昔陽縣、平定縣、襄垣縣、長子縣、武鄉(xiāng)縣、高平市、山陰縣、應縣、臨猗縣、稷山縣、新絳縣、絳縣、夏縣、芮城縣、曲沃縣、翼城縣、洪洞縣、霍州市等22個縣（市）;生態(tài)功能區(qū)縣城主要有陽城縣、陵川縣、沁水縣、婁煩縣、靈丘縣、盂縣、沁源縣、左權縣、靈石縣、垣曲縣、平陸縣、五臺縣、繁峙縣、五寨縣、河曲縣、保德縣、古縣、安澤縣、鄉(xiāng)寧縣、隰縣、蒲縣、臨縣、柳林縣、石樓縣、中陽縣等25個縣。

三、山西省縣域新型城鎮(zhèn)化質量評價體系構建

（一）指標選取

結合《新型城鎮(zhèn)化縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展水平評價指標體系》國家標準，立足縣域新型城鎮(zhèn)化的內涵和山西發(fā)展實際，圍繞縣域經(jīng)濟的人口變動、人口結構、經(jīng)濟實力、產業(yè)結構、交通網(wǎng)絡、市政設施、教育醫(yī)療、文化體育、縣容縣貌等重點領域，從人口發(fā)展與城鄉(xiāng)融合、經(jīng)濟水平與產業(yè)轉型、城市交通與市政設施、公共服務與民生保障、縣容縣貌與生態(tài)環(huán)境等五個維度設置了28項具體指標。

其中，人口發(fā)展與城鄉(xiāng)融合維度設置了常住人口城鎮(zhèn)化率、常住人口數(shù)量、城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比、常住人口較六普變化數(shù)量、每萬人普通中學在校學生等5個指標，主要反映縣域人口市民化進程、人口流失情況以及人口結構;經(jīng)濟發(fā)展與產業(yè)轉型維度設置了人均GDP、人均地方財政一般公共預算收入、固定資產投資增速、第三產業(yè)增加值占比、第一產業(yè)增加值占比、規(guī)上工業(yè)企業(yè)數(shù)量等6個指標，反映了縣域產業(yè)轉型情況以及經(jīng)濟發(fā)展水平;城市交通與市政設施維度設置了建成區(qū)路網(wǎng)密度、建成區(qū)排水管道密度、建成區(qū)供水管道密度、燃氣普及率等4個指標，重點反映縣域城市配套設施的完善程度以及內外交通的便利程度;公共服務與民生保障維度設置了每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)、每千老年人口養(yǎng)老床位數(shù)、每萬人擁有醫(yī)療衛(wèi)生機構床位數(shù)、每千人口擁有執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師人數(shù)、每千人擁有小學教育教師人數(shù)、每千人擁有中等教育教師人數(shù)、每萬人擁有公共文化設施面積、人均擁有公共體育場地面積等8個指標，從托育、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、文體等多個方面反映了各縣域公共服務布局與人口分布的匹配度;縣容縣貌與生態(tài)環(huán)境維度設置了人均公共綠地面積、建成區(qū)綠化覆蓋率、生活污水處理率、生活垃圾處理率、空氣質量優(yōu)良天數(shù)比率等5個指標，反映了縣域在空氣、水、土壤等各方面的環(huán)境治理水平。

（二）確定權重

指標權重的大小反映了不同指標在縣域新型城鎮(zhèn)化質量評價中重要程度的差別，不同的權重會導致不同的評價結果，合理確定指標權重是構建指標體系的重要環(huán)節(jié)。本文擬采用專家打分（德爾菲法）和層次分析法（AHP）計算各項指標權重，并結合五類區(qū)域發(fā)展特征和發(fā)展重點方向，設置差異化、科學合理、符合區(qū)域特色的指標權重（結果見表1）。

（三）數(shù)據(jù)來源

本文涉及到的數(shù)據(jù)主要來源于通過各縣（市）開展的指標數(shù)據(jù)收集，并結合《中國縣城建設統(tǒng)計年鑒》《中國縣域統(tǒng)計年鑒》對部分指標進行補充和修正。為了保證測算結果的準確性與客觀性，本文在測算全省縣域新型城鎮(zhèn)化水平過程中，剔除了數(shù)據(jù)缺失過多的浮山縣、曲沃縣、陵川縣、交口縣、中陽縣、方山縣、文水縣、交城縣、興縣、靜樂縣、五臺縣、陽曲縣、右玉縣等13個縣域。

四、山西省縣域新型城鎮(zhèn)化質量評價結果和對策建議

（一）綜合評價結果及對比分析

本文采用綜合指數(shù)法對篩選出的山西78個縣（市）的縣域新型城鎮(zhèn)化質量水平進行了測算，得出了各縣域城鎮(zhèn)化水平綜合得分和分維度的得分，結果如下：

從綜合得分來看，2022年山西78縣（市）綜合縣域新型城鎮(zhèn)化水平為43.79，其中懷仁市縣域新型城鎮(zhèn)化質量居于全省首位，綜合得分達到56.25;陽城縣、孝義市、清徐縣三個國家新型城鎮(zhèn)化建設示范縣綜合得分分別為52.60、51.99、51.04，排名分別位于第6位、第7位、第8位，均位于全省前10位，體現(xiàn)了國家新型城鎮(zhèn)化建設示范縣建設成效顯著。但總體上，78個縣（市）新型城鎮(zhèn)化水平在33～57之間，縣域間差距較大，反映出了全省城鎮(zhèn)化進程不均衡的問題仍比較突出。

從不同類型縣域城鎮(zhèn)化水平比較來看，（下轉第138頁）（上接第135頁）整體上大城市周邊縣城城鎮(zhèn)化水平較高（46.62），綜合得分排在五類縣城的首位，9個大城市周邊縣城中有6個在全省前30名，表明了在大城市尤其省會太原的帶動下，周邊縣城整體發(fā)展較快。專業(yè)功能縣城城鎮(zhèn)化水平在五大類型縣城中位列第三（44.97），高于全省平均水平，但專業(yè)功能縣城城鎮(zhèn)化水平兩極分化較為嚴重，位列第一位的懷仁市和最后一位的嵐縣，其城鎮(zhèn)化水平差距達到18.42，反映了專業(yè)功能縣城之間在產業(yè)發(fā)展以及縣城建設方面存在較大的失衡，尤其是產業(yè)對城鎮(zhèn)化的支撐作用差異較大。生態(tài)功能區(qū)縣城的城鎮(zhèn)化水平（46.16）高于農產品主產區(qū)縣城（42.05）城鎮(zhèn)化水平，并且高于全省平均水平，進一步證實了生態(tài)功能區(qū)人口在生態(tài)保護政策引導下和生態(tài)破壞的倒逼下，人口市民化的進程相對較快，而農產品主產區(qū)人口由于從事農業(yè)生產活動的需要，難以在城鎮(zhèn)形成長期的較為穩(wěn)定的定居式生活，導致城鎮(zhèn)化水平相對較低。人口流失縣城城鎮(zhèn)化水平最低（39.87），且14個縣中有10個縣位于全省后30位，得分最高的左云縣也僅位列第25位，一定程度上反映出了人口流失對縣域新型城鎮(zhèn)化的嚴重影響和制約。

（二）分類推動山西省縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的對策建議

推動大城市周邊縣城主動接受大城市輻射。立足自身稟賦，挖掘相對優(yōu)勢，主動融入大城市產業(yè)分工和商業(yè)循環(huán)，重點推進交通設施互聯(lián)共通、主導產業(yè)鏈式配套、公共服務便利共享，更好承接優(yōu)勢產業(yè)轉移和人口轉移，加快形成產業(yè)生態(tài)圈、優(yōu)質生活圈、交通通勤圈，發(fā)展成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補、產業(yè)配套的衛(wèi)星縣城。比如，清徐縣作為典型的大城市周邊縣城，要自覺對標太原主城區(qū)，主動融入、服務太原榆次太谷城市核發(fā)展，加速構建外通內暢路網(wǎng)體系，推進縣城配套設施完善，加快公園綠地和人民廣場建設，持續(xù)完善城市功能、改善人居環(huán)境，打造宜居、韌性、智慧“衛(wèi)星城”。

支持專業(yè)功能縣城持續(xù)做優(yōu)做強支柱產業(yè)。實施“一縣一業(yè)”強縣富民工程，抓住專業(yè)鎮(zhèn)建設機遇，發(fā)揮專業(yè)特長，大力培育壯大特色經(jīng)濟和支柱產業(yè)，加強產業(yè)平臺建設，完善配套設施，提高就業(yè)吸納能力，力爭在細分行業(yè)領域打造具有競爭力和知名度的縣域品牌，發(fā)展成為優(yōu)勢特色明顯、主導產業(yè)突出的專業(yè)功能縣城。比如，孝義市要充分發(fā)揮氫能產業(yè)基礎優(yōu)勢，立足集制氫、儲氫、加氫、運氫及下游產業(yè)建設、研發(fā)于一體，積極打造在全省乃至全國有影響力的氫能產業(yè)示范基地。

加快農產品主產區(qū)縣城農業(yè)現(xiàn)代化步伐。發(fā)揮農產品主產區(qū)縣城農產品產地優(yōu)勢，穩(wěn)步提高糧食生產能力，堅決落實最嚴格的耕地保護制度，加快推進高標準農田建設。大力發(fā)展設施農業(yè)，推進畜牧業(yè)提質增效，加快發(fā)展農產品精深加工，加強農業(yè)全產業(yè)鏈發(fā)展。探索“種養(yǎng)殖在鄉(xiāng)村，加工配送在縣城”的有效模式，建立農產品收購、加工和集散中心，就近就地做優(yōu)做強特色農產品產地初加工和精深加工，建設現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)集群、現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)，集聚發(fā)展農村二三產業(yè)。完善縣鄉(xiāng)物流配送體系，建立縣域集采集配中心。

深化生態(tài)功能區(qū)縣城生態(tài)環(huán)境保護與修復。支持生態(tài)功能區(qū)人口逐步向城鎮(zhèn)有序轉移落戶，有效減輕生態(tài)超載地區(qū)承載壓力。進一步健全和完善生態(tài)補償機制，發(fā)揮綠色特色資源優(yōu)勢，增強優(yōu)質生態(tài)產品生產和供給，開發(fā)太陽能、水能等豐富清潔能源，培育清潔能源產業(yè)，增強縣城公共服務能力和環(huán)境承載力，發(fā)展成為守護生態(tài)安全、供給生態(tài)產品的生態(tài)功能區(qū)縣城。比如，陽城縣是典型的生態(tài)功能區(qū)縣城，要扎實推進沁河、濩澤河、蘆葦河、澗河沿線生態(tài)治理，加快實施清水復流工程，著力打造精致山城。

引導人口流失縣城加快轉型發(fā)展。從主體功能區(qū)劃分來看，山西省人口流失縣城基本上都是限制開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)，因此，要加強生態(tài)環(huán)境保護和建設，提高承接生態(tài)地區(qū)超載人口轉移的能力。結合城鎮(zhèn)人口流動變化趨勢，推動人口流失縣城嚴控城鎮(zhèn)建設用地增量、盤活存量，避免盲目擴張。改善縣城就業(yè)環(huán)境，積極承接外部轉移產業(yè)，培育發(fā)展勞動密集型產業(yè)，同時加強社會民生保障，改善基本生產生活條件，促進人口和公共服務資源適度集中。

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[作者簡介：張晉楠，研究實習員，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟與產業(yè)經(jīng)濟。]

（責編：賈偉）