關(guān)于修改《人民檢察院組織法》若干問題的思考

宋吉祥　孟東慶

“法律必須穩(wěn)定，但又不能靜止不變”[1]縱觀我國現(xiàn)行《人民檢察院組織法》制定于1979年，對人民檢察院的組織體制、職能權(quán)限、履職程序、機構(gòu)設(shè)置、人員任免等作出規(guī)定，這部法律對于規(guī)范和保障人民檢察院依法行使職權(quán)，推動中國特色社會主義檢察事業(yè)的發(fā)展，起到了重要作用。但現(xiàn)行《人民檢察院組織法》頒行30年以來，社會主義民主與法治建設(shè)取得了巨大進步，中國特色社會主義檢察事業(yè)不斷發(fā)展，對法律監(jiān)督職能的認識在實踐和改革中不斷深化，同時《憲法》、《刑法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》等相關(guān)法律經(jīng)多次修改完善，相繼賦予檢察機關(guān)一些新的職責，這些變化亟需在檢察院組織法中得以體現(xiàn)。

一、《人民檢察院組織法》的現(xiàn)狀及缺陷

（一）《人民檢察院組織法》與《憲法》的沖突

《憲法》第5條明確規(guī)定“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”。縱觀《人民檢察院組織法》第4條規(guī)定的人民檢察院任務中的一些表述即與我國《憲法》的規(guī)定不相一致。其中“維護無產(chǎn)階級專政制度”的表述顯然與《憲法》第1條第1款“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家”的規(guī)定不相一致。同時，《憲法》和相關(guān)法律已經(jīng)取消了“反革命”這一政治用語，代之以“危害國家安全”的表述。在經(jīng)濟體制方面，《人民檢察院組織法》只規(guī)定了檢察機關(guān)保護社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，對個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟的保護則未作規(guī)定。此外，第7條中的“敵我矛盾”、第9條中的“其他行政機關(guān)”中的“其他”的表述也與《憲法》的規(guī)定不一致。

（二）《人民檢察院組織法》與訴訟法的沖突

《人民檢察院組織法》第5條[2]、第11條、第12條、第13條中的“免于起訴”、第14條、第16條、第17條的規(guī)定已明顯與《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定不相一致，嚴重影響我國社會主義法律體系的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。

（三）《人民檢察院組織法》與相鄰法律的沖突

《人民法院組織法》中明確規(guī)定了檢察長的“列席權(quán)”，這一規(guī)定在《人民檢察院組織法》中卻沒有得到體現(xiàn)。此外，《人民法院組織法》還規(guī)定了人民陪審員制度，而與此相對應的人民監(jiān)督員制度卻沒有被規(guī)定在《人民檢察院組織法》中。而在檢察人員設(shè)置方面，現(xiàn)行《人民檢察院組織法》與《人民檢察官法》也存在一定的不協(xié)調(diào)，這些均需要在修改《人民檢察院組織法》時予以修正。

（四）《人民檢察院組織法》與執(zhí)政黨政策的沖突

當前，諸多中央司法體制改革政策通過司法機關(guān)之間的聯(lián)合發(fā)文等在實踐中已經(jīng)開始試行運作，并取得了良好的社會效果，如主辦檢察官制度、人民監(jiān)督員制度以及檢察建議等，基于《人民檢察院組織法》在檢察制度規(guī)范體系中的重要地位，其應當對經(jīng)驗性成果進行系統(tǒng)總結(jié)提煉，并以法律形式加以固定，才能為今后進一步完善檢察制度提供組織法上的依據(jù)。

二、《人民檢察院組織法》修改的基本原則

（一）堅持以《憲法》為最高法律根據(jù)

一是《人民檢察院組織法》的內(nèi)容不得與《憲法》相抵觸。二是修改《人民檢察院組織法》必須依據(jù)我國《憲法》準確定位檢察權(quán)。三是修改《人民檢察院組織法》必須符合《憲法》精神。

（二）以高效、正確、獨立行使檢察權(quán)為價值取向

《人民檢察院組織法》作為科學界定什么是中國特色社會主義檢察制度的根本法律，其立法價值應在于規(guī)范和保障檢察權(quán)依法獨立正確行使。這就要求《人民檢察院組織法》修改時：一要做好與訴訟法等相關(guān)法律4的銜接，確保檢察權(quán)的統(tǒng)一正確實施。二要將檢察官管理行政化和經(jīng)費保障地方化等內(nèi)容在《人民檢察院組織法》修改時得到突破性改革，通過制度保障檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)。三要對檢察權(quán)進行科學分解和優(yōu)化配置，在此基礎(chǔ)上對檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行增刪、合并和整合，確保檢察機關(guān)各項檢察職權(quán)高效行使。

（三）促進效率功能、公平正義功能、廉潔執(zhí)法功能的實現(xiàn)

法律監(jiān)督的價值目標應包涵效率、公平正義、廉潔執(zhí)法三個功能的實現(xiàn)。具體而言：一是法律資源是社會資源的重要組成部分，建設(shè)節(jié)約型社會要求我們必須高效率利用法律資源，更快、更好地解決社會糾紛，這就要求《人民檢察院組織法》各項內(nèi)容修改時必須有利于效率功能的實現(xiàn)。二是公平正義是司法的內(nèi)在品質(zhì)，修改完善《人民檢察院組織法》時，必須正確處理實體正義與程序正義的關(guān)系，正確處理追訴犯罪與客觀公正義務的關(guān)系。三是檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，但監(jiān)督者更需自覺接受監(jiān)督，因此應當將檢察機關(guān)自覺接受人大監(jiān)督以及政協(xié)和人民群眾、社會各界的監(jiān)督，接受其他政法部門的制約和監(jiān)督的內(nèi)容寫入《人民檢察院組織法》。

三、《人民檢察院組織法》修改的路徑選擇

（一）立法理念的更新

1.貫徹適度超前理念，彌補相關(guān)立法空白。也就是說《人民檢察院組織法》的再修改應適當凸顯其作為法律應有的靈活性一面，確保能夠滿足一段較長時期內(nèi)可預見的社會發(fā)展的基本需要，即利用適度的超前性來避免組織法過早出現(xiàn)滯后。

2.把握求同存異原則，凸顯組織法自身特色。訴訟法等相關(guān)法律與《人民檢察院組織法》的調(diào)整范圍既有交集，又有區(qū)別，《人民檢察院組織法》再修改時，在內(nèi)容設(shè)計和職權(quán)配置等方面須做好與訴訟法等相關(guān)法律的銜接問題，但也不能對訴訟法等相關(guān)法律條文照搬照抄，而是要立足于檢察視角，解決訴訟法等相關(guān)法律中難以專門規(guī)定的檢察制度方面的問題，凸顯出《人民檢察院組織法》的自身特色，有關(guān)檢察機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置、人員管理等方面的制度屬于《人民檢察院組織法》的“特色內(nèi)容”，在修法時應予以重點把握和完善。

（二）結(jié)構(gòu)體系的完善

在修改《人民檢察院組織法》時，應當首先在結(jié)構(gòu)體例上作出適當調(diào)整，且可以在現(xiàn)有《人民檢察院組織法》的結(jié)構(gòu)框架下進行相應地修改、和完善。

1.有關(guān)人民檢察院的性質(zhì)、任務、領(lǐng)導體制、組織原則等規(guī)定。其中原第4條關(guān)于檢察機關(guān)任務的敘述較為落后，且偏重打擊刑事犯罪方面，應當予以修改：取消“反革命”等過時的提法；刑、民、行均重，全面對應法律監(jiān)督機關(guān)的性質(zhì)；增加犯罪預防、公民教育的規(guī)定，豐富檢察機關(guān)的任務內(nèi)容。此外，《憲法》規(guī)定的法治原則、人權(quán)保障原則等也應在檢察院組織法的“總則”中得到體現(xiàn)。

2.有關(guān)人民檢察院的職權(quán)規(guī)定。包括完善刑事訴訟方面的職權(quán)和補充民事訴訟、行政訴訟方面的職權(quán)，并將原第2章“人民檢察院行使職權(quán)的程序”更名為“人民檢察院的職權(quán)”，因為“人民檢察院行使職權(quán)的程序”大多屬于應當在訴訟法中規(guī)定的內(nèi)容，而且訴訟法對此已作出詳細的規(guī)定，沒有必要在《人民檢察院組織法》中進行重復立法。

3.應對人民檢察院的機構(gòu)設(shè)置和人員的任免等內(nèi)容進行進一步的完善。一是明確規(guī)定內(nèi)設(shè)機構(gòu)的具體數(shù)量、名稱，按照檢察職能整合內(nèi)設(shè)機構(gòu)，做到既要與法律規(guī)定相適應，又要與法院、公安機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置相銜接。二是增加對派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的相關(guān)規(guī)定，明確其地位、職責、作用，真正實現(xiàn)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室與派出所及人民法庭分工負責、互相配合、互相制約的工作機制。三是理順上下級檢察機關(guān)之間的領(lǐng)導體制，增加上級院對下級院在業(yè)務指導、人事管理任命等方面的規(guī)定，完善上下級檢察機關(guān)之間的領(lǐng)導體制。

4.應單獨規(guī)定檢務保障制度。包括檢察人員的職業(yè)保障機制、人民檢察院的經(jīng)費保障等。目前我國地方各級檢察機關(guān)的經(jīng)費保障完全依賴和受制于地方，不利于檢察權(quán)的依法獨立行使。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對檢務保障問題作出了明確規(guī)定，《人民檢察院組織法》修改時，應對檢務保障作出相應地規(guī)定，即“人民檢察院的經(jīng)費、裝備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由省級財政統(tǒng)籌，中央財政部分保障，并逐步實現(xiàn)國家統(tǒng)一保障”。

（三）文本內(nèi)容的重構(gòu)

1.做好與訴訟法的銜接。

（1）與《刑事訴訟法》的銜接。檢察機關(guān)的活動貫穿刑事訴訟的全過程，筆者認為在修改《人民檢察院組織法》時，應當充分考慮《刑事訴訟法》的規(guī)定，進一步明確檢察機關(guān)的職能和權(quán)限。同時應當補充規(guī)定人民檢察院的立案監(jiān)督權(quán)、對社區(qū)矯正行為的監(jiān)督權(quán)以及對死刑復核程序的監(jiān)督權(quán)。

（2）與《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的銜接?！度嗣駲z察院組織法》應當進一步明確規(guī)定人民檢察院對民事訴訟活動和行政訴訟活動實行法律監(jiān)督的權(quán)力，以進一步健全法律監(jiān)督權(quán)力體系。

2.做好與相鄰法律的銜接。

（1）與《人民法院組織法》的銜接?！度嗣穹ㄔ航M織法》第11條第3款規(guī)定：各級人民法院審判委員會會議由院長主持，本級人民檢察院檢察長可以列席。這一規(guī)定在《人民檢察院組織法》中卻沒有明文規(guī)定，應當將“列席權(quán)”作為檢察機關(guān)在法律監(jiān)督中的一項重要權(quán)能寫入檢察院組織法中，并將列席的范圍限定為重大疑難復雜案件，如檢察機關(guān)按上訴程序或者審判監(jiān)督程序提出抗訴的案件、變更起訴罪名的案件等。

（2）與律師法的銜接?！堵蓭煼ā分忻鞔_規(guī)定了律師會見犯罪嫌疑人、被告人，查閱、摘抄和復制與案件有關(guān)的訴訟文書及案卷材料，申請人民檢察院、人民法院收集、調(diào)取證據(jù)或者自行調(diào)查取證等權(quán)力，這些保障律師正確行使其法律權(quán)利的內(nèi)容也應在《人民檢察院組織法》得以體現(xiàn)，這不僅是訴訟文明和訴訟民主的要求，也是維護犯罪嫌疑人、被告人訴訟權(quán)利的需要，更是保障和實現(xiàn)司法公正的需要。

（3）與《檢察官法》的銜接?！稒z察官法》規(guī)定了檢察官的任職資格和任免程序，但是對檢察官之外的其他人員及分類管理卻沒有規(guī)定，《人民檢察院組織法》應對檢察官之外的其他人員的職責分工及任免方式作出明確分工。同時十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確了檢察機關(guān)工作人員實行分類管理的原則，在沒有一個比較成熟的方案之前，可以在組織法中對分類管理作出原則性表述，具體分類可以在改革意見統(tǒng)一后，通過完善相關(guān)工作機制予以解決，這樣既可以體現(xiàn)檢察改革的方向，又能兼顧當前實際情況，有利于保證法律條文的可行性和穩(wěn)定性。

3.適當汲取司法改革和檢察改革的成果。

（1）建議吸納“人民監(jiān)督員制度”。人民監(jiān)督員制度是最高人民檢察院推出的一項司法改革，實踐證明，這項制度是加強檢察機關(guān)查辦職務犯罪案件外部監(jiān)督的有效方式，而且與人民監(jiān)督員制度相對應的人民陪審員制度已經(jīng)被規(guī)定在《人民法院組織法》第38條、第39條中，因此，筆者認為應當在修改《人民檢察院組織法》時增加一條“人民檢察院查辦職務犯罪案件，實行人民監(jiān)督員制度，接受社會監(jiān)督”，但是人民監(jiān)督員制度本身不屬于檢察院組織法的調(diào)整范圍，因此對于人民監(jiān)督員的權(quán)利、義務及選聘程序和監(jiān)督程序等，應當通過專門立法來規(guī)范和調(diào)整。

（2）建議吸收“檢察建議”研究的積極成果。檢察建議是體現(xiàn)法律監(jiān)督職能的重要形式，也是檢察機關(guān)依法履行監(jiān)督職責的重要手段。檢察建議作為提出抗訴、糾正意見之外的一種新的監(jiān)督方式，在《民事訴訟法》第208條以及《行政訴訟法修正案草案》第89條中均有了相應的規(guī)定，因此，筆者建議在對《人民檢察院組織法》修改時應將檢察建議納入其中，為避免重復立法，浪費法律資源，只需作原則性規(guī)定即可。

（3）建議增加“檢察機關(guān)提起公益訴訟”的規(guī)定?！睹袷略V訟法》第55條規(guī)定“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”，但有關(guān)公益訴訟的起訴主體，民事訴訟法未作明確規(guī)定。目前，司法實務界和理論學界在不斷呼吁檢察機關(guān)應當具有提起公益訴訟的權(quán)力，且近年來地方檢察機關(guān)在提起民事行政公益訴訟方面做了有益探索，取得了良好的社會效果。因此，貫徹“適度超前”的立法理念下，《人民檢察院組織法》修改時應當增加公益訴訟的相關(guān)條文，如“人民檢察院對涉及國家利益和社會公共利益的民事、行政案件有權(quán)提起訴訟?！边@是對現(xiàn)行訴訟法等相關(guān)法律規(guī)定的一大突破。

四、結(jié)語

《人民檢察院組織法》歷經(jīng)六十余年的風雨，在檢察事業(yè)的奠基和發(fā)展中留下了不可磨滅的印記，在檢察工作蓬勃發(fā)展的新時期，《人民檢察院組織法》不論在結(jié)構(gòu)體系方面，還是在文本內(nèi)容方面均亟需修葺整飭，才能在社會主義法治建設(shè)的進程中為檢察事業(yè)提供更完備更科學的法律依據(jù)?！度嗣駲z察院組織法》的修改不僅要全面考慮當前司法實踐中檢察工作的實際問題，還要對檢察工作做出合理規(guī)劃，具有一定的前瞻性，正如美國著名法學家卡多佐曾說過“法律就像一個旅行者，必須準備翌日的旅程。法律應具有靈活性，它必須為將來為民眾做好準備”，如此才能使檢察事業(yè)保持持續(xù)發(fā)展的活力。

在當前社會背景下，對《人民檢察院組織法》修改相關(guān)問題的研究似乎永無止境，法學專家和司法工作者們在實踐中正在獻計獻策、群策群力。筆者認為，檢察制度的完善需要一個漫長的過程，更重要的是，在這個過程中，體現(xiàn)出了我國法律工作者那種勇于探索和鉆研的精神，想來才是最難能可貴的。

注釋：

[1][美]羅斯科·龐德：《法律史解釋》，鄧正來譯，中國法制出版社2003年版。

[2]“勞動改造機關(guān)”的表述已經(jīng)過時，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》已明確提出廢止勞動教養(yǎng)制度。