美國國會涉疆提案研究

摘要：通過建立1991—2023年間美國國會涉疆提案數(shù)據(jù)庫，分析了美國國會涉疆提案的構成、不同政府時期涉疆提案變化及趨勢特點。研究發(fā)現(xiàn)，美國國會涉疆提案的數(shù)量在特朗普政府時期迅速增加，并在拜登政府時期保持高位；提案形式以議案為主，同時涉疆法律的數(shù)量和影響力近年來顯著提升；提案內(nèi)容逐漸從泛泛的人權指責轉向更具體的經(jīng)貿(mào)制裁等務實內(nèi)容；核心反華議員對提案的推動作用明顯，并不斷提升涉疆提案在美國對華戰(zhàn)略中的地位。

關鍵詞：美國國會；涉疆提案；新疆；中美關系

中圖分類號：D822.3文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2025）03-0030-04

A Study on U.S. Congressional Proposals Related to Xinjiang

Yang Haoran

（People’s Public Security University of China， Beijng 100038）

Abstract： By establishing a database of U.S. Congressional proposals related to Xinjiang from 1991 to 2023， this paper analyzes the composition of U.S. congressional proposals related to Xinjiang， and the changes of proposals related to Xinjiang during different administrations， and trend characteristics of these proposals.The study finds that the number of U.S. congressional proposals related to Xinjiang increased rapidly during the Trump administration and remained at a high level during the Biden administration. The proposals are mainly in the form of bills， and the number and influence of laws related to Xinjiang have significantly increased in recent years. The content of the proposals has gradually shifted from generalized human-rights accusations to more specific and practical aspects， such as economic and trade sanctions. Core anti-China congressmen have played a prominent role in advancing these proposals， and have continuously enhanced the status of proposals related to Xinjiang in the U.S.’s China strategy.

Keywords： U.S. congress; proposals related to Xinjiang; Xinjiang; China-U.S. relations

雖然以總統(tǒng)為代表的行政部門作為傳統(tǒng)的對外決策主體仍舊發(fā)揮著重要作用，但從近幾年來諸如《2020年維吾爾人權政策法案》《防止強迫維吾爾族人勞動法》等成文立法可以看出，被美國憲法賦予制定對外政策權力的美國國會正在從幕后走向臺前。學術界對美國國會的研究已取得顯著成果。在定性研究領域，針對美國國會的組織結構、運作機制及其在中美關系中的作用等方面，已累積了豐富的研究成果，特別是在安全、經(jīng)貿(mào)、人權、涉藏、涉臺等議題上，學界已進行了深入探討。在涉及新疆問題的定性研究中，劉衛(wèi)東深入分析了美國國會涉疆提案的手段、特征及其限制性影響，汲禹涵［1］則分析了美國國會的157項涉疆議案背后的特點、動機及影響。

在美國國會涉華法案定量研究方面，學界開始關注并采集涉華提案的龐大數(shù)據(jù)進行分析，張光和刁大明［2］整理了1979—2006年間的涉華提案，探討黨派、選區(qū)和意識形態(tài)對議案提出的影響；謝韜［3］研究了相似時間段的涉華提案數(shù)據(jù)，分析了國會在中美關系中扮演的間接角色；李莉［4］分析了1993—2008年間的國會涉華提案，研究了議員提案表決一致性的成因。然而，專門針對提案的定量研究相對缺乏，這限制了對美國國會在新疆議題上行為規(guī)律及其趨勢的全面深入了解。

因此，本文設計并構建一套涵蓋1991—2023年美國國會涉疆提案的數(shù)據(jù)庫，旨在通過分析由涉疆的271項提案構成的定量文本數(shù)據(jù)來回答以下問題：美國國會涉疆提案是如何分布的？不同時期美國國會對我國新疆關注的重點是什么？美國國會涉疆提案有哪些趨勢走向？

一、美國國會涉疆提案的構成

本文構建的1991—2023年美國國會涉疆提案數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)來源于美國國會官網(wǎng)（www.congress.gov），通過分別搜索關鍵詞“Xingjiang”和“Uyghur”，在篩選類型中取消勾選修正案（Amendments），得到直接和間接涉及我國新疆的271項提案，抓取數(shù)據(jù)以后形成本次研究所需的包含提案編號、時間、議員等十二個關鍵字段，在對數(shù)據(jù)進行預處理、導入分析后可以看出美國國會涉疆提案的特點。

（一）提案的數(shù)量

從歷屆國會提案的數(shù)量來看，如圖1所示，在特朗普上任的第116屆國會以前，除了第105屆和第111屆國會分別出現(xiàn)了兩個小提案高峰以外，更多的提案是在特朗普政府下半段的第116屆國會出現(xiàn)的。在拜登政府上臺以后，涉疆提案數(shù)量不僅沒有減少，反而延續(xù)了上屆國會的涉疆提案慣性，其數(shù)量超越了冷戰(zhàn)以來各屆國會的涉疆提案總和。

（二）涉疆提案的類型

如圖2所示，在271項涉及我國新疆問題的美國國會提案中，議案的數(shù)量最多，達到了157項，占總數(shù)的57.9%；不具備法律效力且只需要所在單一議會同意即可通過的決議案有84項，占總數(shù)的30.9%；需要參眾兩院共同同意才能通過的共同決議案有12項，占總數(shù)的4.4%：影響力最大，且對行政部門有約束力的諸如《2020年維吾爾人權政策法案》的涉疆成文法律有18項，占提案總數(shù)的6.6%。

（三）提出議案的議員

在提出過涉疆提案的129名議員中，提案數(shù)量前十名的議員共提出了97條提案，占涉疆提案總數(shù)的36.8%?？梢娚娼岚笖?shù)量較為集中于參眾兩院的部分議員身上，并不是兩院的普遍立法行為。同時，這十名反華急先鋒提出的直接涉疆提案占比達到23.7%，高于占總數(shù)20%的直接涉疆提案比重，可見其對于涉疆提案的重視。

（四）涉疆提案的議員所屬議院和黨派

美國國會參眾兩院分別有42名和87名議員參與涉疆提案，分別提出了110項和161項涉疆提案，結合美國兩院人數(shù)（100∶435）比例來看，說明參議院在涉疆問題上相對于眾議院更為活躍，議員參與的比例更高，單個議員提出的提案數(shù)量也更多。

對比議員黨派可以看出，民主黨議員共提出了106項涉疆提案，占總數(shù)的39.1%，共和黨議員提出了164項涉疆提案，占比達60.5%，共和黨議員在涉疆提案上的活躍度顯著高于民主黨，這表明共和黨在涉疆問題上持更為積極和強硬的態(tài)度；民主黨在此問題上相對不太活躍，提案數(shù)量較少。

（五）涉疆提案的委員會

在美國國會立法活動中起到重要作用的眾多委員會中，負責監(jiān)督和制定美國的外交政策且權勢較大的參議院外交關系委員會提出了70項涉疆提案，眾議院外交事務委員會提出了97項提案，二者合計共有占總數(shù)61.6%的涉疆提案。此外還有國際關系委員會、司法委員會、武裝服務委員會和金融服務委員會等眾多其他委員會在各自細分領域通過提案，妄圖對我國新疆事務進行干涉。

這種以外交委員會為主導、多委員會、多領域并存的干涉策略會導致更加廣泛和深遠的影響，覆蓋從外交、軍事、法律到經(jīng)濟等多個方面，這反映了美國國會在涉疆問題上的高度重視和系統(tǒng)性策略。

二、美國不同政府時期的涉疆提案情況

（一）老布什政府時期（1991年1月20日—1993年1月20日）

隨著冷戰(zhàn)結束，美國戰(zhàn)略重心轉移，人權外交理念逐漸在美國重新興起，成為美國對外干涉的利器，我國新疆地區(qū)被納入美國人權外交的框架。在這一時期，老布什政府執(zhí)政后半程的第102屆國會共有兩條涉疆提案，這兩條提案內(nèi)容主要就是以國際人權組織和國際紅十字會為名，呼吁保障我在押服刑人員所謂的西方“人權”。雖然這兩項提案最終都沒有得到通過，但成為美國國會通過行使立法權干涉我國新疆事務的開端。

（二）克林頓政府時期（1993年1月20日—2001年1月20日）

在克林頓執(zhí)政的八年中貫穿了第103屆國會到第106屆國會，美國國會涉疆立法出現(xiàn)了第一波小高峰，一共有20項涉疆提案在這一時期被提出。這一時期的涉疆提案主要有兩個方面的內(nèi)容。一是有9項提案使用完全一致的表述文字，謊稱我國包括新疆等少數(shù)民族聚居地區(qū)存在所謂的“人權侵犯”問題。值得注意的是，這項提案的八名提案議員都來自于共和黨。二是呼吁增加美國國際廣播電臺（如自由亞洲電臺和美國之音）的廣播力度，包括提供24小時連續(xù)播音，覆蓋漢語、維語和藏語等多種語言，這兩項涉及廣播的提案為后來在2010年通過的成文法律《自由亞洲電臺授權法》奠定了基礎。

（三）小布什政府時期（2001年1月20日—2009年1月20日）

“9·11”事件以后，隨著美國主導的反恐戰(zhàn)爭在阿富汗打響，美國政府深知在中亞開展反恐戰(zhàn)爭以及企圖在中亞構筑優(yōu)勢地位就必須考慮到與中俄的合作，鑒于此，伴隨著小布什政府的第107—110屆國會通過的涉疆提案數(shù)量對比上任政府明顯減少，在這期間僅提出了16項涉疆提案。

在這16項提案中，有4項是承接上屆國會關注的“熱比婭案件”的后續(xù)，包括干涉我國內(nèi)政，要求我國政府釋放政治犯熱比婭和胡賽因·賽力爾。同時，由時任共和黨議員史密斯·克里斯托弗提出并通過的共同決議案批評我國的反恐政策，其認為我國借由反恐打擊所謂“和平的穆斯林宗教領袖”，這標志著美國“以恐遏華”策略邁出了第一步。

（四）奧巴馬政府時期（2009年1月20日—2017年1月20日）

奧巴馬政府時期的第111—114屆國會共提出了24條提案，這些提案除了人權敘事以外還側重對于特定事件響應，利用這些事件借題發(fā)揮，以表達其政治立場和干涉我國新疆事務，其具有代表性的三個事件分別為“關塔那摩”“七五事件”和“法輪功”。

“關塔那摩”是指美國在古巴設置的臭名昭著的關塔那摩監(jiān)獄，有兩份國會提案要求釋放被美國政府指控并關押的與恐怖組織“東突厥斯坦伊斯蘭運動”有關聯(lián)的維吾爾族人?！捌呶迨录笔侵?009年7月5日，境內(nèi)外“東突”勢力里應外合，組織策劃實施的烏魯木齊打砸搶燒嚴重暴力犯罪事件。事件發(fā)生后，我國政府及時依法處置使事態(tài)得到了控制，但美國國會相繼提出5項提案，指責我國政府在“暴力沖突事件”中無視所謂的少數(shù)民族人權?！胺ㄝ喒Α眲t是指這期間有兩項提案引述了美國“民主保衛(wèi)基金”工作人員伊森·古特曼發(fā)表的所謂報道，指責中國政府對邪教組織“法輪功”的維吾爾族教徒進行“迫害”。

（五）特朗普政府時期（2017年1月20日—2021年1月20日）

以特朗普上臺為時間節(jié)點，美國國會涉疆提案進入了新階段。在“美國優(yōu)先”的思想指導下，特朗普政府采取“推倒重置”的做法，在貿(mào)易、科技、政治等領域對華展開全方位打壓和遏制。緊貼這一時代背景，特朗普政府執(zhí)政時期的兩屆國會共提出55項涉疆提案，數(shù)量上遠超往屆國會，同時在提案內(nèi)容上逐漸朝著務實化、法律化發(fā)展。

通過梳理這段時期每個提案摘要開頭的動詞，可以看出美國國會針對新疆所提出的話題從過去泛泛指責我國人權狀況轉變到具體的經(jīng)貿(mào)制裁、“強迫勞動”和“集中營”等話題，在第116屆國會以前大多都是“Condemn”“Express”“Call on”等表達觀點類型的提案，而在這之后的提案大多都落在了具體制裁措施上面。其中最具代表性的提案就是由馬克·盧比奧于2020年5月提出的《2020年維吾爾人權政策法案》，該法案作為美國國會直接涉疆的第一部成文法，其在后續(xù)的諸多關聯(lián)法案中都有所體現(xiàn)。

（六）拜登政府時期（2021年1月20日—2023年12月31日）

特朗普政府開啟了美國對華政策的范式轉折，拜登政府上臺以來并非簡單繼承特朗普政府對華政策，而是延續(xù)了特朗普政府對華政策的某些歷史慣性，結合當下全球性網(wǎng)絡生產(chǎn)體系、區(qū)域安全架構和現(xiàn)實盟友關系等要素變化，重新進行制度安排和政策重組［5］。這一政策轉變在國會涉疆提案上的體現(xiàn)尤為明顯：截至2023年末，拜登政府任期內(nèi)的三年時間里共有154項涉疆提案，平均每周都有一項提案在國會提出，這一數(shù)量遠高于前幾屆政府。

在內(nèi)容上，這些提案已經(jīng)不滿足于之前幾屆國會在所謂“人權”“強迫勞動”等方面的虛假敘事，而是選擇頻繁使用“種族滅絕”這一博人眼球、話題度更高的詞匯，以此為關鍵詞的提案數(shù)量在這一時期達到了70項。此外，這屆政府的提案緊跟熱點，有10項提案在討論抵制2022年北京冬奧會時提到了新疆，同時批評我國反恐政策的提案也不斷出現(xiàn)，其背后的“以疆制華”“以恐遏華”的意圖昭然若揭。

三、美國國會涉疆提案的趨勢及特點

（一）涉疆提案內(nèi)容趨向于實質化

綜觀271項涉疆提案可見，美國國會對我國新疆問題關注的角度越來越“務實”，特別是特朗普上臺以后，越來越多的提案條款要求美國行政部門采取實際的干涉措施，如要求美國政府明確將對華政策與新疆維吾爾自治區(qū)的情況掛鉤，要求美國總統(tǒng)和國務卿向國會相關委員會提交各類涉疆報告，將新疆的部分領導干部納入制裁名單等。美國國會直接或間接干涉我國新疆事務的可操作性正在變強。

（二）核心反華國會議員的作用凸顯

美國國會涉疆提案越來越集中于少數(shù)核心反華議員，抹黑、污蔑我國包含新疆地區(qū)在內(nèi)的建設與成就儼然成為部分美國議員的政治標簽與政治生命。以馬克·盧比奧為例，從2018年開始他提出涉及我國新疆的提案起，到2023年末他提出涉及我國新疆的提案多達23條，同時配合定期發(fā)布相關所謂“報告”進行宣傳造勢，憑借一己之力在美國國會多角度、多手段、多維度地抹黑我國新疆，在國際輿論上對我國新疆地區(qū)造成極為惡劣的影響。

（三）涉疆提案趨于法律化

在美國國會涉疆的18項具有法律效力的成文立法中，有12項法案是在2019年以后提出的。特別是《2020年維吾爾人權政策法案》《防止強迫維吾爾族人勞動法》兩部直接涉疆的成文法出臺之后，美國行政部門可以依據(jù)這兩部法案及關聯(lián)立法對我國政府、企業(yè)以及個人實施干預措施以及制裁。而在這之前，美國政府只能依據(jù)2016年的《全球馬格尼茨基人權問責法》中的條款對我國新疆實施制裁。

（四）國會涉疆提案服務美國對華戰(zhàn)略需要

近年來，百年未有之大變局加速演進，受中國實力與影響力的增強以及美國政治極化等因素的影響，導致美國對華戰(zhàn)略判斷由伙伴轉為敵對，對華政策由“接觸”逐漸轉為“戰(zhàn)略競爭”［6］。在這一背景下，美國國會將新疆作為打壓、污蔑、限制中國的重要抓手。與美國國會官網(wǎng)有記錄以來就存在的涉臺和涉藏等“老派”涉華提案相比，涉疆提案雖然對比之下總量較少、出現(xiàn)時間更晚，但其對華影響力正在超越涉臺、涉藏立法，并且時代特點更加鮮明。涉疆提案正在從過去的“人權和民族宗教問題”這一框架中獨立出來，成為美國對華戰(zhàn)略中分量越來越重的一張牌。

四、結語

作為三權分立制度的重要一環(huán)，美國國會擁有制約行政部門的立法權和監(jiān)督權，其擁有的影響力是非政府組織和學術界等其他社會主體所不能比擬的，在可見的未來一段時間里，新疆將會持續(xù)成為美西方特別是美國國會對我進行污蔑、打壓、干涉的議題。本文通過建立1991—2023年美國國會涉疆的271項提案數(shù)據(jù)庫，分析了美國國會這一立法主體在干涉我國新疆事務上的特點和趨勢，希望能給研究應對美國涉疆策略以及制定我國的治疆政策提供參考。

參考文獻：

［1］汲禹涵.冷戰(zhàn)后美國國會涉疆議案研究［D］.哈爾濱：黑龍江大學，2023.

［2］張光，刁大明.美國國會議員涉華提案初探［J］.國際政治科學，2008（1）：74-98，167.

［3］謝韜.如何看待美國國會在中美關系中的作用：以1973～2006年期間的中國議案為例［J］.世界經(jīng)濟與政治，2009（1）：27-37，4.

［4］李莉.美國會對華經(jīng)貿(mào)議案的影響［J］.國際政治科學，2009（2）：27-60，4.

［5］余南平，杜志遠.拜登政府對華政策調(diào)整及引發(fā)的復合安全困境問題研究［J］.太平洋學報，2022（10）：22-35.

［6］姚汝焜，金燦榮.百年大變局下美國對華戰(zhàn)略競爭邏輯和實踐［J］.世界經(jīng)濟與政治論壇，2023（2）：41-70.

作者簡介：楊皓然（1997—），男，回族，吉林省吉林市人，單位為中國人民公安大學，研究方向為國家安全學。

（責任編輯：朱希良）