稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備制度：域外比較與中國路徑

摘要： 稀有礦產(chǎn)資源作為國家重要的戰(zhàn)略性資源，已成為影響和制約國家安全保障和經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。面對全球資源競爭的加劇，稀有礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略儲備成為國家提升綜合實力、增強國際影響力的重要保障。通過系統(tǒng)梳理域外典型國家或地區(qū)的稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備制度建構動因與立法形式，重點探討其儲備目的、儲備主體、儲備程序和儲備監(jiān)管等核心要素，深入剖析域外稀有礦產(chǎn)戰(zhàn)略儲備制度的主要特點與基本經(jīng)驗，揭示完善我國稀有礦產(chǎn)資源儲備制度的緊迫性，提出我國稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備制度的優(yōu)化路徑，即嵌入以安全為核心的多維度儲備理念、采用靈活機動的戰(zhàn)略儲備立法模式、確立政府與企業(yè)相結合的戰(zhàn)略儲備主體模式、建立收儲—輪儲—釋儲的動態(tài)運行機制、完善戰(zhàn)略儲備中行業(yè)主管部門主導的監(jiān)管體系，以構建符合我國實際的稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備法律制度體系。

關鍵詞：稀有礦產(chǎn)資源；戰(zhàn)略儲備；儲備制度

中圖分類號：Ｆ４０７．１；Ｆ１２４．５ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２５）０１－００６９－１２

隨著國際環(huán)境的復雜化與市場競爭格局日益緊張，稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備重要性愈發(fā)凸顯。①習近平總書記指出，礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)事關國計民生和國家安全。②自２００６ 年我國“十一五”規(guī)劃綱要首次提出建立重要礦產(chǎn)資源儲備制度以來，后續(xù)的五年規(guī)劃綱要均對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲備體系進行了適時的戰(zhàn)略安排。黨的十八大以來相關政策文件更是對稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備作出調(diào)整與部署。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現(xiàn)代化的決定》第１２ 條指出，“健全提升產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性和安全水平制度”“加快完善國家儲備體系。完善戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源探產(chǎn)供儲銷統(tǒng)籌和銜接體系?！迸c此同時，實務界與理論界對稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備制度進行了深度探索。在實踐層面，部分地區(qū)根據(jù)自身實際情況和需求，出臺了與稀有礦產(chǎn)資源儲備相關的文件；①國家正積極推動頂層立法，修訂后的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（以下簡稱《礦產(chǎn)資源法》）專門設立了“礦產(chǎn)資源儲備”章節(jié)，其中強調(diào)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲備的重要性。② 在理論層面，學者們針對稀有礦產(chǎn)資源儲備的機制構建、③管理模式、④國家戰(zhàn)略等方面進行了研究。然而，近年來，發(fā)達國家在稀有礦產(chǎn)資源領域紛紛布局以“去中國化”為主要目標的多元化供給戰(zhàn)略，俄烏沖突也引起國際礦業(yè)市場波動與供應格局演化，我國礦業(yè)市場交易出現(xiàn)發(fā)展不均衡、進出口成本受損等問題。⑤ 基于此，稀有礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略儲備不僅要解決傳統(tǒng)的供應安全問題，還需關注如何在國際資源供應鏈中占據(jù)有利位置，提升國家在全球經(jīng)濟格局中的競爭優(yōu)勢。如何制定有效的稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備制度，成為應對國防安全、經(jīng)濟安全、國際競爭力等多維度安全與發(fā)展的關鍵課題。

當前，美國、俄羅斯等域外主要礦產(chǎn)資源大國建立了較為完善的戰(zhàn)略儲備制度，相比之下，我國稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備制度存在立法工作滯后、⑥戰(zhàn)略儲備制度缺失、⑦儲備政策預期不穩(wěn)定等多重問題。⑧ 伴隨著稀有礦產(chǎn)資源進口成本不斷攀升、進口來源不確定性增加、海外投資風險加劇，⑨如何加強稀有礦產(chǎn)資源的自主可控能力，成為我國的當務之急。

本文通過比較分析，剖析國際上主要國家和地區(qū)的稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備制度，找尋其稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備制度的內(nèi)核所在，并結合我國稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備的發(fā)展現(xiàn)狀，提出完善建議。

一、域外稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備制度的建構動因與立法形式

域外國家或地區(qū)稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備相關制度不乏共同之處，然各國國情、資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展需求等方面差異顯見。鑒于美國、日本、俄羅斯和歐盟等在稀有礦產(chǎn)資源供給或需求方面占據(jù)重要地位，并且在戰(zhàn)略儲備制度設計和實踐上具有前瞻性和代表性，本文選取這些國家和地區(qū)作為研究對象。

１．１ 稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備制度的建構動因

各國在構建稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備制度時的主要動因可以歸結為以下四方面。

其一，國家安全驅(qū)動。美國是此一動因的典型代表。１９２９ 年至１９３３ 年的經(jīng)濟大危機及第二次世界大戰(zhàn)，使得美國意識到資源穩(wěn)定供應對于國家安全的重要性。朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)后，稀有金屬供應短缺直接影響到美國的國防能力，迫使其采取法律手段確保在戰(zhàn)時或其他緊急情況下，稀有礦產(chǎn)資源能夠支撐國家安全和國防需求。① 這一政策反映出稀有礦產(chǎn)資源對于保障國家安全、維護戰(zhàn)略優(yōu)勢的極端重要作用。

其二，應對資源短期依賴。日本是一個資源貧乏的國家，其大部分稀有礦產(chǎn)資源都依賴于進口，使得日本經(jīng)濟在面臨資源供應中斷時顯得尤為脆弱。特別是兩次石油危機（１９７３、１９７９）對日本經(jīng)濟造成巨大沖擊，日本開始重視稀有金屬戰(zhàn)略儲備，于１９８３ 年通過立法建立儲備制度，②以增強在資源供應危機中的應對能力。此舉反映了資源自給能力弱的國家，為應對礦產(chǎn)資源供應中斷和提高自主供應能力所采取的戰(zhàn)略措施。

其三，資源權益保護。俄羅斯是全球礦產(chǎn)資源最為豐富的國家，擁有大量的稀有礦產(chǎn)資源。然而，俄羅斯曾面臨資源管理不善、資源出口單一、技術創(chuàng)新不足等問題，導致其在全球市場競爭中喪失定價權。為改變資源大國缺失資源定價權的窘境，俄羅斯通過立法強化國內(nèi)稀有礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)鏈，推動國內(nèi)加工和技術創(chuàng)新，減少對原材料出口依賴，提升資源附加值，如此一系列戰(zhàn)略儲備制度的構建，強化了俄羅斯對自身資源權益的保護。

其四，促進經(jīng)濟發(fā)展。盡管歐盟擁有豐富的礦產(chǎn)資源，但其礦產(chǎn)資源消耗巨大，且對稀有礦產(chǎn)資源依賴度較高，尤其是在綠色轉(zhuǎn)型過程中，稀有金屬（如重稀土、鉑金等）對新能源、可再生能源技術和電動汽車產(chǎn)業(yè)至關重要。為應對這一需求，歐盟自２００８ 年起推出了“關鍵原材料”計劃，制定了首份“關鍵礦產(chǎn)清單”（ＣＲＭ），③通過立法保障關鍵礦產(chǎn)的穩(wěn)定供應，為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和高附加值產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供資源保障。

１．２ 稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備制度的立法形式

聚焦美國、日本、歐盟、俄羅斯關于立法對象、立法性質(zhì)等標準的差異，稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備制度立法可以劃分為以下類型：

其一，根據(jù)立法對象的不同，劃分為綜合性與專門性立法。綜合性立法通常涉及多種戰(zhàn)略資源的儲備管理，旨在通過統(tǒng)一的法律框架對不同類型的資源進行綜合性管理。如美國《戰(zhàn)略與關鍵材料儲備法案》第五章規(guī)定，聯(lián)邦政府有責任儲備包括稀有礦產(chǎn)在內(nèi)的戰(zhàn)略性和關鍵材料，并為其設立專項儲備基金；④歐盟《關鍵原材料法案》規(guī)定，歐盟委員會應協(xié)調(diào)成員國之間的關鍵原材料儲備計劃，特別是在綠色轉(zhuǎn)型和數(shù)字化過程中所需的戰(zhàn)略資源；俄羅斯政府建立貴重金屬和寶石的儲備系統(tǒng)，并與戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源儲備體系相結合，以確保在關鍵時刻國家資源的供應。專門性立法針對單一類型資源進行更為細致的儲備管理，通常聚焦于某一類特定資源的戰(zhàn)略儲備，如美國《石油儲備法》規(guī)定美國政府應建立戰(zhàn)略石油儲備，并且儲備量需達到一個月的進口需求，以應對全球石油供應中斷的緊急情況。

其二，根據(jù)立法性質(zhì)的不同，可分為強制性與指導性立法。強制性立法一般明確規(guī)定具體儲備目標、方式以及配套管理和監(jiān)督機制，是具有嚴格約束力的法律法規(guī)。如《俄羅斯物資儲備法》規(guī)定，國家物資儲備是聯(lián)邦（全俄羅斯）的特別物資儲備，其用途和方式應符合本聯(lián)邦法規(guī)定的目的和方式；⑤《歐洲關鍵原材料法案》明確規(guī)定歐盟成員國必須建立全國性關鍵原材料儲備，確保在緊急情況下能夠保障關鍵行業(yè)的原材料供應。與強制性立法不同，指導性立法提供的是一般性的原則、方向和建議，缺乏強制性約束力，主要通過引導和激勵來促進資源的儲備與管理。如美國商務部《關鍵材料戰(zhàn)略》（２０１１ 年發(fā)布）指出，美國應在未來幾年內(nèi)提高稀土資源的國內(nèi)開采及回收率，以減少對外部供應商的依賴；①歐盟《清潔能源計劃》提出，旨在到２０３０ 年大幅減少歐盟對稀土金屬等關鍵礦物的外部來源的依賴，尤其是那些對電動汽車和太陽能生產(chǎn)至關重要的礦物，提高歐盟國內(nèi)采礦、加工和回收能力。除了強制性和指導性立法外，也有些國家采取了混合型立法，既有明確的法律要求，也提供了靈活的指導性規(guī)定。例如《日本石油天然氣金屬國家機構法案》第十二條規(guī)定日本石油天然氣金屬國家機構（ＪＯＧ?ＭＥＣ）負責收購、儲備和管理國家所需的稀有金屬和能源資源。此外，日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省于２００６年５ 月提出《新國家能源戰(zhàn)略》，盡管該戰(zhàn)略關注的對象主要是能源，但依然包括加強礦產(chǎn)資源的勘查和開發(fā)來優(yōu)先確保獲取對先進技術至關重要的稀有金屬。

二、域外稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備制度的基本面向

美國、日本、歐盟及俄羅斯等國家以法律形式確立了礦產(chǎn)儲備制度，標志著相關政策和制度的正式實施。本文選取代表性立法文本，剖析出稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備制度的共性與特性（見表１）。

其一，關于戰(zhàn)略儲備目的。各國均重視國防安全與經(jīng)濟安全，但側重點各異。美國側重軍事與工業(yè)需求，而日本儲備立法更多地反映了日本對資源短缺現(xiàn)狀的深刻認識，強調(diào)經(jīng)濟安全。① 歐盟與俄羅斯則兼顧兩者，特別是歐盟注重高風險地區(qū)礦產(chǎn)地儲備以維護經(jīng)濟穩(wěn)定。不難看出，上述稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備立法，無不體現(xiàn)各國對稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備重要性的共同認知。

其二，關于戰(zhàn)略儲備主體。主要分為國家單一主體與公私共同主體兩類。美國、俄羅斯由政府機構負責，國家財政支持；②日本、歐盟則形成國家與私人共同實施的戰(zhàn)略儲備制度，其中私人儲備成為國家儲備的緩沖區(qū)，在國家緊急情況下供應儲備的稀有礦產(chǎn)資源，間接地為稀有礦產(chǎn)資源儲備制度的運作提供了有力保障，在提升國防與經(jīng)濟安全方面起到了不可或缺的作用。

其三，關于戰(zhàn)略儲備動用程序。主要包括收儲與釋儲兩類機制。收儲由法律設定的目標條件和市場條件決定，如美國１９３９ 年《戰(zhàn)略與關鍵材料儲備法案》目標是國家緊急時期可供５年內(nèi)國內(nèi)需求的儲量，并根據(jù)“競爭原則”進行選擇性儲備。歐盟儲備目標通?；趪鴥?nèi)消費量來設定。相比于收儲規(guī)則，美國、俄羅斯釋儲規(guī)則采用經(jīng)國會批準即實施的制度，日本、歐盟則設置更為復雜的釋儲條件與程序。如日本明確了儲備的一般原則和儲備決策的審議會制度，儲備在緊急情況下先釋放國家儲備并降低私人儲備義務標準；歐盟則規(guī)定了歐洲關鍵原材料委員會與理事會經(jīng)過協(xié)商決定是否儲備釋儲。③

其四，關于戰(zhàn)略儲備監(jiān)管制度。各國均采取嚴謹高效的監(jiān)管措施。美國由國防部聯(lián)邦應急管理局建設管理儲備基地，美國總務局負責調(diào)配保管；日本由國家投資建設并由專設機構日本石油天然氣金屬國家機構管理，實行嚴密封存與實時監(jiān)控；④歐盟設立關鍵原材料委員會進行管理與協(xié)調(diào)，配套相關監(jiān)管機制；俄羅斯實行三級三類管理體制，包括中央政府層級、聯(lián)邦區(qū)和聯(lián)邦主體層級的管理機構，⑤其中聯(lián)邦級礦區(qū)包含稀有礦產(chǎn)資源，如鈾、稀土等，聯(lián)邦自然資源部下設管理局負責稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備與動用。

三、域外稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備制度的經(jīng)驗啟示

在當前國際形勢下，稀有礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略儲備立法已成為各國應對大國博弈、提升綜合國力的關鍵舉措。這一立法趨勢不僅是對國家安全的必要保障，也是應對全球資源供應鏈波動、管理潛在風險的戰(zhàn)略需求，各國在稀有礦產(chǎn)資源儲備制度的經(jīng)驗，對于優(yōu)化我國稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備制度具有重要的參考借鑒價值。

３．１ 域外稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備制度的主要特點

國際上稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備制度的立法實踐，充分體現(xiàn)了資源依賴理論、國家安全理論、資源可持續(xù)理論和國家競爭理論的應用，為各國在制定稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備政策和法律制度時提供指導性參照。

一是減少外部依賴，增強自主能力。根據(jù)資源依賴理論，國家對外部資源的依賴性可能導致其在全球資源供給鏈不穩(wěn)定時處境脆弱，進而影響國家的經(jīng)濟與社會穩(wěn)定。⑥ 美國政府通過專項儲備基金購買并儲備稀有礦產(chǎn)資源，確保在突發(fā)事件中能夠調(diào)動儲備資源，從而保持經(jīng)濟與國防穩(wěn)定。日本則在面對資源供應的不確定性時，通過私人儲備和拋售制度，增強國內(nèi)資源供給的自主性，避免資源危機對經(jīng)濟和政治穩(wěn)定造成威脅。

二是保障國防和經(jīng)濟安全。根據(jù)國家安全理論，在稀有礦產(chǎn)資源領域，安全保障不僅包括軍事安全，還涉及經(jīng)濟安全、能源安全等多個層面。① 現(xiàn)代國家的軍事力量、科技創(chuàng)新、經(jīng)濟發(fā)展都離不開稀有礦產(chǎn)資源的支持，缺乏必要的儲備，依賴資源進口對該國的安全構成威脅。為應對這一風險，日本在《日本保護稀有金屬的新國際資源戰(zhàn)略》中提出，要根據(jù)國家安全需要定期評估和更新稀有金屬的儲備，確保國家能夠迅速調(diào)動儲備資源，保證國防需求和國家安全不受影響。

三是促進資源合理利用與長期保障。資源可持續(xù)理論主張，國家應當通過合理的資源開發(fā)與儲備機制，避免資源枯竭的風險，并確保資源的長期可持續(xù)利用。歐盟在《關鍵原材料法案》中強調(diào)，資源的儲備不僅要解決當下的供應問題，還需要從全生命周期的角度考慮資源的可持續(xù)性。俄羅斯的做法與歐盟相似，要求政府應當通過儲備戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源并推動礦產(chǎn)資源的節(jié)約型開采和替代品開發(fā)，③強調(diào)了可持續(xù)發(fā)展與資源儲備制度的結合，體現(xiàn)了資源可持續(xù)理論的現(xiàn)實意義。

四是提升國際競爭力與資源戰(zhàn)略地位。根據(jù)國家競爭理論，稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備是國家在國際競爭中搶占資源主導權、確保市場穩(wěn)定供應的關鍵手段。④ 通過戰(zhàn)略儲備，國家能夠應對全球市場的不穩(wěn)定因素，提升在資源市場中的定價權，進而推動經(jīng)濟發(fā)展和增強國家的國際競爭力。例如，歐盟和美國通過政策手段和戰(zhàn)略儲備，加強了對稀有礦產(chǎn)資源的掌控，確保在綠色轉(zhuǎn)型、科技創(chuàng)新等領域的領先地位。掌握稀有礦產(chǎn)資源的儲備能力，不僅能提高國家經(jīng)濟和技術發(fā)展的主動權，還能在國際政治中獲得更多話語權。

３．２ 域外稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備制度的基本經(jīng)驗

稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備成為國家應對外部挑戰(zhàn)、保障自身安全和提升國際競爭力的關鍵工具。美國、日本、歐盟及俄羅斯等國家均深刻認識到稀有礦產(chǎn)資源的重要性，皆明確其立法理念、立法模式、主體規(guī)范、運行機制及監(jiān)管體制五大核心要素，使其戰(zhàn)略儲備工作有法可依、有序進行。

一是儲備理念的安全性。盡管國際各國稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備制度目標具有多元性，但無不將國防與經(jīng)濟安全作為首要目標。事實上，各國注重將稀有礦產(chǎn)資源的安全保障與國家的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略相結合，⑤如日本通過長期戰(zhàn)略規(guī)劃和政策扶持，以促進資源循環(huán)利用，減少浪費與污染。安全性的立法理念不僅體現(xiàn)立法對國防安全、經(jīng)濟安全的深刻關注，還為立法原則的生成和變更提供了重要的指導。

二是立法模式的科學性。無論是美國、日本、歐盟、俄羅斯實施強制性與指導性立法相結合的立法模式，還是美國、日本采用的綜合儲備與單獨儲備立法相結合的立法模式，均注重選擇與本國國情契合的立法模式。如美日采用綜合與專門立法相結合的模式，展現(xiàn)科學性和靈活性；日本還通過指導性立法鼓勵社會各界參與。因此，堅持戰(zhàn)略儲備立法模式的科學性，是不斷完善和優(yōu)化立法模式的必要選擇，也有利于稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備工作的順利開展。

三是主體規(guī)范的明確性。無論是美國、俄羅斯采用的國家政府機構單一主體規(guī)范，還是日本、歐盟采用的國家與私人共同主體規(guī)范。各國均明確了戰(zhàn)略儲備的主體責任和義務，包括政府、企業(yè)和社會各方面的角色和職責。既能夠發(fā)揮國家的宏觀調(diào)控作用，又能夠充分利用私人的資源和技術優(yōu)勢，同時避免在戰(zhàn)略儲備工作中出現(xiàn)責任不清、相互推諉的情況，促進各儲備主體之間的協(xié)作和配合，形成合力。

四是運行機制的靈活性。各國能夠根據(jù)設定的儲備目標和市場條件，及時、有效地進行資源的購入和釋放，從而確保在關鍵時刻有足夠的資源可供使用。其完備性不僅體現(xiàn)在對儲備目標的明確設定上，還體現(xiàn)在對市場條件的敏銳洞察和靈活應對上。各國根據(jù)設定的儲備目標、市場動態(tài)和風險評估，及時進行資源的購入與釋放，保障資源供給的穩(wěn)定性與可持續(xù)性。然而，在全球化受到挑戰(zhàn)的背景下，各國之間的稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備趨向于強調(diào)自主性與自我保障。盡管國際協(xié)作仍然是解決全球性資源問題的重要途徑，但各國在戰(zhàn)略儲備上的自主性與獨立性日益凸顯。

五是監(jiān)管體制的嚴密性。美國由國防部應急管理局與聯(lián)邦總務署共同負責，日本依托日本石油天然氣金屬國家機構機構實現(xiàn)精細管理；俄羅斯中央政府層級、聯(lián)邦區(qū)和聯(lián)邦主體層級管理機構強化國家掌控；歐盟則由歐洲關鍵原材料委員會履行強制報告的監(jiān)管要求。嚴密的監(jiān)管體制無不在有效防止資源的流失和濫用，保障戰(zhàn)略儲備的完整性和有效性。通過建立健全的監(jiān)管體制，不僅增強公眾對戰(zhàn)略儲備運轉(zhuǎn)的信任，提高政府的公信力，更有助于加強社會監(jiān)督，防止腐敗和權力尋租等問題的發(fā)生。

四、完善我國稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備制度的緊迫性

稀有礦產(chǎn)資源是國家安全和經(jīng)濟發(fā)展的重要基石，其戰(zhàn)略儲備制度工作顯得尤為關鍵。目前，全球資源競爭日益激烈、國際形勢復雜變化，我國在稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備領域亟須完善相關政策與法律，加強國際合作與多邊機制的建設，維持稀有礦產(chǎn)資源的可持續(xù)性利用，提高國家安全保障能力。

一是全球稀有礦產(chǎn)資源競爭態(tài)勢嚴峻。美西方為加快稀土供應鏈和產(chǎn)業(yè)鏈脫離中國的進程，紛紛制定關鍵礦產(chǎn)清單，加速布局稀有金屬礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略儲備。① 在此過程中， 日本（２０１０）、美國（２０１８）、歐盟（２０２０）等國家已相繼制定關鍵礦產(chǎn)清單，與我國的關鍵礦產(chǎn)建議清單高度重合，均聚焦于“三稀”金屬（即稀土、稀有金屬和稀散金屬），凸顯了全球范圍內(nèi)稀有礦產(chǎn)資源的不可或缺性。此外，據(jù)《全球礦產(chǎn)資源儲量評估報告２０２４》的數(shù)據(jù)顯示，全球稀有礦產(chǎn)資源整體儲量分布極為不均，而我國在全球稀有資源儲量中占據(jù)重要地位，除銦、鎢、鉍、鉭、鈦、銻、錫、鉛、鋅、釩、鋰、鎂等１２ 種稀有礦產(chǎn)儲量全球占比超過１０％外，另有其他１１ 種稀有礦產(chǎn)的全球儲量占比較低，且稀有礦產(chǎn)資源的保障程度普遍不足。與此同時，美國和歐洲已經(jīng)進入后工業(yè)化時代，對大宗傳統(tǒng)礦產(chǎn)的需求已開始下降，對稀有礦產(chǎn)資源需求呈上升趨勢，這成為導致稀有礦產(chǎn)資源的供應緊張的直接原因，進一步加劇了全球范圍內(nèi)稀有礦產(chǎn)資源的競爭態(tài)勢。

二是我國稀有礦產(chǎn)資源儲備政策與法律亟待細化與實施。目前，我國已經(jīng)形成以《“十四五”原材料工業(yè)發(fā)展規(guī)劃》為政策導向，以《礦產(chǎn)資源法》為基本法，輔以一系列行政法規(guī)、部門規(guī)章及地方性法規(guī)和政府規(guī)章共同構成的稀有礦產(chǎn)資源開發(fā)、利用和保護的政策與法律體系，但稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備特別是在儲備量的確定、儲備調(diào)度的執(zhí)行、儲備資源的管理等方面，具體的配套機制尚需進一步的細化與落實。就地域差異而言，以稀土資源為例，根據(jù)稀土協(xié)會公開數(shù)據(jù)顯示，我國稀土儲備量約為１．１２ 億噸，輕稀土主要分布在內(nèi)蒙古、四川、山東和湖南，重稀土主要分布在江西、廣東、福建、廣西等省區(qū)。① 這種資源的分布不均導致政策在實施過程中難以全面覆蓋和統(tǒng)一標準，從而影響了資源的有效利用和合理配置；就企業(yè)參與戰(zhàn)略儲備而言，稀有礦產(chǎn)資源儲備項目往往耗資甚巨，且回報周期長，投資風險高，這使得企業(yè)在參與稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備過程中面臨著巨大的經(jīng)濟風險，最終影響儲備政策與法律的實施效果。

三是亟須加強國際合作與多邊機制的建設。盡管我國在資源供應保障和國際市場合作等方面潛力巨大，但中國企業(yè)“走出去”依然面臨著產(chǎn)業(yè)結構較為單一、資源民主主義抬頭、國際合作模式轉(zhuǎn)型等多元挑戰(zhàn)。一方面，以歐盟為代表的區(qū)域一體化組織，通過強化區(qū)域之間的合作，推動區(qū)域內(nèi)的稀有礦產(chǎn)資源領域互利共贏，而我國的合作模式主要集中在資源獲取上，即依賴傳統(tǒng)的“資源換基礎設施”的模式，限制其長期競爭力的提升，亟需在技術創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)鏈高附加值環(huán)節(jié)的深度布局。另一方面，美國等資源富國開始實施“資源民族主義”政策，諸如限制稀土出口等措施，通過增加資源開采和出口的政策壁壘，加大了中國企業(yè)獲取稀有礦產(chǎn)資源的難度，傳統(tǒng)的以低附加值資源開采的資源合作模式已不再適應新時代的需求，國家間的資源博弈和市場壁壘已逐漸成為中國企業(yè)面臨的主要挑戰(zhàn)之一。因此，在高速度轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的背景下，中國必須增強的合作國際合作與多邊機制建設，加快向技術創(chuàng)新和資本驅(qū)動型的國際化發(fā)展轉(zhuǎn)型，重點強化與國際伙伴在技術合作、產(chǎn)業(yè)鏈整合以及創(chuàng)新型合作上的深度合作，提升在全球資源競爭中的話語權與主動權。

五、我國稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備制度的優(yōu)化路徑

縱觀美國、日本、歐盟、俄羅斯等典型國家的稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備制度，無不以制度體系的完善性、儲備機制的靈活性、儲備監(jiān)管的嚴密性等優(yōu)勢，減少對資源的外部依賴，促進資源合理利用，保障國家安全與經(jīng)濟安全，從而應對全球稀有礦產(chǎn)資源嚴峻的競爭態(tài)勢。然而，我國稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備制度面臨立法滯后、地域協(xié)同不足、企業(yè)參與受限的現(xiàn)狀，亟需結合本土立法基礎、資源分布實際，貫徹黨的二十屆三中全會精神，構建符合我國國情和發(fā)展需要的稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備制度體系。

５．１ 嵌入以安全為核心的多維度戰(zhàn)略儲備理念

為應對全球資源供應中斷的風險，我國需要嵌入以安全為核心的多維度戰(zhàn)略儲備理念，最終形成保障國家安全、科技發(fā)展、資源可持續(xù)利用的儲備體系。

首先，嵌入以安全為核心的戰(zhàn)略儲備理念。稀有礦產(chǎn)資源直接關系到國家的經(jīng)濟安全、能源安全、科技安全及軍事安全等多個方面。我國作為全球第二大經(jīng)濟體，在大國競爭的背景下，制定稀有礦產(chǎn)資源儲備制度時，既要保障國防安全，又要確保產(chǎn)業(yè)安全。例如混合動力電動汽車和太陽能電板的生產(chǎn)依賴于鋰、鎵等礦物，而這些礦物的供應主要集中在少數(shù)幾個國家，根據(jù)國際能源署的預測，到２０３０ 年，全球鋰需求將增長１０ 倍以上，而這對于全球供應鏈的安全性提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。② 因此，面對全球稀有礦產(chǎn)資源的供應集中性和需求激增，我國應在全球供應鏈的關鍵環(huán)節(jié)中通過國際合作與穩(wěn)定的供應鏈網(wǎng)絡建設，確保稀有礦產(chǎn)資源的安全供應，避免對單一供應國的過度依賴。同時，應建立靈活的調(diào)配機制，以確保在突發(fā)事件（如戰(zhàn)爭或國際沖突）中，能夠迅速將儲備資源轉(zhuǎn)化為軍事或經(jīng)濟用途，維護國家主權和經(jīng)濟獨立。

其次，遵循“數(shù)量＋質(zhì)量”的平衡原則。在數(shù)量方面，儲備目標需要滿足需求的基本保障，而質(zhì)量方面，應保證資源的可用性與高效利用。日本作為資源短缺的國家，其主要通過長期戰(zhàn)略規(guī)劃和政策扶持應對資源進口依賴，避免市場波動對經(jīng)濟的沖擊。反觀我國，作為稀土等稀有礦產(chǎn)資源的重要生產(chǎn)、出口和消費國，卻面臨著鋰、鎳、鈷等稀有礦產(chǎn)資源國內(nèi)供應嚴重不足，其基本處于“高度依賴”區(qū)間，尤其是鈷資源進口極度依賴剛果，鈷資源對馬六甲海峽資源通道依賴度高，而鎳資源對美國及其盟友的依賴度超過２０％。① 為了減少這種依賴，我國需要加大對礦產(chǎn)資源勘探、開采和加工技術的投資，并通過發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、資源回收體系和推動廢舊電子產(chǎn)品回收稀有金屬等方式擴大量的供給。同時，設立專門的綠色資源儲備基金，支持綠色礦產(chǎn)資源的開采與再生利用，推動產(chǎn)業(yè)鏈上下游的協(xié)同發(fā)展，注重資源的質(zhì)量與可利用性，從而實現(xiàn)稀有礦產(chǎn)資源供給量與質(zhì)的并舉。

再次，統(tǒng)籌國內(nèi)與國際兩個市場。國際經(jīng)驗表明，俄羅斯的資源儲備政策強調(diào)通過立法保護本國資源權益，避免資源過度出口，確保國內(nèi)供給充盈，其他國家的儲備政策同樣側重本國利益。就我國而言，需要在保證國內(nèi)資源安全的同時，兼顧國際市場的競爭力和外交政策。一方面，我國應當積極參與全球資源治理，推動國際的合作與規(guī)則對接，確保國內(nèi)稀有礦產(chǎn)資源儲備與國際資源市場規(guī)則相協(xié)調(diào)。另一方面，加強與主要資源供應國的合作，建立更加多元化的供應渠道，減少國際政治經(jīng)濟形勢波動對資源供應的負面影響。

５．２ 采用靈活機動的戰(zhàn)略儲備立法模式

在構建國家稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備法律體系的過程中，以新修訂的《礦產(chǎn)資源法》為基礎，制定一部專門性的“稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備法”作為特別法，仍是必要且迫切的。

首先，《礦產(chǎn)資源法》是作為調(diào)整礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)、利用與保護的基本法。一方面，該法側重于對礦產(chǎn)資源的總體管理和開發(fā)利用，涵蓋了礦產(chǎn)資源的勘探、開采等多個方面，具有較廣泛的適用范圍，而戰(zhàn)略儲備涉及資源的存儲、調(diào)配和使用，還包括一系列與國家安全、經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護等相關的重大問題。單純依賴《礦產(chǎn)資源法》進行戰(zhàn)略儲備管理，難以有效應對資源供應鏈中斷、市場波動以及國家安全等具體問題；另一方面，盡管《礦產(chǎn)資源法》修訂后明確了戰(zhàn)略儲備體系的基本框架和應急措施，但各項措施如何落實，尤其是在跨部門協(xié)調(diào)、資源調(diào)度、市場管控、企業(yè)參與等方面，還缺乏具體指引。因此，通過制定“稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備法”，明確戰(zhàn)略儲備的目標、政府、企業(yè)以及相關部門在礦產(chǎn)資源儲備和應急響應中的責任和運行機制，從而彌補現(xiàn)有法律框架在儲備管理中的不足，為戰(zhàn)略儲備工作提供更為明確和細化的法律支持，顯得尤為必要。

其次，“稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備法”作為特別法，不僅可以確立戰(zhàn)略儲備的基本原則、目標、監(jiān)管體制和資金保障等核心要素，還可以強化與相關法律制度的銜接與互動。具言之，“稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備法”可以著重考慮以下方面：一是明確稀有礦產(chǎn)資源的不同類型。包括資源的稀缺性、戰(zhàn)略價值、開采難度、環(huán)境影響等因素，為儲備資源的合理配置和高效利用提供科學依據(jù)。二是建立科學的儲備規(guī)模確定機制。結合國內(nèi)外市場需求、資源儲量、開采能力、技術迭代等因素，通過定期評估和調(diào)整，保證儲備規(guī)模既能滿足國家長期發(fā)展戰(zhàn)略需求，又能避免資源浪費和過度開采。三是強化與其他相關法律的相互協(xié)調(diào)?！跋∮械V產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備法”與《中華人民共和國國防法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》等緊密銜接，提升相關部門法之間的協(xié)調(diào)性，形成協(xié)同高效的法律保障體系，為國家資源安全提供持續(xù)、穩(wěn)定、可靠的支撐。

再次，融入指導性立法提升專門性立法效果。指導性立法具有靈活性強，針對不同地區(qū)的資源稟賦、開發(fā)條件、環(huán)境保護要求等，制定差異化的管理措施，避免過度集中或分散儲備資源。稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備的指導性立法，還能為地方政府、企業(yè)和社會公眾提供明確的政策指導和操作框架。例如：儲備計劃的制定與實施、資金籌措與使用、環(huán)境保護與生態(tài)修復等，通過指導性立法，在提供明確政策指導的同時，增強專門性立法的可實施性和可接受性。這不僅有助于解決地方政府和企業(yè)在執(zhí)行過程中的困惑和障礙，還能促進各方主體的積極參與和協(xié)同合作。

５．３ 確立政府與企業(yè)相結合的戰(zhàn)略儲備主體模式

通過對國際上稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備主體規(guī)范的比較分析，國家儲備主體模式包括政府機構單一主體或政府機構與私營企業(yè)結合的二元主體的戰(zhàn)略儲備主體模式。筆者建議我國稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備制度應確立以國家政府儲備為主與企業(yè)儲備為輔二元主體相結合的儲備主體規(guī)范。主要理由如下：

其一，從我國法律體系層面看，憲法規(guī)定礦產(chǎn)資源所有權歸屬于國家，國家掌控著礦產(chǎn)資源的占有、使用和收益等所有權能，決定了國家在稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備中的主導地位。又，我國的經(jīng)濟體制是以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，企業(yè)等私人主體也是稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備的重要參與者，①特別是重點稀土企業(yè)，應當被要求在正常的商業(yè)儲備之外，承擔必要的戰(zhàn)略儲備義務。② 日本、歐盟實行政府主導、企業(yè)運作的戰(zhàn)略儲備模式，既發(fā)揮了政府的宏觀調(diào)控和政策引導作用，又充分利用了企業(yè)的市場敏感性與運營效率，從而實現(xiàn)資源儲備的最優(yōu)化。

其二，從戰(zhàn)略儲備的管理層面看，戰(zhàn)略儲備需要成立能夠進行統(tǒng)籌規(guī)劃的機構。為確保儲備體系的高效運行，一方面，需建立專門的儲備管理機構。該機構應擁有足夠的資源和權限，進行戰(zhàn)略儲備的統(tǒng)籌規(guī)劃、執(zhí)行監(jiān)督、信息發(fā)布與應急調(diào)配。另一方面，需制定儲備標準與流程。為了確保資源儲備的數(shù)量和質(zhì)量符合國家標準，應制定詳細的儲備標準和操作流程，明確各方的責任和義務。同時，儲備管理機構應負責定期評估和更新儲備標準和流程，考慮到礦產(chǎn)資源市場、技術進步和全球供應鏈變化的動態(tài)性，確保儲備策略的時效性和適應性。

其三，從戰(zhàn)略儲備的資金需求層面看，稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備所需投入的資金龐大，僅靠政府資金支撐必然導致財政負擔過重。為解決此一難題，可以采取如下措施實現(xiàn)儲備資金充足、可持續(xù)，且合理分擔風險：一是政府可以通過與企業(yè)合作，共同設立戰(zhàn)略儲備專項資金。企業(yè)可以通過市場化方式籌集資金，而政府則提供必要的政策保障、貸款支持或稅收優(yōu)惠。③雙方共同承擔資金壓力，共享儲備帶來的收益和風險。二是引入社會資本參與。除政府和企業(yè)之外，還可以引入社會資本參與稀有礦產(chǎn)資源的儲備。通過債券發(fā)行、股權融資等多種方式吸引社會資本投資，為戰(zhàn)略儲備提供更加多元化的資金來源。三是建立風險分擔機制。在儲備資源的管理中，政府與企業(yè)可以共同承擔儲備的風險。在發(fā)生市場波動或其他特殊情況時，雙方應根據(jù)各自承擔的儲備比例分擔損失。

５．４ 建立戰(zhàn)略儲備收儲、輪儲、釋儲的動態(tài)運行機制

各國在建立稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備時，雖功能和性質(zhì)各異，但均對儲備運行程序設定嚴格限制。在當前國際環(huán)境下，我國應結合國際經(jīng)驗，針對運行機制進行考量。

其一，收儲條件需滿足目標條件與市場條件。目標條件依據(jù)國內(nèi)外市場供需、價格波動及國際環(huán)境變化，對特定資源（如稀土）進行儲備。市場條件則關注資源價格、供需狀況及礦產(chǎn)儲量。當稀有礦產(chǎn)資源的市場價格低于合理水平時，是進行戰(zhàn)略儲備的有利時機。通過低價收儲，可以降低儲備成本并提高儲備效益；①在市場需求不足或供應過剩的情況下，通過戰(zhàn)略儲備可以平衡市場供需關系，防止資源價格過度下跌并保障資源生產(chǎn)企業(yè)的利益；通過對未來稀有礦產(chǎn)經(jīng)濟發(fā)展趨勢預測與判斷，對具有潛在增長需求的稀有礦產(chǎn)資源進行戰(zhàn)略儲備，確保未來需求增長時能夠穩(wěn)定供應并滿足市場需求。

其二，輪儲條件旨在優(yōu)化儲備布局、調(diào)控市場及平衡地區(qū)資源開發(fā)利益。為實現(xiàn)合理輪換，可根據(jù)資源保質(zhì)期制定輪換計劃，②避免浪費和損失，優(yōu)化布局礦產(chǎn)品、產(chǎn)能、產(chǎn)地的儲備以滿足需求。③ 為平抑價格波動，維護市場穩(wěn)定，防止市場出現(xiàn)惡意炒作或囤積居奇等行為，則可錨定礦產(chǎn)品市場的供需情況和價格波動，適時輪換儲備物資。為抑制資源豐富地區(qū)過度開采，導致資源枯竭和環(huán)境破壞，在保持儲備礦種儲量和區(qū)域布局相對平衡的前提下，可以依法將少量已儲備礦產(chǎn)地的礦業(yè)權投放市場，并將部分新發(fā)現(xiàn)的礦產(chǎn)地納入礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略基地進行儲備管理。④

其三，釋儲條件通?；趪鴥?nèi)消費量來設定，在市場供應緊張或價格大幅波動時考慮釋放儲備。針對釋儲情形，可構建一個由國家統(tǒng)領、多部門協(xié)同參與的決策體系。依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》（新修）第五十五條規(guī)定，在出現(xiàn)礦產(chǎn)品供需嚴重失衡、經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活受到重大影響等礦產(chǎn)資源應急狀態(tài)時釋儲，并明確列出了應急處置措施，但當前其對釋儲條件的規(guī)定較為局限，主要集中于礦產(chǎn)品供需失衡這一單一維度，而應全面考量各類緊急情況下對礦產(chǎn)資源保障的迫切需求，根據(jù)不同類型的緊急情況擴展釋儲的適用條件，即供應鏈中斷、價格急劇上漲及其他緊急情況（如戰(zhàn)爭、重大自然災害）等，從而確保國家礦產(chǎn)資源儲備能夠在關鍵時刻最大限度發(fā)揮社會效益和經(jīng)濟效益。

５．５ 完善戰(zhàn)略儲備中行業(yè)主管部門主導的監(jiān)管體系

如上所述，世界主要大國均重視且建立了嚴謹?shù)谋O(jiān)管體系，并制定了嚴密的監(jiān)管要求，而我國亟須深化戰(zhàn)略儲備監(jiān)管體系改革，尤其針對稀有礦產(chǎn)資源，強化資源監(jiān)管，推動資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、經(jīng)濟優(yōu)勢。⑤ 其核心在于設立統(tǒng)一權威的國家自然資源監(jiān)管機構，通過地方自然資源主管部門的參與，多部門間聯(lián)合協(xié)作，以維持我國稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備體系穩(wěn)定、安全和可持續(xù)發(fā)展。

首先，囿于戰(zhàn)略儲備涉及多方主體利益及利益協(xié)調(diào)的難題，統(tǒng)一監(jiān)管機構對于維護政策的權威性、連貫性至關重要。建議由國家自然資源行業(yè)主管部門作為統(tǒng)一監(jiān)管機構，理由是：一方面，通過國家自然資源行業(yè)主管部門制定戰(zhàn)略儲備發(fā)展戰(zhàn)略、長遠規(guī)劃及政策導向，明確儲備方式、種類及數(shù)量，并建立科學監(jiān)管體系，實現(xiàn)對全國資源儲備工作的宏觀調(diào)控與精準指導；另一方面，結合各級自然資源行業(yè)主管部門的監(jiān)管力量，構建全國性稀有礦產(chǎn)資源儲備動態(tài)數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)對儲備情況的實時監(jiān)測與靈活調(diào)控，為戰(zhàn)略決策提供堅實的數(shù)據(jù)支撐，并密切關注國際礦業(yè)市場的動態(tài)變化，及時調(diào)整儲備策略，使國家稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備戰(zhàn)具有科學性與權威性，以應對數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下的挑戰(zhàn)與機遇。

其次，需充分發(fā)揮地方自然資源主管部門的監(jiān)管職能，保護已納入儲備的礦產(chǎn)地。由于各區(qū)域資源稟賦的差異，地方自然資源主管部門應承擔起保護已納入儲備的礦產(chǎn)地的重要職責，應根據(jù)上級主管部門的指示，積極配合或自主組織開展儲備地的地質(zhì)勘查與保護工作。一方面，對于已達到詳查和勘探階段的礦產(chǎn)地，地方自然資源主管部門應實施更為嚴格的保護措施，防止資源被非法開采或破壞；另一方面，地方自然資源主管部門需積極加強礦業(yè)企業(yè)的合作，共同推進儲備礦產(chǎn)資源的可持續(xù)管理，并通過制定嚴格的安全管理和環(huán)境保護措施編制應急預案，以應對突發(fā)事件和資源供應中斷等風險，保障儲備資源的安全性與長期可用性。

最后，戰(zhàn)略儲備的監(jiān)管工作不應僅由自然資源行業(yè)主管部門單獨完成，而是應聯(lián)合礦產(chǎn)產(chǎn)地監(jiān)管機構、礦產(chǎn)品市場監(jiān)管機構以及礦產(chǎn)產(chǎn)能企業(yè)監(jiān)管機構等多個職能部門，共同參與稀有礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略儲備監(jiān)管與管理。該構想與《礦產(chǎn)資源法》（新修）第五十條與第五十六條的立法趨勢契合，旨在通過多部門間的緊密協(xié)作，高效推進戰(zhàn)略儲備的日常組織與實施工作，并深入?yún)⑴c到稀有礦產(chǎn)資源的動態(tài)儲備監(jiān)管。通過實時追蹤資源儲備狀態(tài)，各部門間能夠為國家規(guī)劃與管理部門提供精準的信息支持，確保儲備布局與資源配置能夠根據(jù)實際情況靈活調(diào)整，優(yōu)化資源配置，共同維護國家稀有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備的嚴肅性與有效性。

責任編輯 鄧文科

基金項目：本文系國家社會科學基金青年項目“生態(tài)環(huán)境法典中生態(tài)環(huán)境損害司法救濟制度體系化研究”（２４ＣＦＸ０８０）和湖南省社會科學一般項目“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟體系化立法研究”（ＸＳＰ２０２３ＦＸＣ１０２）的階段性研究成果。